當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> ◆打著法治旗號的強(qiáng)征強(qiáng)拆者不曾停下匆匆的腳步，被土地補(bǔ)償政府一口價(jià)噎得難以喘息的農(nóng)民仍在為未來生計(jì)而奔走呼號。在狂飆突進(jìn)的城鎮(zhèn)化浪潮中，在地方官員謀求政績的焦躁與沖動(dòng)中，在官民并不對等的實(shí)力較量中，制度正能量的注入固然需要循著既有的程序軌道層層推進(jìn)，但這種審慎不能被利益集團(tuán)所綁架，不能一而再、再而三地貽誤改革契機(jī)。
◆新一輪城鎮(zhèn)化如要脫胎換骨，摒棄亂象，則萬不可將目光只盯在擴(kuò)大內(nèi)需上，而必須著力于推進(jìn)農(nóng)民等被城鎮(zhèn)化者的權(quán)利成長，必要前提之一，便是農(nóng)民必須能夠以獨(dú)立姿態(tài)在土地市場成為平等的談判主體。從這個(gè)意義上說，征地制度改革難產(chǎn)的背后，不僅是各方力量的激烈角逐，更有公眾對箭在弦上的新一輪城鎮(zhèn)化射向何方的躊躇和憂慮。如果仍讓現(xiàn)有的征地制度去拉新型城鎮(zhèn)化的馬車，只會(huì)在歧路上越走越遠(yuǎn)。
2012年12月28日閉幕的十一屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議沒有表決《土地管理法（修正案草案）》，這意味著關(guān)于征地補(bǔ)償制度的修法進(jìn)程將延續(xù)到下一次審議。溫家寶總理在2012年全國“兩會(huì)”上提出，制訂出臺《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》是2012年的主要工作任務(wù)之一。目前，《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》正在制訂中，但這個(gè)條例的出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進(jìn)行修改，因此這次全國人大常委會(huì)會(huì)議沒有表決《土地管理法》的修正案草案，意味著這項(xiàng)工作將延續(xù)到明年(2012年12月30日《南方都市報(bào)》)。
當(dāng)時(shí)針劃過表盤開啟2013年的新紀(jì)元，當(dāng)人們在享受著新年到來的喜悅、祝福和憧憬的時(shí)候，《土地管理法》的修訂并沒有被鐫刻在共和國法治大廈的基石上，與此同時(shí)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》也沒有如約成為2012留給人們的制度財(cái)富，而是如同一個(gè)待產(chǎn)的嬰兒，依然在展開于立法機(jī)關(guān)的艱難博弈中忐忑等待著出生的一刻，留給公眾幾多遺憾、幾聲嘆息。
雖然無論是《土地管理法》的修改，還是《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的制訂，“難產(chǎn)”并不于“流產(chǎn)”，立法者審慎的目光背后尚留給國人了幾多期許，但是這種熬人的等待卻在每時(shí)每刻耗蝕著寶貴的改革耐心和社會(huì)信任成本。畢竟，在許多地方，打著法治旗號的強(qiáng)征強(qiáng)拆者不曾停下匆匆的腳步，被土地補(bǔ)償政府一口價(jià)噎得難以喘息的農(nóng)民仍在為未來生計(jì)而奔走呼號。在狂飆突進(jìn)的城鎮(zhèn)化浪潮中，在地方官員謀求政績的焦躁與沖動(dòng)中，在官民并不對等的實(shí)力較量中，制度正能量的注入固然需要循著既有的程序軌道層層推進(jìn)，但這種審慎卻不能被利益集團(tuán)所綁架，一而再，再而三貽誤改革契機(jī)。
根據(jù)相關(guān)報(bào)道，《土地管理法(修正案草案)》之所以未能交付全國人大常委會(huì)表決，主要原因是草案中刪除土地補(bǔ)償“30倍”上限的規(guī)定在立法者中引發(fā)爭議。有人大常委認(rèn)為，無上限的補(bǔ)償，會(huì)導(dǎo)致在城市周圍出現(xiàn)一個(gè)因?yàn)檎鞯乇└坏?ldquo;暴富圈”，提高土地流轉(zhuǎn)成本，造成新的不公。
此種羈絆與顧慮，應(yīng)是在不少公眾的意料之中。畢竟，作為一種觸及深水區(qū)的制度調(diào)整，以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為主要方向的征地制度(而非土地制度)的變革，對于某些既得利益者，特別是土地財(cái)政鏈條上的兩只“螞蚱”——地方政府和房地產(chǎn)商而言，或需經(jīng)歷傷筋動(dòng)骨之痛。刪除土地補(bǔ)償“30倍”上限的立法方案，為土地資源交換市場化提供了制度可能。雖然征地方仍然可以通過公權(quán)與公民權(quán)的不對等博弈，憑借強(qiáng)大的政治和資本優(yōu)勢繼續(xù)掌握談判的主動(dòng)權(quán)，但當(dāng)其手中失去制度利器的時(shí)候，對農(nóng)民“強(qiáng)行補(bǔ)償”之后的強(qiáng)行征地，已經(jīng)無法再披上程序合法的外衣堂而皇之地不斷“故伎重演”了。
可以想見，刪除“30倍”上限必將進(jìn)一步釋放土地市場的議價(jià)空間，如某些反對者所擔(dān)憂的，這種變革會(huì)進(jìn)一步增加土地流轉(zhuǎn)的成本和地方政府的征地成本，從而抬高城鎮(zhèn)化的門檻。
