當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 【摘 要】農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快勢(shì)必意味著農(nóng)村集體土地被大量征用，但現(xiàn)行的征地補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能從根本上解除失地農(nóng)民的后顧之憂。同時(shí)，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化水平的提高，農(nóng)村現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)管理體制中不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的部分逐漸顯露，矛盾突出。這些矛盾，又較集中地表現(xiàn)在土地的使用和管理上。為解決以上問(wèn)題，本文對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行了研究，提出農(nóng)村土地股份制并從經(jīng)濟(jì)、法律兩個(gè)方面對(duì)其可行性進(jìn)行分析。
【關(guān)鍵詞】土地經(jīng)營(yíng)模式；農(nóng)村土地股份制；可行性
農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨著三方面的主要矛盾：（1）農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不可逆趨勢(shì)與保護(hù)耕地、為城鎮(zhèn)化提供農(nóng)業(yè)剩余之間的矛盾；（2）農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民市民化與農(nóng)民對(duì)土地的高度依賴性（即農(nóng)村土地為西部農(nóng)民提供著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障作用）之間的矛盾；（3）城市土地規(guī)模不斷擴(kuò)大需占用農(nóng)村土地與二者產(chǎn)權(quán)主體和結(jié)構(gòu)不同需（通過(guò)征用）轉(zhuǎn)換之間的矛盾。上述前兩個(gè)矛盾可以通過(guò)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系、改革戶籍和就業(yè)制度、發(fā)展農(nóng)村文化教育衛(wèi)生事業(yè)等等得到解決，當(dāng)然這些事業(yè)本身就是一項(xiàng)巨大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，非一朝一日能完成。與前兩個(gè)矛盾不同的是，最后一個(gè)矛盾涉及我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革與創(chuàng)新，其始終伴隨著我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。而如果這一矛盾得不到解決，即使達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家70%的城市（鎮(zhèn)）化標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)仍會(huì)存在城鄉(xiāng)對(duì)立的現(xiàn)象，農(nóng)民也就仍然是一種身份而非職業(yè)。因此，兩種土地產(chǎn)權(quán)之間的矛盾，是制約我國(guó)西部農(nóng)村城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行的瓶頸。
另外，長(zhǎng)期以來(lái)官方和學(xué)者們都用“兩權(quán)分離”、“雙層經(jīng)營(yíng)”的理論來(lái)概括我國(guó)農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)體制改革成功的要點(diǎn)。而我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐表明，這種理論已經(jīng)滯后，因?yàn)樗酝Ａ粼趯⑥r(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)體制改革看成是一種經(jīng)營(yíng)方式的改革，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果，應(yīng)是產(chǎn)權(quán)制度及其實(shí)現(xiàn)方式的深刻變革。對(duì)此，筆者以土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)行立法為依據(jù)，提出一種農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式——農(nóng)村土地股份制。
一、農(nóng)村土地股份制的涵義
我國(guó)早在上世紀(jì)八十年代末開(kāi)始，就有個(gè)別地方進(jìn)行了農(nóng)村土地股份制探索實(shí)踐，其中有成功的典型，如：北京順義縣（1986年）、江蘇無(wú)錫縣（1987年）、山東淄博市周村區(qū)（1988年）等，亦有失誤的范例，如：廣東南海市（1999年），但它們均為我們探索土地產(chǎn)權(quán)制度的改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)陸續(xù)有部分學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了大膽探索。?譹?訛但上述實(shí)踐探索與理論研究都是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為目的，而對(duì)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地股份制研究，卻幾乎無(wú)人問(wèn)津。
筆者以農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)和層次為基礎(chǔ)，按照農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地股份制運(yùn)作程序，將其界定為如下三個(gè)層次或階段：
