當(dāng)改革需要有一個整體性的、全局性的規(guī)范的時候，只有頂層設(shè)計(jì)能夠承擔(dān)這樣的使命
頂層設(shè)計(jì)一般指的是從最高層次上去尋求問題的解決之道。這里的頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃是在同一個意義上說的，總體規(guī)劃當(dāng)然是由頂層來做的，需要宏觀思考。正如習(xí)近平同志指出的，改革“要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。頂層設(shè)計(jì)的必要性在于，由于頂層站得高，因此它對全局有一個比較好的把握和了解，這是下層所不及的。此外，當(dāng)需要有一個整體性的、全局性的規(guī)范的時候，也只有上層能夠承擔(dān)這樣的使命。比如，從我國改革的實(shí)踐來看，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，可以說是頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果，當(dāng)然這并不否認(rèn)下層在經(jīng)濟(jì)體制改革中一系列創(chuàng)新的做法為最終的頂層設(shè)計(jì)所做出的貢獻(xiàn)。
頂層設(shè)計(jì)來自兩個方面，一是理論、意識形態(tài)，二是實(shí)踐。改革若有理論指導(dǎo)，那是再好不過的事。任何一種理論都是某一時空的產(chǎn)物，它會受到這一時空條件的限制。馬克思指出了人類社會未來發(fā)展的方向，但是對于一個社會進(jìn)入社會主義階段后究竟如何具體地運(yùn)行，馬克思無法提供現(xiàn)成的答案。事實(shí)上，我們在列寧的《國家與革命》一書中還可以看到列寧對管理未來的蘇維埃國家的一些比較浪漫的看法，這是因?yàn)榱袑帥]有這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在蘇維埃國家建立起來以后，列寧才知道管理國家并非易事，以至于他在后來提出了向資產(chǎn)階級專家學(xué)習(xí)的口號，提出要懸賞兩本行政管理的著作。由此可見，理論需要創(chuàng)新，需要與時俱進(jìn)。
頂層設(shè)計(jì)尤其需要理論的創(chuàng)新。如果我們不是對馬克思主義的一些理論進(jìn)行了創(chuàng)造性的發(fā)揮，提出了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的概念并在實(shí)踐中加以施行，那么中國就不會是今天這個樣子。從某種程度上說，恰恰是這種思想解放和勇于創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)帶來了值得國人驕傲的成就。今天，改革的任務(wù)依然艱巨，我們的頂層設(shè)計(jì)也只有保持一種與時俱進(jìn)的品格，不斷進(jìn)行理論的創(chuàng)新和思想的解放，才能將改革向前推進(jìn)。如果我們沒有勇氣繼續(xù)去打破一些理論教條，沒有勇氣去進(jìn)行新一輪的創(chuàng)新，那么我們不僅不可能再前進(jìn)一步，而且已有的改革成果也可能丟失。
頂層設(shè)計(jì)的第二個方面是來自實(shí)踐。這一實(shí)踐既可以是下層的實(shí)踐，也可以是頂層自身的實(shí)踐。就改革而言，地方的實(shí)踐和首創(chuàng)決不能忽略。改革通常是一個上下互動、互為補(bǔ)充的過程。西方新公共管理改革中的很多創(chuàng)舉來自地方，比如無縫隙的政府管理是來自美國明尼蘇達(dá)州的實(shí)踐。中國的情況也差不多。比如最終引發(fā)全國農(nóng)村改革的是來自小崗村的實(shí)踐。因此，頂層設(shè)計(jì)必須注意借助來自地方的經(jīng)驗(yàn)和做法。事實(shí)上，有時候的頂層設(shè)計(jì)就是將地方的創(chuàng)舉進(jìn)行總結(jié)和凝煉，形成一種全局性的做法或規(guī)范。
摸著石頭過河作為一種漸進(jìn)改革方法，是在實(shí)踐基礎(chǔ)上摸規(guī)律，是有效的
