當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 摘要：20世紀(jì)80年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，大批經(jīng)濟(jì)能人在中國農(nóng)村迅速崛起。他們積極介入農(nóng)村基層政治生活，甚至主政村莊治理，形成了獨(dú)特的“經(jīng)濟(jì)能人治村”現(xiàn)象。“經(jīng)濟(jì)能人治村”對村莊公共權(quán)力運(yùn)作和農(nóng)村基層社區(qū)管理的進(jìn)一步成長產(chǎn)生了深刻影響:其一，“經(jīng)濟(jì)能人治村”是一種民主基礎(chǔ)上的權(quán)威政治—“民主一權(quán)威”政治，是對傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村能人政治”—鄉(xiāng)紳治理的傳承和超越，創(chuàng)造了鄉(xiāng)村能人政治的新模式。其二，“經(jīng)濟(jì)能人治村”是一種經(jīng)濟(jì)能人主導(dǎo)的多元精英治理結(jié)構(gòu)，突破了人民公社那種一元集權(quán)治理模式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層社區(qū)管理模式的創(chuàng)新。其三，“經(jīng)濟(jì)能人治村”是一種精英主導(dǎo)與群眾參與有機(jī)結(jié)合的“精英一群眾”自治，是村民群眾根據(jù)村莊治理環(huán)境對村民自治理想制度所做的一種適應(yīng)性調(diào)整和務(wù)實(shí)性創(chuàng)造，拓展了村民自治的形式。從發(fā)展趨勢看，“經(jīng)濟(jì)能人治村”勢必產(chǎn)生一種具有鄉(xiāng)土性和本土特色的能人政治現(xiàn)象。因?yàn)椋S著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與分化，村莊治理模式將呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展格局，“經(jīng)濟(jì)能人治村”則成為其中的一種選擇。在一些非農(nóng)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，它已經(jīng)成為村莊治理的一種基本趨向。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)能人治村 精英政治 鄉(xiāng)村治理 管理創(chuàng)新
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，大批經(jīng)濟(jì)能人在中國農(nóng)村迅速崛起。他們積極介人農(nóng)村基層政治生活，甚至主政村莊治理，形成了獨(dú)特的能人治理模式。由于受傳統(tǒng)價(jià)值觀念等因素的影響，經(jīng)濟(jì)能人特別是其中的私營企業(yè)主因其特殊的社會屬性和身份，在中國社會中時(shí)常招致爭議，并因此對“經(jīng)濟(jì)能人治村”提出異議。實(shí)證研究表明[1]，“經(jīng)濟(jì)能人治村”不僅顯現(xiàn)了良好的治理績效，而且會對村莊公共權(quán)力運(yùn)作和農(nóng)村基層社區(qū)管理的進(jìn)一步成長產(chǎn)生深刻影響。從一定意義上說，它突破了中國鄉(xiāng)村政治形式，是農(nóng)村基層社區(qū)管理的創(chuàng)新。
一、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村能人政治的傳承與超越
鄉(xiāng)村治理體制是國家體制的重要組成部分，是國家進(jìn)行鄉(xiāng)村治理構(gòu)造的行為模式。在傳統(tǒng)中國，鄉(xiāng)村治理包含著國家行政權(quán)力與社會自治兩個(gè)方面，鄉(xiāng)村社會在這兩種權(quán)力的相互作用下實(shí)現(xiàn)其治理過程，實(shí)行費(fèi)孝通所說的“雙軌政治”[2]。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的一個(gè)重要特點(diǎn)是皇權(quán)止達(dá)于縣。國家的正式政權(quán)機(jī)構(gòu)只設(shè)在縣一級，縣以下設(shè)置相應(yīng)的組織與管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)戶籍、稅賦、治安及教化的責(zé)任。由本地有能力、有權(quán)威的鄉(xiāng)紳擔(dān)任鄉(xiāng)里組織領(lǐng)袖，協(xié)助官府辦理鄉(xiāng)里事務(wù)，實(shí)行官僚體制下的鄉(xiāng)村自治。然而，“鄉(xiāng)里、保甲等基層政權(quán)總是掌握在當(dāng)?shù)氐?lsquo;鄉(xiāng)賢’‘望族’手中，成為鄉(xiāng)紳地主欺壓農(nóng)民的工具。封建國家就是依靠這些地主紳士，作為政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)”[3]。鄉(xiāng)紳掌握著鄉(xiāng)村基層社會的公共權(quán)力，操控鄉(xiāng)村公共權(quán)力的運(yùn)行過程，由此形成了中國獨(dú)特的鄉(xiāng)紳治理體制。