第一階段，是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，按照現(xiàn)代民商事主體股份化的結(jié)構(gòu)來(lái)重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，使其成為符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的（主要形式是股份公司）、具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的受民法調(diào)整的民事主體�，F(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主化管理的最佳模式，即將農(nóng)民的農(nóng)村土地使用權(quán)以其享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)量化為股份，農(nóng)民以這些股份化的農(nóng)地使用權(quán)（財(cái)產(chǎn)）投資入股組建公司（有限責(zé)任公司或股份有限公司）或企業(yè)（合伙企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），并享有相應(yīng)的權(quán)利和承擔(dān)法定的義務(wù)。在這一階段，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)槊裆淌轮黧w，農(nóng)民成為其股東。
第二階段，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將其所有的一定期限的農(nóng)村土地使用權(quán)按照國(guó)家土地用途管制和規(guī)劃，在土地市場(chǎng)通過(guò)平等協(xié)商，以市場(chǎng)價(jià)格出讓給城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（城市土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司），再由城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)土地進(jìn)行儲(chǔ)備、整理后出讓給土地申請(qǐng)使用者，以滿足城市土地規(guī)模擴(kuò)大或農(nóng)村城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求；農(nóng)村土地使用權(quán)期限屆滿后（如50年），由城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從土地使用者手中收回土地使用權(quán)，按照彼時(shí)的市場(chǎng)行情，就該土地使用權(quán)的價(jià)格重新與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行協(xié)商，如果達(dá)不成合意，即應(yīng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織交回土地；但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能直接向土地使用者出讓土地。在這一階段，發(fā)生兩個(gè)轉(zhuǎn)變：（1）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)資產(chǎn)由土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y產(chǎn)；（2）農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋亍?/span>
第三階段，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以其貨幣資產(chǎn)作為啟動(dòng)資金，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，或依法進(jìn)行荒地的再開(kāi)發(fā)，而農(nóng)民（股東）則按照其所持股份享有資產(chǎn)收益、選擇管理者和參與重大事項(xiàng)決策的權(quán)利，也可以直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。在這一階段發(fā)生的最重要轉(zhuǎn)變，就是實(shí)現(xiàn)了我們追求的目標(biāo)——農(nóng)業(yè)企業(yè)（工業(yè)）化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化。
據(jù)此，我們可以將農(nóng)村土地股份制的運(yùn)作程序以圖1表示。從圖中我們可以看到三個(gè)階段的核心與樞紐是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即以農(nóng)村土地股份制改組后的新型農(nóng)村基層組織。其擔(dān)負(fù)著三個(gè)使命：（1）將土地使用權(quán)公平量化給農(nóng)民，并按照現(xiàn)代化的企業(yè)制度模式，以這種土地資產(chǎn)（本）為基礎(chǔ)，對(duì)自己進(jìn)行改制；（2）在遵循土地用途管制和規(guī)劃的前提下，依法在土地市場(chǎng)將土地使用權(quán)出讓給城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，取得合理的土地出讓金；（3）帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和開(kāi)發(fā)荒地，并要保障農(nóng)民的最基本生活和農(nóng)民資產(chǎn)的保值增值。
在農(nóng)村土地股份制的實(shí)施過(guò)程中，最基本和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)則是在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民能否以土地使用權(quán)入股，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制成符合現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的民商事主體�，F(xiàn)在我們以建立公司模式的出資方式要求為例，進(jìn)行探究。