摸著石頭過河是一種比喻，可以從兩個方面理解。一是指探索，沒有橋，也沒有路線圖，只能靠摸石頭的方式前行。二是指方法，由于不知道水深水淺，只能通過摸石頭的方式前行，摸不到，停一下，以免掉到深水里去。這種方式通常也被稱為漸進(jìn)方法。這兩方面實(shí)際上是聯(lián)系在一起的。摸著石頭過河的前提是沒有橋和路線圖。這里可以把橋或路線圖比作是理論，摸石頭比作是實(shí)踐。有理論的指導(dǎo)，實(shí)踐不一定以摸石頭的方式進(jìn)行。但是在缺乏理論指導(dǎo)的情況下，要過河，摸石頭不失為一種可以采取的方法。
“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實(shí)踐中獲得真知。”摸著石頭過河作為一種漸進(jìn)方法，在我們的改革設(shè)計(jì)中受到了最大的青睞。我們采用的初始路徑是漸進(jìn)路徑。初始路徑選擇的重要性，在于它會形成路徑依賴。沿著既定的路徑，可能進(jìn)入良性循環(huán)。由于漸進(jìn)的改革和創(chuàng)新在增進(jìn)獲利的同時帶來了社會的穩(wěn)定，這種對漸進(jìn)改革的路徑依賴，在一定程度上保持了改革發(fā)展穩(wěn)定的統(tǒng)一。
但是，我們在一定程度上產(chǎn)生了一種“漸進(jìn)路徑的崇拜”，為了求得穩(wěn)定而一味采取漸進(jìn)方式。我們采用的改革策略是先邊緣后中心、先易后難。但是，改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，改革正在涉及一些核心的東西。因此，在改革和創(chuàng)新的路徑選擇上，有時候需要另辟蹊徑。沿著老路走達(dá)不到目的地，而新路盡管難走，卻有希望達(dá)到目的地。
在改革路徑的選擇上，需要選擇漸進(jìn)路徑，并用巨大的勇氣和決心來推動
摸著石頭過河作為一種在沒有或缺乏理論指導(dǎo)的情況下實(shí)踐先行的做法是必須肯定的，不見得沒有橋和路線圖就不過河。摸著石頭過河作為一種漸進(jìn)的改革方法在相當(dāng)程度上也是有效的。在未來的頂層設(shè)計(jì)中，我們或許在某些方面可能還要摸著石頭過河。但摸石頭有巨大的時間成本問題。此外，摸到的石頭也有可能指引你往后走。因此，我們需要在實(shí)踐中產(chǎn)生理論，產(chǎn)生過河的路線圖，否則我們或許到不了彼岸，或許最后又會回到此岸，或許要付出極大的代價才能到達(dá)彼岸。在這里，理論的重要性、路線圖的重要性顯而易見。
這就要求改革的頂層設(shè)計(jì)打破框框，在自身和地方的實(shí)踐上進(jìn)行理論的提煉和突破。理論的突破也是一種創(chuàng)新，這一創(chuàng)新首先要打破自身思想的禁錮。馬克思主義理論的生命力在于它與時俱進(jìn)的品格。
其次，也要求改革的頂層設(shè)計(jì)擺脫改革的漸進(jìn)路徑依賴。這種路徑的優(yōu)點(diǎn)在于，由于沒有政策上、做法上大起大落的變化，它可以保持穩(wěn)定。但是，改革本身就是一種打破穩(wěn)定的舉動。一種制度形成以后，會形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集體。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，哪怕新的體制較現(xiàn)存體制更有效率。采用漸進(jìn)方式的一個考慮無疑是保持穩(wěn)定，但從另一個意義上說，這種考慮也是對某種利益的遷就和容忍，以至于漸進(jìn)方式到時候無法再進(jìn)。這也形成了一種改革變得越來越難的狀況。由于沒有勇氣以堅(jiān)決的方式打破這一利益格局，原有體制的痛還是在痛，而且是長痛。因此，改革的頂層設(shè)計(jì)在改革路徑的選擇上，需要選擇漸進(jìn)路徑，但有時也需要選擇突破的路徑，正如習(xí)近平同志指出的，“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。”舍此，改革就很難向前推進(jìn)。
（作者為復(fù)旦大學(xué)公共行政系主任、教授）
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