在特殊的治理目標(biāo)和社會環(huán)境下，鄉(xiāng)紳治理體制成為了傳統(tǒng)中國的最優(yōu)選擇。秦漢以后，許多朝代的鄉(xiāng)里制度結(jié)構(gòu)基本采用“三級制”。比如，北魏的三長制，北齊的黨、閻、鄰里，北周的黨、間、里，隋初的族、閻、保，宋代的牌、甲、保，以及明清兩代的鄉(xiāng)、都、圖(或鄉(xiāng)、都、里，或鄉(xiāng)、都、村等)。在這種制度架構(gòu)下，鄉(xiāng)村能人在鄉(xiāng)村治理中具有重要的地位，實(shí)質(zhì)是一種能人政治形式。
宏觀地看，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)紳治村具有如下重要特征:
其一，村莊領(lǐng)袖—保長、甲長等由鄉(xiāng)紳擔(dān)任。從某種意義上說，這些擔(dān)任村莊領(lǐng)袖的鄉(xiāng)紳是官化了的族人。擔(dān)任鄉(xiāng)里組織領(lǐng)袖的鄉(xiāng)紳，一般有以下特點(diǎn):(l)多是有錢有勢有知識有名望者，是鄉(xiāng)里社會中的最高階層。鄉(xiāng)紳因?yàn)榫邆淞素?cái)富、勢力、知識三個(gè)條件，因而成為地方上有威望的人。(2)鄉(xiāng)紳往往上與州、縣連通，下與平民百姓熟悉，加上了解本地本鄉(xiāng)情況，便于上下溝通，充當(dāng)著聯(lián)系官民的“中介”角色，是一個(gè)介于官府與農(nóng)民之間的特殊的階層。“舊中國官吏以士紳家庭為收捐征稅的媒介。同樣，士紳也給農(nóng)民做中間人，他們在執(zhí)行官吏壓迫農(nóng)民的任務(wù)時(shí)，也能減輕些官員的壓迫。地方官吏在應(yīng)付水災(zāi)、饑荒或早期叛亂以及眾多的次要案件和公共建筑工程時(shí)，都要靠士紳的幫助。他們是平民大眾與官方之間的緩沖階層。”[4]
其二，鄉(xiāng)紳治村是一種地方自治形式。中國歷史上的鄉(xiāng)紳治村是一種帶有地方自治性的村自治，這是在國家與地方分權(quán)背景下的一種鄉(xiāng)村治理體制。在這種鄉(xiāng)村治理體制下，自治的主體是村，而不是村民。盡管古代中國鄉(xiāng)村權(quán)力體系具有行政權(quán)與自治權(quán)的二元性特征，但這并非意味著在鄉(xiāng)村權(quán)力體系中，王朝行使行政權(quán)，農(nóng)民行使自治權(quán)，權(quán)力主體分別為階級利益根本對立的不同階級。事實(shí)上，行政權(quán)和自治權(quán)只是掌握在占統(tǒng)治地位的地主階級的不同成員手里。[5]實(shí)質(zhì)是由地方上的少數(shù)上層人士實(shí)行地方治理，廣大農(nóng)民不可能享有自治的權(quán)利。鄉(xiāng)村主要由“亦官亦民”的鄉(xiāng)紳治理，鄉(xiāng)紳治村得到官府的認(rèn)可，并接受其指導(dǎo)和監(jiān)督，也需完成官府交辦的任務(wù)，如稅賦和教化。這是一種官紳結(jié)合、“官督紳辦”的體制。
其三，鄉(xiāng)紳的治村權(quán)來自國家。中國古代的鄉(xiāng)紳治理大多與宗族主義密切聯(lián)系，在相當(dāng)程度上依托鄉(xiāng)土社會的宗族組織，依照鄉(xiāng)村的慣習(xí)進(jìn)行治理。但是，鄉(xiāng)紳的治村權(quán)來自國家，是統(tǒng)一的君權(quán)的一部分。盡管擔(dān)任村莊領(lǐng)袖的鄉(xiāng)紳是由鄉(xiāng)民(主要是上層)推選或在鄉(xiāng)民中遴選的，但必須經(jīng)官府認(rèn)可。換句話說，鄉(xiāng)紳作為村莊領(lǐng)袖的治村
20世紀(jì)80年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會的變遷和農(nóng)民的分化，“經(jīng)濟(jì)能人”這一新生社會群體在農(nóng)村社會中迅速崛起，逐漸形成為一股影響和左右村莊治理的重要力量�，F(xiàn)階段農(nóng)村的新興“經(jīng)濟(jì)能人”，主要是指那些在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中顯現(xiàn)超凡能力并卓有成效的人士。從構(gòu)成上看，這一群體主要由以下幾部分人組成:(1)農(nóng)村私營企業(yè)主(含雇工型個(gè)體工商戶);(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)管理者;(3)農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶。與傳統(tǒng)體制下的鄉(xiāng)村精英不同，這些社會轉(zhuǎn)型過程中崛起的鄉(xiāng)村能人之所以被稱為“能人”，主要在于其超凡的經(jīng)濟(jì)才能，具有鮮明的經(jīng)濟(jì)色彩，這種能力使他們在農(nóng)村社區(qū)中取得了前所未有的地位。憑借他們積累起來的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和特殊的個(gè)人素質(zhì)，這一群體迅速在農(nóng)村社會中獲得了重要的社會地位。