公司的注冊(cè)資本是公司設(shè)立時(shí)所有的資產(chǎn)，是投資者在公司登記機(jī)關(guān)登記的實(shí)際出資額的總和，是公司作為民事主體（法人）對(duì)內(nèi)管理和對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任的財(cái)產(chǎn)能力。一個(gè)公司沒(méi)有必要的自有資產(chǎn)就不能具備必要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，也不能獲得必要的市場(chǎng)信用，所以注冊(cè)資本不但是公司對(duì)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)的需要，而且是公司對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任的需要。農(nóng)村土地使用權(quán)能否成為設(shè)立公司的出資方式（即注冊(cè)資本的構(gòu)成），可以從經(jīng)濟(jì)和法律兩個(gè)角度進(jìn)行分析論證。
（一）農(nóng)村土地使用權(quán)出資的經(jīng)濟(jì)分析
從公司的經(jīng)濟(jì)營(yíng)利性看，注冊(cè)資本是企業(yè)經(jīng)營(yíng)必要的資產(chǎn)條件。一般企業(yè)的生產(chǎn)要素主要有流動(dòng)資產(chǎn)（現(xiàn)金或活期存款）、易耗資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)等。每一種生產(chǎn)要素所擔(dān)當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)功能有所差異，但作為出資而構(gòu)成注冊(cè)資本，則必須具備特定的經(jīng)濟(jì)學(xué)要件，所以農(nóng)村土地使用權(quán)也必須符合這些條件：
1．具有使用價(jià)值。企業(yè)經(jīng)營(yíng)可分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資本經(jīng)營(yíng)，但無(wú)論處于任何經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)永遠(yuǎn)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。所以作為公司資產(chǎn)的注冊(cè)資本，必須具有使用價(jià)值，能夠直接或間接地用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而最終創(chuàng)造社會(huì)需求的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富。土地作為一種自然資源，具有不動(dòng)性、耐久性、有限性、不可替代性和稀少性，[1](P93-94) 是人類賴以生存的最重要的物質(zhì)資源，因此土地的使用價(jià)值毋須置疑，而農(nóng)村土地使用權(quán)是否有使用價(jià)值呢？筆者認(rèn)為，答案是肯定的。因?yàn)閷?duì)于企業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)村土地是其最重要的生產(chǎn)資料，而其運(yùn)用該生產(chǎn)資料的前提是合法擁有該生產(chǎn)資料的所有權(quán)或使用權(quán)，所以農(nóng)村土地使用權(quán)實(shí)際上是農(nóng)村土地使用價(jià)值的特定內(nèi)涵和外在表現(xiàn)，完全可以成為公司資產(chǎn)的構(gòu)成部分。
２．具有價(jià)值（交換價(jià)值）。價(jià)值以使用價(jià)值為基礎(chǔ)，在商品經(jīng)濟(jì)（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）下價(jià)值又表現(xiàn)為價(jià)格。公司的形象是商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，但就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，卻是經(jīng)營(yíng)資本以獲取利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)是以資本價(jià)值為起點(diǎn)，又以資本價(jià)值的回歸和增殖為歸宿，或者可以說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下每個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在本質(zhì)上都以資本為基礎(chǔ)并圍繞資本價(jià)值的增殖而展開(kāi)，或者說(shuō)它們的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身就是資本經(jīng)營(yíng)。[2]所以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為公司資產(chǎn)的注冊(cè)資本（出資）必須具有價(jià)值（或價(jià)格），從而在交換中體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的績(jī)效和實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)追逐資本價(jià)值增殖的目標(biāo)。那么農(nóng)村土地使用權(quán)是否具有價(jià)值或價(jià)格呢？我們認(rèn)為在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，土地使用權(quán)的價(jià)值（價(jià)格）表現(xiàn)就是地租，是土地使用者向土地所有者交納的費(fèi)用，是根據(jù)勞動(dòng)的自然生產(chǎn)力在價(jià)值決定中所作的貢獻(xiàn)而給予自然條件所有者的報(bào)酬，其數(shù)量是由土地的邊際收益決定的，但同時(shí)又是在市場(chǎng)供求確定的價(jià)格波動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。