但是，如果我們站在更為宏觀和長遠(yuǎn)的角度考量，當(dāng)前征地領(lǐng)域亟待解決的最根本和最突出的問題是征地方與被征地方事實(shí)上的權(quán)利懸殊所導(dǎo)致的對市場經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則的無視和破壞，而這種畸形的城鎮(zhèn)化模式成為社會(huì)貧富鴻溝擴(kuò)大、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化的最大源頭，進(jìn)而使社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展出現(xiàn)梗阻。因此，征地制度變革的首要任務(wù)是向農(nóng)民賦權(quán)，特別是市場談判權(quán)。
然而，雖然向被征地農(nóng)民賦權(quán)已經(jīng)成為一種共識，但令人遺憾的是，圍繞賦權(quán)方式等系列技術(shù)問題，立法進(jìn)程推進(jìn)緩慢。一個(gè)不爭的事實(shí)是，立法者中并沒有真正的農(nóng)民。作為這項(xiàng)改革真正的利益攸關(guān)方，農(nóng)民意見雖然可以通過委托經(jīng)選舉產(chǎn)生的人大代表加以表達(dá)，或者在立法征求意見的過程中直接上書立法機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)情況是，在征地制度變革的修法討論中，更多農(nóng)民成為了圍觀者。雖說圍觀也是一種力量，但當(dāng)農(nóng)民的呼聲需要更多借助于某些精英人士的良心或悲憫，甚至無助者的法外抗?fàn)幉拍鼙簧鐣?huì)所聽到的時(shí)候，立法者所應(yīng)具備的，不僅是一種體察民生疾苦的人本情懷，更要有一種匡濟(jì)天下的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和凜然正氣。
雖然將《土地管理法》的修訂抑或《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的制訂視為整體改革推進(jìn)的中流砥柱，實(shí)在有些牽強(qiáng)，但當(dāng)連如此期許也被利益集團(tuán)所澆滅的時(shí)候，讓人所擔(dān)憂的，不僅僅是改革的效率問題，而是改革的原動(dòng)力是否真的已經(jīng)耗竭，更為重要的是，征地改革難產(chǎn)會(huì)否讓即將開始的新一輪城鎮(zhèn)化重新走上老路？
十八大之后，城鎮(zhèn)化成為一個(gè)高頻詞。國務(wù)院副總理李克強(qiáng)撰文稱，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。最高決策層將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，開出城鎮(zhèn)化藥方，不僅僅著眼于這項(xiàng)浩大工程所能拉動(dòng)的投資和消費(fèi)需求的確不容小覷，更為重要的是，良性的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不僅能夠帶來經(jīng)濟(jì)總量的膨脹，更可伴隨著城鄉(xiāng)平權(quán)的腳步，使一系列因制度歧視所引發(fā)的社會(huì)問題迎刃而解。
同時(shí)，必須看到，中國的城鎮(zhèn)化并不始于當(dāng)下。自從工業(yè)文明誕生以來，傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的挽歌便已然響起。在中國，農(nóng)民變市民也不再是遙不可及的神話。然而，回眸30多年的城鎮(zhèn)化之路，農(nóng)民仍然生活在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬之下。在許多地方，進(jìn)城成了“被進(jìn)城”，上樓成了“被上樓”，在低廉的土地補(bǔ)償價(jià)格面前，農(nóng)民的嘆息與眼淚被淹沒在一場場資本與權(quán)力的饕餮狂歡之中。
無論是以費(fèi)孝通為代表的一代學(xué)人將“離土不離鄉(xiāng)”的就近城鎮(zhèn)化視為城鎮(zhèn)化的主流路徑，還是仍然在中國大地不斷奔涌的打工大潮所帶來的少數(shù)大城市規(guī)模的瘋長，必須看到，城鎮(zhèn)化的生命并不僅在于高樓林立、資源集中，更在于公民權(quán)利的落實(shí)和增進(jìn)，在于人口的迅速集中所帶來的公共服務(wù)質(zhì)量的提升和公民社會(huì)雛形漸現(xiàn)。
農(nóng)民亦是理性的經(jīng)濟(jì)人，如果他不能在城鎮(zhèn)找到新的角色定位，如果“城里人”身份不過是一張光鮮的名片，如果他們不能憑借對土地的所有權(quán)與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)者進(jìn)行酣暢淋漓的市場談判，從而分享到足夠的改革紅利，這樣的城鎮(zhèn)化又何以能夠擔(dān)當(dāng)起將社會(huì)引入良性發(fā)展軌道的重任？
因此，新一輪城鎮(zhèn)化如要脫胎換骨，摒棄亂象，則萬不可將目光只盯在擴(kuò)大內(nèi)需上，而必須著力于推進(jìn)農(nóng)民等被城鎮(zhèn)化者權(quán)利成長，必要前提之一，便是農(nóng)民必須能夠以獨(dú)立姿態(tài)在土地市場成為平等的談判主體。從這個(gè)意義上說，征地制度改革難產(chǎn)背后，不僅是各方力量的激烈角逐，更有公眾對箭在弦上的新一輪城鎮(zhèn)化射向何方的躊躇和憂慮。如果仍讓現(xiàn)有的征地制度去拉新型城鎮(zhèn)化的馬車，只會(huì)在歧路上越走越遠(yuǎn)。
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