面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人這一迅速崛起的、具有特殊社會影響力的新社會群體，社會政治體系為保其權(quán)威能量和農(nóng)村治理秩序，逐漸建構(gòu)了一套相應(yīng)的吸納機(jī)制。特別是村民自治制度的建立和發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人提供了進(jìn)人農(nóng)村基層社會政治體系的合法渠道和公平競爭村莊領(lǐng)導(dǎo)崗位的機(jī)會。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人有可能憑借他們的經(jīng)濟(jì)和社會資源優(yōu)勢，參與村莊治理中的階層博弈，通過民主選舉或提拔任命等方式進(jìn)人村莊公共權(quán)力組織，成為村莊領(lǐng)袖。80年代中期以來，越來越多的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人被吸納到農(nóng)村黨組織和村級領(lǐng)導(dǎo)班子，擔(dān)任村黨支部書記和村委會主任等干部職務(wù)，成為村莊治理運(yùn)作的主導(dǎo)者，由此形成了具有時(shí)代特色的經(jīng)濟(jì)能人治村現(xiàn)象。
所謂經(jīng)濟(jì)能人治村，簡單地說就是指個(gè)別或少數(shù)經(jīng)濟(jì)能人在村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于支配性地位，主導(dǎo)和控制村莊治理的運(yùn)作過程。從公共權(quán)力運(yùn)行的角度分析，經(jīng)濟(jì)能人治村具有權(quán)威強(qiáng)大、權(quán)力集中等重要特點(diǎn)。它主要依靠經(jīng)濟(jì)能人的超凡能力，突出經(jīng)濟(jì)能人的特殊作用，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中充分體現(xiàn)了其決策迅速、社會動員能力強(qiáng)、效率高等獨(dú)特優(yōu)勢。由于經(jīng)濟(jì)能人治村具有明顯的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的特殊社會背景襯托下，為各級政府所倡導(dǎo)和支持，也受到了追求富裕和幸福的廣大農(nóng)民群眾的廣泛認(rèn)同，由此構(gòu)成了一道亮麗的政治風(fēng)景線。
與歷史上的鄉(xiāng)紳治村比較，現(xiàn)階段中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)能人治村是一種特殊意義上的鄉(xiāng)村能人政治和精英治理現(xiàn)象，呈現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn):
第一，村莊領(lǐng)袖—村干部，特別是村書記、村主任等主要領(lǐng)導(dǎo)人由新興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任。擔(dān)任村莊領(lǐng)袖的經(jīng)濟(jì)能人一般具有如下特征:(l)擁有較高的經(jīng)濟(jì)收人，在財(cái)富分層上排列較高地位。據(jù)此，他們對村莊公共生活和廣大民眾產(chǎn)生了巨大的影響力。(2)具有較強(qiáng)的社會活動能力。在以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為取向的改革過程中，社會關(guān)系與財(cái)富存在一種共生關(guān)系。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在生產(chǎn)經(jīng)營過程中非常注意建立廣泛的社會關(guān)系，他們的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)早已越出村莊，延伸到相關(guān)業(yè)務(wù)部門和各級政府，成為當(dāng)今農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人社會影響力的一個(gè)重要來源。
第二，經(jīng)濟(jì)能人治村是一種村民自治形式�，F(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)能人治村現(xiàn)象是在村民自治制度環(huán)境中形成和發(fā)展起來的，勢必受到村民自治制度的規(guī)制，從而使之具有村民自治的本質(zhì)。從形式上看，現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)能人治村與歷史上的鄉(xiāng)紳治村具有類似的外觀表現(xiàn)，都是由村莊內(nèi)的能人或精英執(zhí)掌公共權(quán)力，主導(dǎo)和操控村莊公共權(quán)力的運(yùn)作過程。但是，從本質(zhì)上講，兩者有著根本的區(qū)別。鄉(xiāng)紳治村體現(xiàn)的是國家與地方關(guān)系下的村自治，其權(quán)力主體是作為地方單位的“村”而不是“村民”;當(dāng)下中國出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)能人治村所體現(xiàn)的是國家與社會關(guān)系背景下的村民自治，其權(quán)力主體是村民，是“民”而非“村”。