３．具有流動(dòng)性。公司資產(chǎn)的流動(dòng)性是指一種資產(chǎn)形式轉(zhuǎn)換成另一種資產(chǎn)形式的靈活程度以及資產(chǎn)在不同主體間移轉(zhuǎn)的靈活性。可以說(shuō)出資方式必須具有流動(dòng)性，是上述價(jià)值化或企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)的必然要求。因?yàn)楝F(xiàn)代企業(yè)在資本形成和運(yùn)營(yíng)方面與傳統(tǒng)企業(yè)的主要區(qū)別就在于：資產(chǎn)形成的社會(huì)化和市場(chǎng)化、資本運(yùn)用與支配的社會(huì)化和市場(chǎng)化、資本運(yùn)作及其評(píng)價(jià)的社會(huì)化和市場(chǎng)化以及產(chǎn)權(quán)權(quán)能角色的社會(huì)化、專業(yè)化。另外資產(chǎn)的流動(dòng)性也是企業(yè)作為資源配置的組織和價(jià)格機(jī)制的替代物[3](P4)及企業(yè)為尋求發(fā)展或規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行資產(chǎn)重組的需要，即企業(yè)間通過(guò)生產(chǎn)要素和資產(chǎn)重新組合以謀求實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源配置最優(yōu)和效益最大，或者通過(guò)社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中存量資本的不斷再配置，來(lái)調(diào)整和更新企業(yè)組織形態(tài)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以謀求規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。而農(nóng)村土地使用權(quán)作為注冊(cè)資本的出資方式，完全可以在一定條件下（如土地所有權(quán)不流動(dòng)）自由流動(dòng)。
（二）農(nóng)村土地使用權(quán)出資的法律分析
傳統(tǒng)民商法理論的觀點(diǎn)認(rèn)為，民事主體對(duì)其出資的標(biāo)的物——貨幣、實(shí)物、無(wú)形資產(chǎn)（包括工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、勞務(wù)、著作權(quán)等）應(yīng)當(dāng)享有所有權(quán)，否則為無(wú)效的民事行為（主體不合格）。因?yàn)橹挥兴袡?quán)是具備占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能的完全物權(quán)，而對(duì)所有權(quán)標(biāo)的物的投資行為被認(rèn)為屬于處分權(quán)能的內(nèi)容，這一點(diǎn)在目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的大型國(guó)有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)中最為明顯。所以按照這種理論，農(nóng)村土地使用權(quán)是不能成為公司的出資方式的。筆者認(rèn)為某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利能否構(gòu)成公司的注冊(cè)資本，必須具備以下三點(diǎn)法律要件：
１．可占有性。指作為公司注冊(cè)資本的財(cái)產(chǎn)或權(quán)利，必須為出資人可以占有并予以控制支配的財(cái)產(chǎn)或權(quán)利，從而能夠被日后的商事主體所占有。占有在民法上指人對(duì)物進(jìn)行管領(lǐng)的事實(shí)，而管領(lǐng)包括對(duì)物進(jìn)行掌握控制、使用收益及處分等。占有的本質(zhì)在于民事主體以自己的意志對(duì)物進(jìn)行現(xiàn)實(shí)的支配，在民法上被稱為類物權(quán)。[4](P445) 農(nóng)村土地使用權(quán)是為種植、養(yǎng)殖、放牧、開(kāi)發(fā)、建設(shè)等目的而對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利。[5](P403)所以以對(duì)土地占有為內(nèi)容的農(nóng)村土地使用權(quán)在被投資人（農(nóng)民）出資入股后，同樣能夠被公司所占有、支配并加以利用，因而符合可占有性的要件。
２．可移轉(zhuǎn)性。指作為注冊(cè)資本出資的貨幣、實(shí)物或無(wú)形資產(chǎn)均應(yīng)能夠發(fā)生所有權(quán)或占有的移轉(zhuǎn)，從而能實(shí)現(xiàn)公司資本的經(jīng)濟(jì)功能。?譺?訛可移轉(zhuǎn)性主要包含以下三方面要義：（1）注冊(cè)資本在公司成立后即轉(zhuǎn)化為實(shí)收資本，成為其資產(chǎn)的主要構(gòu)成部分并用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，所以要求作為出資的財(cái)產(chǎn)或權(quán)利可以發(fā)生移轉(zhuǎn)，直接應(yīng)用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或通過(guò)交換獲得所需的生產(chǎn)資料，特別是在“兩權(quán)分離”的現(xiàn)代企業(yè)中，財(cái)產(chǎn)或權(quán)利能移轉(zhuǎn)由企業(yè)管理者實(shí)際支配；（2）公司在其主體資格喪失時(shí)（如終止、解散、破產(chǎn)等），要求其資產(chǎn)能夠移轉(zhuǎn)回到其出資人手中或者移轉(zhuǎn)到債權(quán)人手中用以償還債務(wù)，以維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定有序；（3）法律禁止或限制流通的財(cái)產(chǎn)與權(quán)利，不能成為出資方式（如不能以槍支彈藥、文物、毒品等法律禁止或限制流通的物進(jìn)行投資入股）。而我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)雖不能轉(zhuǎn)移，但使用權(quán)是可以移轉(zhuǎn)的。