當(dāng)然，這些執(zhí)掌村莊公共權(quán)力的能人不是普通的村民，但仍屬于村民范疇。在農(nóng)村社會成員分化的背景下，村民已經(jīng)被分化為不同的階層。在不同的村莊，實(shí)際掌握和運(yùn)作公共權(quán)力的村民可能會有所不同，因而村民自治因?qū)嶋H擁有村莊自治權(quán)力的階層的差異而表現(xiàn)為多種實(shí)現(xiàn)形式。經(jīng)濟(jì)能人治村說到底就是由村民中的經(jīng)濟(jì)能人群體執(zhí)掌村莊自治權(quán)力，主持村莊公共事務(wù)。就其實(shí)質(zhì)而言，依然是村民自治的一種形式。
第三，經(jīng)濟(jì)能人的治村權(quán)力來自村民群眾。在現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)能人治村得到了國家的政策支持，必須受國家法律和制度的規(guī)范。但是，推行村民自治制度以后，國家將村務(wù)的決策和管理權(quán)力下放給了村民群眾，因而村民群眾成為了法定意義上的村莊自治權(quán)力主體。經(jīng)濟(jì)能人主要通過不同形式的村民民主選舉成為村莊領(lǐng)袖，其治村權(quán)力來自村民群眾的委托，不再是上級政府的派分和授予。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)能人主要依托村民自治組織體系，遵照村規(guī)民約，實(shí)施村務(wù)決策和管理。
唯其如此，當(dāng)下中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)能人治村與歷史上的鄉(xiāng)紳治村形成了根本性區(qū)別。歷史上的鄉(xiāng)紳治村是一種典型的權(quán)威政治，而當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)能人治村盡管具有權(quán)威政治的性質(zhì)，但它是建立在民主的基礎(chǔ)之上的。一方面，村莊領(lǐng)袖通過村民民主選舉產(chǎn)生，是民眾認(rèn)同的。相應(yīng)地，村莊領(lǐng)袖的治村權(quán)力經(jīng)由選舉程序等實(shí)現(xiàn)了村民群眾的委托和授權(quán)，具有合法性基礎(chǔ)。從這一角度講，經(jīng)濟(jì)能人治村是一種民主政治形式。對于民主，人們有不同的理解。在一些學(xué)者那里，“民主被界定為一個(gè)政治系統(tǒng)，它提供通過競爭性選舉更換公共官員和政黨的機(jī)會，并容忍少數(shù)派和持不同政見者的觀點(diǎn)”[6]。另一方面，民主選舉產(chǎn)生的村莊領(lǐng)袖主要借助于自身的權(quán)威推動公共權(quán)力運(yùn)作，又表現(xiàn)出典型的權(quán)威政治特色。從這個(gè)意義上說，當(dāng)下中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)能人治村是一種民主基礎(chǔ)上的權(quán)威政治，或者干脆稱之為“民主一權(quán)威”政治。如此，經(jīng)濟(jì)能人治村實(shí)現(xiàn)了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治的傳承和超越，創(chuàng)造了一種獨(dú)特的鄉(xiāng)村能人政治形式。
二、一元集權(quán)治理模式的突破和創(chuàng)新
伴隨著傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)變過程，鄉(xiāng)村治理體制也逐漸實(shí)現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)變。歷史地看，這一過程最早始于20世紀(jì)初的清末新政。當(dāng)初，國家政權(quán)力圖深人鄉(xiāng)村基層社會，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的控制。鄉(xiāng)村基層治理開始國家化、行政化、權(quán)力化。國民政府時(shí)期，實(shí)行地方自治性質(zhì)的縣、區(qū)、鄉(xiāng)、保甲體制。1949年新中國成立后，先是延續(xù)了縣、區(qū)、鄉(xiāng)體制;后來，隨著農(nóng)村集體化運(yùn)動的推進(jìn)，最終于20世紀(jì)50年代中后期確立了“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制—人民公社制度。
“人民公社體制的一個(gè)重要后果是國家權(quán)力對鄉(xiāng)村的全面滲透，從而打破了千百年來鄉(xiāng)村的血緣地域限制。農(nóng)村社會以生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、公社的層級組織加以組合，生產(chǎn)資料實(shí)行‘三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)’。”[7]其突出特點(diǎn)是政社合一。正如《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》所說:公社“是我國社會主義社會在農(nóng)村的基層單位，又是經(jīng)濟(jì)組織，又是政權(quán)組織，既管理生產(chǎn)建設(shè)，又管理財(cái)政、糧食、貿(mào)易、民政、文教衛(wèi)生、治安、民兵和調(diào)解民事糾紛及其他基層行政任務(wù)，實(shí)行工、農(nóng)、兵、學(xué)、商結(jié)合，成為經(jīng)濟(jì)、文化、政治、軍事等的統(tǒng)一體”。這種政經(jīng)不分、高度集中的體制，實(shí)質(zhì)是“把集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)作國家基層政權(quán)的附屬品，以政化社，使集體經(jīng)濟(jì)完全失去了自主權(quán)和獨(dú)立性”[8]。
人民公社組織將多種功能集于一身:原來由家族組織負(fù)責(zé)的社會教育、治安、司法訴訟以及收繳賦稅都收歸公社，家族功能日漸萎縮;原來由單一家庭負(fù)責(zé)的私人生產(chǎn)、勞動都?xì)w于公社組織。每一位村民被嚴(yán)格地束縛在公社組織內(nèi)，參加由公社組織安排的統(tǒng)一勞動、統(tǒng)一分配，固著在農(nóng)村從事集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;國家委派的公社干部把握著黨、政、財(cái)、文大權(quán)，實(shí)行統(tǒng)一管理，從而為利用行政手段管理經(jīng)濟(jì)提供了組織保障，同時(shí)又為行政機(jī)構(gòu)全面干涉農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域奠定了組織條件，形成了一種全權(quán)全能主義的農(nóng)村基層治理體系。
人民公社制度實(shí)質(zhì)是一種一元集權(quán)治理模式—“治理主體的單一化，即所有權(quán)力集中于唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu)”[9]。單一的治理主體統(tǒng)攬政治、經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)，形成了權(quán)力的高度集中，最終導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的高度集權(quán)。
突破這種一元集權(quán)治理模式的決定性因素?zé)o疑是分權(quán)式的農(nóng)村改革。實(shí)行農(nóng)業(yè)家庭承包經(jīng)營和村民自治制度以來，鄉(xiāng)村治理中逐漸開始分權(quán)。主要表現(xiàn)在:(1)黨政組織向經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民分權(quán)。從農(nóng)村率先改革，實(shí)行政社分開和家庭承包經(jīng)營開始，國家逐漸向農(nóng)民下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)從黨政組織中分離出來。首先，政社分開，政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)給經(jīng)濟(jì)組織。其次，家庭承包經(jīng)營，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)下放給農(nóng)戶和農(nóng)民個(gè)人。再次，集體企業(yè)改制，進(jìn)行鄉(xiāng)村集體企業(yè)的“去政治化”、“去集體化”改造。[10]通過出賣、租賃、股份化、承包等多種形式的改制，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)轉(zhuǎn)變了經(jīng)營方式，甚至改變了經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，促進(jìn)了民營經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。(2)國家向社會分權(quán)。國家通過推行村民自治制度向農(nóng)民下放農(nóng)村基層社會管理的權(quán)力，由農(nóng)民群眾自己管理自己的事情，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)。隨著新興民間組織的產(chǎn)生和發(fā)展，國家又逐漸將部分社會管理的權(quán)限分離出來，下放給特定的農(nóng)村民間組織。比如，農(nóng)村老年人協(xié)會、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社等，對農(nóng)村社會政治生活發(fā)生了日益重要的影響。如此，建構(gòu)了黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、民間社會組織等多個(gè)組織有機(jī)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村基層公共權(quán)力組織體系，形成了多個(gè)治理主體互動合作的多元治理模式。