３．可貨幣化。指任何出資方式作為注冊(cè)資本的構(gòu)成都必須最終能夠以貨幣量化。?譻?訛這是因?yàn)槌鲑Y者的出資是其享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的基礎(chǔ)，這就需要將各出資者的出資比例化、份額化，以確定出資者權(quán)利和義務(wù)的范圍，而使各出資者出資具有可比性的最好方法，就是將所有出資還原為一般等價(jià)物——貨幣。另外，出資貨幣化也是公司在成立后正常運(yùn)作的需要。因?yàn)楣镜慕?jīng)營(yíng)范圍（民事權(quán)利能力和民事行為能力的統(tǒng)一）主要取決于其資產(chǎn)的多少；另外公司的信用、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況和效益等都是通過(guò)其資產(chǎn)的狀況予以反映的，而對(duì)公司資產(chǎn)狀況的直接反映方式就是資產(chǎn)貨幣化。目前我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的有償使用制度，正是將國(guó)有土地貨幣化了，而對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)是否可以貨幣化，筆者認(rèn)為應(yīng)同國(guó)有土地使用權(quán)一樣。
總之，以農(nóng)地使用權(quán)出資入股完全符合注冊(cè)資本的經(jīng)濟(jì)要件（使用價(jià)值、價(jià)值和流動(dòng)性）和法律要件（可占有性、可移轉(zhuǎn)性、可貨幣化）。所以農(nóng)村土地股份制也是農(nóng)村土地所有權(quán)制度調(diào)節(jié)社會(huì)主體之間利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的具體手段。
三、實(shí)行農(nóng)村土地股份制的意義
（一）解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中非公共利益用地與土地征用之間的矛盾
任何財(cái)產(chǎn)在特殊情況下（如戰(zhàn)爭(zhēng)期間）都可能被征用，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)從來(lái)就不是絕對(duì)的。但是，土地是較少在和平時(shí)期常被征用的財(cái)產(chǎn)之一，其它財(cái)產(chǎn)的征用也往往是伴隨土地征用進(jìn)行的。正因?yàn)槿绱�，土地征用�?quán)只有符合公共目的時(shí)才能為法律和社會(huì)接受，土地征用權(quán)不能濫用，這是各國(guó)土地法規(guī)的通則。我國(guó)《憲法》規(guī)定:“城市土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。?譼?訛該立法在實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生這樣一個(gè)矛盾：按照《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市土地，其所有權(quán)必須（轉(zhuǎn)換）征為國(guó)有；然而按照此規(guī)定，征地權(quán)的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的。但如果這種從農(nóng)地向市地的轉(zhuǎn)換并不具有公共利益性質(zhì)，例如是為開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或體育館等非公共利益但又有益于農(nóng)村城鎮(zhèn)化，那么這種征用權(quán)的行使將涉嫌權(quán)力濫用。這就使農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中非公共利益用地的開(kāi)發(fā)進(jìn)退維谷：不符合公共利益的農(nóng)地向市地的轉(zhuǎn)換，若不轉(zhuǎn)換為國(guó)有就違憲；而征用為國(guó)有又涉嫌權(quán)力濫用。
《土地管理法》也規(guī)定:“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。?譽(yù)?訛顯然，是否符合公共利益是土地征用權(quán)行使的依據(jù)。但該法規(guī)定的除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地以外，任何單位和個(gè)人需要使用農(nóng)村土地的時(shí)候，非經(jīng)依法轉(zhuǎn)換為國(guó)有不得使用。這就意味著即便這種用途轉(zhuǎn)換不符合公共利益也必須先征為國(guó)有，這就形成了一種自相矛盾的局面。農(nóng)村土地股份制，正是在堅(jiān)持土地所有權(quán)不變的前提下，滿足了農(nóng)村城鎮(zhèn)化中非公益事業(yè)用地的需求。因而，這種制度設(shè)計(jì)與其說(shuō)是一種對(duì)法律的規(guī)避，還不如說(shuō)是一種對(duì)法律的矯正。
（二）避免了“公共利益”的濫用
如前所述，只有國(guó)防安全、水利工程、抗災(zāi)防險(xiǎn)等，才屬于公共利益的范疇，除此之外均屬于“非公共利益”。對(duì)于因公共利益占用土地的征用，應(yīng)屬于國(guó)家行為，適用非等價(jià)有償?shù)难a(bǔ)償原則；而對(duì)于因非公共利益的占用土地，則屬于平等民事主體之間的市場(chǎng)行為，采取等價(jià)有償?shù)膮f(xié)商原則。農(nóng)村土地股份制中的土地出讓正是遵循市場(chǎng)價(jià)格，以遏制“公共利益”的濫用。在這方面美國(guó)著名的“擁有自己的樹(shù)”（The tree that owns itself）頗值得我們反思。