然而，在經(jīng)濟(jì)能人治村的模式下，多元性的農(nóng)村公共權(quán)力組織在相當(dāng)程度上經(jīng)由經(jīng)濟(jì)能人的權(quán)威得到了整合。經(jīng)濟(jì)能人往往以其富足的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、特殊的經(jīng)營管理才能、廣泛的社會關(guān)系資源、獨(dú)特的人格魅力等，獲得村民群眾的廣泛認(rèn)同和支持，成為民眾認(rèn)同的村莊領(lǐng)袖。[11]如此，新興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的威權(quán)治理與多元性的組織管理有機(jī)結(jié)合，形成了一種特殊的經(jīng)濟(jì)能人主導(dǎo)的多元治理模式。
在現(xiàn)階段村民自治背景下，經(jīng)濟(jì)能人作為民眾認(rèn)同的村莊領(lǐng)袖，其權(quán)威的生成，既以經(jīng)濟(jì)能人的個(gè)人因素和超凡魅力為基礎(chǔ)和根本，又以國家法律法規(guī)的安排和村莊治理制度的規(guī)定為依據(jù)和形式，因此兼具魅力型和法理型兩類權(quán)威的特點(diǎn)，是一種以法理為形式的魅力型權(quán)威，或者說是以個(gè)人魅力為基礎(chǔ)的法理型權(quán)威。這種“法理一魅力”型權(quán)威與人民公社體制下主要以國家強(qiáng)力為基礎(chǔ)的村干部權(quán)威有著根本的區(qū)別。
不僅如此，在國家建構(gòu)多個(gè)組織共同治理農(nóng)村社會的新型村級組織體系的同時(shí)，農(nóng)村社會成員發(fā)生了急劇的分化。在縱向上，農(nóng)村社會成員因占有社會資源和社會機(jī)會的差異，分化為社會地位不同的多個(gè)社會階層;在橫向上，農(nóng)村社會成員因利益差異而重新分化組合，形成為眾多通過特定關(guān)系聯(lián)結(jié)的、具有共同利益和現(xiàn)實(shí)功能的派系。在農(nóng)村社會成員分層、分派以及在此基礎(chǔ)上的階層博弈和派系競爭共同作用下，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)換，形成了獨(dú)特的“群山格局”。[12]
在農(nóng)村社會分化的背景下，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理領(lǐng)袖的精英并非單一的，而是多元的。執(zhí)掌村莊公共權(quán)力的村莊領(lǐng)袖之間時(shí)常存在著分歧和競爭。在多個(gè)階層、派系并存和競爭的“群山格局”下，村莊的公共決策往往是集團(tuán)之間討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。各階層、派系總是會采取各種各樣的方式影響村莊公共決策。比如，通過支持與自己利益關(guān)系密切或同情自己的村莊領(lǐng)袖的治理行為，影響村莊領(lǐng)袖的決策意向;通過對村莊領(lǐng)袖施壓以作出有利的干預(yù)或者制造不利的宣傳來影響村莊公共決策;通過制造群體性事件等方式，影響公共輿論，威脅村莊社會穩(wěn)定。
此外，我們還應(yīng)清醒地看到，派系競爭主要表現(xiàn)為派系精英之間的競爭。派系與其他組織一樣，在其內(nèi)部總是有精英與普通成員、領(lǐng)導(dǎo)者與追隨者之分。派系精英是構(gòu)成派系的核心力量，作為一個(gè)農(nóng)村非正式組織，其他成員則是松散的，可以自由進(jìn)出。事實(shí)上，在現(xiàn)階段中國鄉(xiāng)村治理過程中，各派系之間的競爭并非是整個(gè)集團(tuán)與整個(gè)集團(tuán)的競爭，往往表現(xiàn)為一個(gè)派系的少數(shù)精英與另一個(gè)派系的精英之間的競爭。有意思的是，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的當(dāng)代中國農(nóng)村，特別是經(jīng)濟(jì)能人治理的村莊中，多數(shù)派系是由居于社會成員結(jié)構(gòu)之上層的經(jīng)濟(jì)能人領(lǐng)導(dǎo)的，經(jīng)濟(jì)能人因而成為了派系的頭目和主要骨干，或者說派系精英。故此，派系精英之間的競爭，在外觀上時(shí)常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)能人之間的競爭。于是，在農(nóng)村社會中形成了一種經(jīng)濟(jì)能人主導(dǎo)的多元精英治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層社區(qū)管理模式的創(chuàng)新。
三、村民自治制度的調(diào)整和拓展
村民自治是一項(xiàng)具有中國特色的基層群眾自治制度，納人中國特色社會主義政治制度的范疇。根據(jù)村民自治的理想制度安排，村莊公共權(quán)力的運(yùn)行是圍繞村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)以表達(dá)利益、參與村莊公共事務(wù)、影響公共政策執(zhí)行等為形式的自主權(quán)利的直接行使。在現(xiàn)階段，最主要地表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。