關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的征用和不動(dòng)產(chǎn)的拆遷，《美國(guó)憲法》第五修正案規(guī)定了必須有合理的補(bǔ)償，沒(méi)有合理的補(bǔ)償，政府就不能征用私產(chǎn)。而其中的前十條修正案，被稱為權(quán)利法案，是針對(duì)政府的限權(quán)令，為了保障公民個(gè)人權(quán)利而在制憲會(huì)議以后的第一屆聯(lián)邦議會(huì)上通過(guò)的。第五修正案的要旨是保障公民、限制政府。所以，對(duì)其正確的理解應(yīng)是：政府不做出合理補(bǔ)償就征用私產(chǎn)的話，是非法的，是違憲的。盡管財(cái)產(chǎn)權(quán)不是絕對(duì)的，但是財(cái)產(chǎn)權(quán)仍是非常重要的，美國(guó)社會(huì)的基本秩序就建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上。拆還是不拆，不是一邊說(shuō)了算。所以，關(guān)鍵不是誰(shuí)是公眾利益，誰(shuí)是私人利益，私人利益和公眾利益沒(méi)有道德上的高下之分，關(guān)鍵是公正——公眾利益在要求民眾做出讓步的時(shí)候，必須有合理的補(bǔ)償，沒(méi)有合理的補(bǔ)償，所謂的公眾利益的征地，也是非法的。當(dāng)公眾利益，比如州公路局規(guī)劃一條公路，經(jīng)過(guò)某私人土地，私人土地所有者不愿拆遷，而與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生沖突的時(shí)候，拆還是不拆，不是一邊說(shuō)了算，而是要求按照憲法第五修正案，必須給出合理的補(bǔ)償；另外，按照憲法第十四修正案的要求，公民可以尋求法律正當(dāng)程序，他有權(quán)與政府抗衡。比如，他可以要求舉證倒置以證明政府的補(bǔ)償不合理與程序不公正。因此，在美國(guó)聯(lián)邦最高法院關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的判詞中經(jīng)常提到的是：憲法第十四修正案，公民有受到法律“正當(dāng)程序”（Due Process）和“平等保護(hù)”（Equal Protection）的權(quán)利。這就是美國(guó)土地征用與拆遷中司法程序遵循的原則——質(zhì)證原則（Debatable）。如果不經(jīng)過(guò)質(zhì)證程序，即推定為土地征用和拆遷違法且不合理。至于補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格，美國(guó)遵循的原則是公平的市場(chǎng)價(jià)格（Fair Market Price）。而公平的市場(chǎng)價(jià)格在穩(wěn)定而成熟的市場(chǎng)體制下，正是通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)確定的。即使在質(zhì)證程序中，法官也僅依法主持司法程序，而不代替市場(chǎng)來(lái)確定公平的市場(chǎng)價(jià)格。
（三）保護(hù)耕地、制約城市土地規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大和加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐
城市地租對(duì)廠商區(qū)位選址及城市土地規(guī)模具有重要影響。而農(nóng)村土地，特別是城市郊區(qū)的農(nóng)村集體所有土地價(jià)格的提升，也必然會(huì)對(duì)廠商區(qū)位選址及城市土地規(guī)模的擴(kuò)大產(chǎn)生一定影響。在農(nóng)村土地股份制的運(yùn)作模式中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)土地市場(chǎng)將土地使用權(quán)出讓給土地儲(chǔ)備公司，其價(jià)格勢(shì)必要遠(yuǎn)高于農(nóng)村土地價(jià)格和土地征用補(bǔ)償價(jià)格，這就從經(jīng)濟(jì)根源上遏制住了城市土地侵吞耕地的驅(qū)動(dòng)力。
另一方面，在西部遠(yuǎn)離城市的地區(qū)同樣可以推廣農(nóng)村土地股份制，即在土地集體所有的前提下，通過(guò)把土地按其收益能力折股量化到農(nóng)民個(gè)人，然后農(nóng)民再以該股份進(jìn)行股份合作，也可實(shí)行土地、資本、技術(shù)等要素的股份合作經(jīng)營(yíng)，實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供農(nóng)業(yè)剩余。同時(shí)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)中將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和作價(jià)入股，參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)。這就為西部地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和發(fā)展小城鎮(zhèn)提供了一定的資金和土地等物質(zhì)基礎(chǔ)。
（四）為農(nóng)民提供持久而牢靠的社會(huì)保障
土地是農(nóng)民的命根子，失去土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就意味著失去了最后依靠的一道屏障。因此，確保失地農(nóng)民的生活保障，意義不言而喻。不少地方為了解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，紛紛通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民的身份進(jìn)行轉(zhuǎn)換即把農(nóng)民變市民，將失地農(nóng)民也納入城市最低生活保障范圍。這樣做，無(wú)疑是從制度上確保了失地農(nóng)民的生活保障，是值得肯定的。但必須看到，最低生活保障對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，雖然必要而迫切，卻只是一個(gè)基本的問(wèn)題，并非其問(wèn)題的全部，失地農(nóng)民及其家庭成員的“后續(xù)發(fā)展”問(wèn)題并未得到解決。“有恒產(chǎn)才有恒心”，相對(duì)于城市最低生活保障制度，農(nóng)村土地股份制并未使農(nóng)民失去土地（所有權(quán)），失去的僅是一段時(shí)間的土地使用權(quán)。既然城市土地可以在堅(jiān)持土地所有權(quán)國(guó)有的前提下，出讓一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，且城市土地經(jīng)營(yíng)的客體和對(duì)象就是土地上所依附的權(quán)利群，[6]而非土地本身，那么農(nóng)村土地權(quán)利為什么就不能經(jīng)營(yíng)呢？況且在農(nóng)村土地股份制中，土地使用權(quán)出讓后，置換的貨幣資金注入股份化改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不但其股利分紅起到了最低生活保障制度的效果，而且相對(duì)于那些“游離”的失地農(nóng)民而言，還使農(nóng)民有組織可依靠，有主人翁感和歸屬感，并激勵(lì)其開(kāi)墾荒地、發(fā)展農(nóng)村工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，也能在一定程度上減輕城市的就業(yè)壓力。因此，從另外一個(gè)角度看，農(nóng)村土地股份制的目標(biāo)和功能之一就是按照民商主體，特別是現(xiàn)代企業(yè)法人制度的民主化經(jīng)營(yíng)管理模式，強(qiáng)化和改造目前“四不象”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
（五）豐富和發(fā)展了公有制的實(shí)現(xiàn)形式
中央明確強(qiáng)調(diào)要探索和完善公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。?譿?訛中國(guó)目前關(guān)于公有制實(shí)現(xiàn)形式的戰(zhàn)略步驟是：（1）在工業(yè)城鎮(zhèn)領(lǐng)域逐步縮小國(guó)有資本的份額和范圍；（2）是長(zhǎng)期穩(wěn)步地鞏固和提高公有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)際控制力。所以通過(guò)農(nóng)村土地股份制可以盤活廣大農(nóng)村土地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地增值，從而提高集體經(jīng)濟(jì)（公有制經(jīng)濟(jì)）在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額，保障公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比重下降的情況下實(shí)際控制力穩(wěn)中上升。
另外，農(nóng)村土地股份制也是為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)主體制度變革的需要。（1）聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展和延伸需要一種新型的聯(lián)合企業(yè)制度。在改革開(kāi)放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制對(duì)于推動(dòng)促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度優(yōu)越性非常明顯。但在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，適合于從事較低生產(chǎn)力水平的分散的個(gè)體組織制度（聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）很快就暴露了它的局限性，例如在步入較大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的資金缺乏、人力物力不足、技術(shù)和管理水平低下等等，所以農(nóng)村土地股份制是這種個(gè)體組織制度的必然替代物。（2）放開(kāi)和搞活國(guó)有與集體經(jīng)濟(jì)需要一種與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相銜接的企業(yè)組織制度。“抓大放小”戰(zhàn)略思想的實(shí)施，需要探索一種能容納多種所有制經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)主體載體，使之成為公有制的有效實(shí)現(xiàn)組織，而農(nóng)村土地股份制正是應(yīng)這一要求而產(chǎn)生的。（3）農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，也需要探索一種與公有制經(jīng)濟(jì)相融合的企業(yè)組織制度。隨著我國(guó)農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，尤其是非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成了我國(guó)雙層二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村非農(nóng)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)共存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村土地股份制正是融合銜接鄉(xiāng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)（公有）經(jīng)濟(jì)的企業(yè)組織制度選擇。
（六）促進(jìn)土地市場(chǎng)體系的健全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)
1.農(nóng)村土地股份制有利于加快建立公開(kāi)、統(tǒng)一、全面的土地市場(chǎng)體系。目前我國(guó)城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)已初步建立，而農(nóng)村土地市場(chǎng)尚處于萌芽階段。農(nóng)村土地股份制及農(nóng)地使用權(quán)出資、流轉(zhuǎn)制度的建立將會(huì)成為農(nóng)村土地市場(chǎng)建立發(fā)展的直接動(dòng)機(jī)和誘因。農(nóng)村土地股份制的土地經(jīng)營(yíng)模式，也正是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源的過(guò)程。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的主要條件之一就是各種商品以市場(chǎng)為導(dǎo)向，能夠自由、充分地流動(dòng)。所以只有通過(guò)農(nóng)村土地股份制和農(nóng)地使用權(quán)的充分流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)土地相對(duì)集中和土地資源的優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和提高農(nóng)村土地資源的開(kāi)發(fā)利用程度。