村民自治的相關(guān)法律和制度規(guī)定是中國農(nóng)村基層民主制度化的重要成果，為村民自治的運(yùn)行提供了制度保障。然而，應(yīng)清醒地認(rèn)識到，這些制度安排只是為村民提供了法定的自治權(quán)利。從現(xiàn)階段中國農(nóng)村村民自治的實(shí)際運(yùn)作來看，由于受多種主觀和客觀因素的影響，其中相當(dāng)部分規(guī)定并沒有真正落到實(shí)處，村民自治的實(shí)踐與其制度之間還存在著嚴(yán)重的偏差。實(shí)際運(yùn)作中的村民自治，民主選舉相對先行一步，基本達(dá)到了村民群眾的普遍參與、直接民主、人人平等的境界。相對而言，后選舉階段的村民自治離制度規(guī)定的要求較遠(yuǎn)。在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)上，村民群眾的參與不同程度地受到了制約，民主參與的深度和廣度不夠，未能達(dá)到村民群眾自治的理想目標(biāo)。比如，重要村務(wù)主要由村干部決策，除極少數(shù)特別重大的村務(wù)召集村民代表和黨員參與，在村書記、主任主導(dǎo)下，通過聯(lián)席會議集體討論決策外，其他的村務(wù)基本由村干部決定;村務(wù)管理的規(guī)章制度不健全，村民直接參與村務(wù)管理的機(jī)會和途徑不多;村務(wù)公開和村民的民主監(jiān)督基本處在“虛化”狀態(tài)。如此，在村民自治運(yùn)作過程的四個(gè)民主環(huán)節(jié)，各村民階層的參與度呈現(xiàn)出明顯的差異。在民主選舉階段，各村民階層廣泛、積極地參與，呈現(xiàn)出熱熱鬧鬧的政治景象。在后選舉階段的三個(gè)民主環(huán)節(jié)，村民群眾的參與度明顯下降。因此，經(jīng)濟(jì)能人主導(dǎo)下的村莊治理，主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面:
其一，選舉階段的群眾參與和普遍民主。民主選舉是村民自治的前提，也是黨和政府最為關(guān)注并著力推動的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)過數(shù)十年的實(shí)踐，村級組織換屆選舉借助于諸種力量的互動和博弈，逐漸達(dá)到了廣泛參與、公平競爭、規(guī)范有序的境界。村民群眾經(jīng)由派系和村莊精英的動員，廣泛、積極地參與村級組織的民主選舉活動。相當(dāng)數(shù)量的村莊精英特別是經(jīng)濟(jì)能人主動地參與競選，他們依仗派系勢力，并援引各種可以利用的社會資源，采取多種多樣的策略和方式，在選舉運(yùn)作過程中展開激烈的競爭，由此營造出一幅無比熱鬧的政治生活場景。[13]盡管村級選舉中尚存在著種種需要進(jìn)一步規(guī)范和完善的地方，但是，無論從村民群眾參與選舉特別是投票率來看，還是從村莊精英特別是經(jīng)濟(jì)能人參與競選的積極性分析，完全有理由說村級選舉已經(jīng)達(dá)到了直接選舉、普遍參與、公開競爭的高度民主化水平，而且選舉過程達(dá)到了相當(dāng)程度的制度化水準(zhǔn)。
其二，后選舉階段的經(jīng)濟(jì)能人主導(dǎo)。根據(jù)村民自治的原則，村民群眾是村莊治理的主體，在公共權(quán)力運(yùn)作過程中具有平等的參與權(quán)。然而，在村莊治理的實(shí)際運(yùn)作過程中，擔(dān)任村莊領(lǐng)袖的少數(shù)經(jīng)濟(jì)能人執(zhí)掌著村莊主要公共權(quán)力，主導(dǎo)和控制著后選舉階段村莊公共權(quán)力的運(yùn)作過程。正如有的學(xué)者所說:隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的變遷，“村民在社區(qū)公共參與中的角色及相應(yīng)的公共意識已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。這種變化表現(xiàn)在:村民因在村莊治理中所飾演的不同角色，其政治人特征從總體上呈現(xiàn)出階層分化的趨勢”[14]。(l)作為村莊領(lǐng)袖的經(jīng)濟(jì)能人實(shí)際執(zhí)掌村莊的主要公共權(quán)力。由于受傳統(tǒng)的行政控制型村莊治理模式慣性等多種因素的影響，村莊領(lǐng)袖在現(xiàn)階段村莊治理運(yùn)作過程中仍然居于絕對的主導(dǎo)和支配地位，對村莊公共事務(wù)具有深刻影響和決定性作用。(2)非管理精英成為影響和參與村莊治理的重要力量。隨著改革的深人，特別是農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)和基層民主政治的發(fā)展，村莊內(nèi)逐漸涌現(xiàn)了一批掌握經(jīng)濟(jì)、知識、技術(shù)、政治等優(yōu)勢社會資源的現(xiàn)代農(nóng)村的非管理精英，如經(jīng)濟(jì)能人、村民代表、群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、退位的鄉(xiāng)村干部、中共黨員，以及其他頭面人物和鄉(xiāng)村能人。他們?nèi)找娉蔀榇迩f治理運(yùn)作中公共參與的重要力量，對村莊公共權(quán)力的運(yùn)作產(chǎn)生著廣泛的影響，在村莊公共生活中發(fā)揮了顯著的作用。