2.農(nóng)村土地股份制必將在一定程度上促進(jìn)西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)從“小農(nóng)生產(chǎn)方式”向產(chǎn)業(yè)化、集約化轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)也表現(xiàn)為專業(yè)化程度高、規(guī)模經(jīng)營(yíng)占主導(dǎo)、建立起了相當(dāng)完善的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)體系，農(nóng)業(yè)管理實(shí)現(xiàn)了宏觀上的法制化和信息化與微觀上的企業(yè)化和自動(dòng)化,[7](P434-436)簡(jiǎn)而言之，即實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化、集約化、工業(yè)化和農(nóng)村建設(shè)城鎮(zhèn)化既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路又是其主要標(biāo)志。例如西北地區(qū)土地面積占到我國(guó)地緣的四分之一，而西北地區(qū)又以農(nóng)村土地占絕對(duì)面積，且較之其他地區(qū)生態(tài)地質(zhì)條件更為惡劣、農(nóng)民收入低、貧困地區(qū)云集、扶貧難度最大。所以農(nóng)村土地股份制的作用對(duì)西北地區(qū)更為重要：（1）是促進(jìn)傳統(tǒng)的“糧食生產(chǎn)型”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，發(fā)展新興農(nóng)業(yè)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)以及較高使用或觀賞價(jià)值的珍禽異獸、奇花異草等“三產(chǎn)”農(nóng)業(yè)，從整體上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)；（2）促使農(nóng)民從“一畝三分地”中解放出來(lái)，逐步從綜合體力型農(nóng)民轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)技術(shù)型農(nóng)民，既為農(nóng)業(yè)集約化、工業(yè)化提供充足的人力資源，同時(shí)又為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中建立完善的社區(qū)服務(wù)體系提供就地取材的勞動(dòng)力資源。[8]
除上述意義和作用以外，農(nóng)村土地股份制對(duì)于西部地區(qū)吸收吸引外來(lái)資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，[9]加快二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，以及農(nóng)村政治生活民主化（如村務(wù)公開(kāi)）等均有積極和深遠(yuǎn)的影響�？傊�，農(nóng)村土地股份制是轉(zhuǎn)型期西部地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地經(jīng)營(yíng)模式的最佳抉擇。
注釋：
①孫貴尚、廖金鳳：《廣州市農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策》，《生態(tài)科學(xué)》，2000年第3期；宋煒品：《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)股份化與中國(guó)“二元經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)換》，《貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第5期；高新才、張志紅：《土地流轉(zhuǎn)：突破農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中的瓶頸》，《開(kāi)發(fā)研究》，2002年第1期；趙紅菊、高雄、杜躍平：《農(nóng)地股份制：農(nóng)村土地制度改革探索》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2003年第5期等。
②參見(jiàn)中華人民共和國(guó)公司法第二十五條、第八十二條。
③參見(jiàn)中華人民共和國(guó)公司法第二十四條、公司登記管理?xiàng)l例第十三條。
④中華人民共和國(guó)憲法第十條。
⑤中華人民共和國(guó)土地管理法第一條、第四十三條。
⑥近兩百年前，美國(guó)一居民后院有一棵老橡樹(shù)，這棵樹(shù)給了他很大樂(lè)趣。他老的時(shí)候，想想死后不知道別人會(huì)怎么對(duì)待這棵樹(shù)，就在遺囑里把這棵樹(shù)的所有權(quán)，連同樹(shù)下八英尺半徑的土地，遺贈(zèng)給了這棵樹(shù)。此遺囑在本城政府登記有效。這就是“擁有自己的樹(shù)”。后來(lái)，城區(qū)發(fā)展，這后院就變成了街道，樹(shù)就擋在路當(dāng)中了。當(dāng)然，阻礙交通是無(wú)疑的，公眾利益是受到了影響。但是，附近社區(qū)的歷代居民認(rèn)為，這條街的交通所受影響的公眾利益，在質(zhì)和量上并沒(méi)有壓倒這棵樹(shù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。公眾停一下車，等一下再過(guò)，受點(diǎn)委屈，并不為過(guò)。上世紀(jì)初，一場(chǎng)暴風(fēng)雨刮倒了老橡樹(shù)。本城一個(gè)婦女園藝組織立即用老橡樹(shù)的籽培育了一棵樹(shù)苗，栽種在原來(lái)的地方。而老橡樹(shù)的合法繼承權(quán)竟然得到了承認(rèn)。如今，那兒又是一棵參天大橡樹(shù)了
⑦十五屆三中全會(huì)，中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定。
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