(3)普通村民在后選舉階段的參與不足和政治冷漠。由于農(nóng)村政治文化和公共參與方式的變遷，以及個(gè)人缺乏公共參與的知識和經(jīng)驗(yàn)等多方面原因，占人口多數(shù)的普通村民呈現(xiàn)出參與明顯不足的狀態(tài)，甚至出現(xiàn)了一些普通村民不關(guān)心村務(wù)、不主動參與村莊公共生活的政治冷漠現(xiàn)象。普通村民的參與主要表現(xiàn)為:一是當(dāng)村莊公共事務(wù)涉及其個(gè)人利益時(shí)，一些普通村民為了維護(hù)或擴(kuò)大個(gè)人利益，有可能采取各種手段實(shí)施私利性參與活動。二是當(dāng)村莊公共事務(wù)損害個(gè)人或集體利益時(shí)，在極少數(shù)場合，普通村民有可能受精英動員加入群體性的參與行為。特別是村莊治理運(yùn)作過程中的一些派系競爭行為，以及群體性抗議活動。此外，普通村民常常置身度外。如此，后選舉階段的村莊公共權(quán)力運(yùn)作實(shí)際由少數(shù)的鄉(xiāng)村精英特別是經(jīng)濟(jì)能人主導(dǎo)，呈現(xiàn)為精英主導(dǎo)型治理。
總之，經(jīng)濟(jì)能人治村背景下的村莊治理，實(shí)現(xiàn)了精英主導(dǎo)與群眾參與的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建了精英主導(dǎo)的群眾自治形式，可以稱之為“精英一群眾”自治。這是一種獨(dú)特的村莊治理實(shí)踐形態(tài)，是村民群眾根據(jù)村莊治理環(huán)境對村民自治理想制度所做的一種適應(yīng)性調(diào)整和務(wù)實(shí)性創(chuàng)造，是對村民自治的拓展。從發(fā)展趨勢看，經(jīng)濟(jì)能人治村勢必對村莊公共權(quán)力運(yùn)作和農(nóng)村基層社會管理的進(jìn)一步成長產(chǎn)生深刻影響，由此產(chǎn)生一種具有鄉(xiāng)土性和本土特色的能人政治現(xiàn)象。因?yàn)殡S著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與分化，村莊治理模式勢必呈現(xiàn)多元化的發(fā)展格局，經(jīng)濟(jì)能人治村則成為其中的一種選擇。實(shí)證研究表明，經(jīng)濟(jì)能人治村正從個(gè)案性現(xiàn)象逐漸演變?yōu)槠毡樾袁F(xiàn)象。在一些非農(nóng)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)構(gòu)成為村莊治理的一種基本趨向。
注 釋：
[1]參閱盧福營:《能人政治:私營企業(yè)主治村現(xiàn)象研究—以浙江省永康市為例》，第14一16頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，2010。
[2]費(fèi)孝通:《費(fèi)孝通選集》，第125頁，天津人民出版社，1988。
[3]胡如雷:《中國封建社會形態(tài)研究》，第149頁，北京，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1979。
[4][美]費(fèi)正清:《美國與中國》，第29頁，張理京譯，北京.商務(wù)印書館，1987。
[5]徐勇:《非均衡的中國政治—城市與鄉(xiāng)村比較》，第78頁，北京，中國廣播電視出版社，1992。
[6][美]邁克爾·羅斯金等:《政治學(xué)》，第62頁，林震等譯，北京，華夏出版社，2002。
[7]張厚安、徐勇、項(xiàng)繼權(quán)等:《中國農(nóng)村村級治理—22個(gè)村的調(diào)查與比較》，第9頁，武漢，華中師范大學(xué)出版社，2000。
[8]陳吉元、陳家驥、楊勛主編:《中國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)變遷(1949一1989)》，第311頁，太原，山西經(jīng)濟(jì)出版社，1993。
[9]俞可平:《中國治理變遷30年(1978一2008)》，第4頁，北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008。
[10]毛丹、任強(qiáng):《中國農(nóng)村公共領(lǐng)域的生長—政治社會學(xué)視野里的村民自治諸問題》，第96頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，2006。
[11]盧福營:《村民自治背景下民眾認(rèn)同的村莊領(lǐng)袖》，載《天津社會科學(xué)》，2008(5)。
[12]盧福營:《群山格局:社會分化視野下的農(nóng)村社會成員結(jié)構(gòu)》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2007(11)。
[13]盧福營、祝偉華:《村委會選舉中的私營企業(yè)主競選行為—以浙江永康市龍村為例》，載《學(xué)習(xí)與探索》，2010(2)。
[14]吳毅:《村治中的政治人》，載《戰(zhàn)略與管理》，1998（l)。
來源：學(xué)術(shù)月刊 2011年.10
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