說明：本文是中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)同志2012年9月7日在中央組織部、國(guó)家行政學(xué)院和國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合舉辦的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會(huì)上的講話，刊載時(shí)略有刪改。
來源：《行政管理改革》2012年第11期
協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇
李克強(qiáng)
城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)基本問題，是一個(gè)大戰(zhàn)略、大問題。特別是在國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生深刻變化、我國(guó)進(jìn)入中等收入國(guó)家行列以及面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力的新形勢(shì)下，我們要按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，深入研討城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的問題，這很有必要，意義重大。
一、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化應(yīng)有之義和基本之策
研究探索城鎮(zhèn)化問題，應(yīng)放在人類發(fā)展的大格局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)中去思考�，F(xiàn)代化是一個(gè)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)多層面、全方位轉(zhuǎn)變的過程。從一定意義上講，現(xiàn)代化是由工業(yè)革命引發(fā)和帶來的，現(xiàn)代化的過程是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程。新中國(guó)成立之初，就明確提出要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。即使在“文化大革命”后期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾乎到了崩潰邊緣，仍然提出到上世紀(jì)末要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防、科學(xué)技術(shù)“四個(gè)現(xiàn)代化”。改革開放以后，又提出現(xiàn)代化“三步走”戰(zhàn)略，明確到本世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。現(xiàn)在我們實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)更加堅(jiān)定不移，就是要建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。
什么是現(xiàn)代化?什么樣的國(guó)家是現(xiàn)代化國(guó)家?國(guó)際上有不同的標(biāo)準(zhǔn)。但無論從聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)看，還是從經(jīng)合組織的標(biāo)準(zhǔn)看，城鎮(zhèn)人口和非農(nóng)就業(yè)比例都是區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家一個(gè)很重要、很清晰的界限。我們說我國(guó)還屬于發(fā)展中國(guó)家，一個(gè)重要因素就是我國(guó)城鎮(zhèn)化率比較低。而在實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國(guó)家，城市化率基本上在75%~80%甚至更高，城鎮(zhèn)人口比例和非農(nóng)就業(yè)比例都很高。有人說，拉美一些國(guó)家城市化率也很高，有的國(guó)家甚至達(dá)到80%，為什么它們不叫發(fā)達(dá)國(guó)家而只能叫發(fā)展中國(guó)家?這主要是因?yàn)樗鼈兂霈F(xiàn)了城市二元結(jié)構(gòu)，解決不好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)問題，出現(xiàn)了大量貧民窟，落入了“中等收入陷阱”。
我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已超過5000美元，按照世界銀行的劃分，已經(jīng)進(jìn)入中等收入國(guó)家行列。一些人認(rèn)為，中國(guó)也處在應(yīng)對(duì)“中等收入陷阱”問題的階段。中國(guó)的情況確實(shí)比較特殊。人類歷史上，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家有上億人口、幾億人口的，但像我們這樣一個(gè)有十幾億人口的大國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，沒有先例可循，更何況我們要繼續(xù)以占世界不到9%的耕地、養(yǎng)活占世界20%左右的人口，這更是人類現(xiàn)代化史上前所未有的。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然要求和主要標(biāo)志，盡管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中會(huì)面對(duì)糧食安全、能源資源支撐、生態(tài)環(huán)境承載能力等問題和挑戰(zhàn)，但這條路是繞不過去的，我們沒有別的選擇，只能沿著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的道路走下去。
人均收入也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。從中等收入國(guó)家進(jìn)入高收入國(guó)家，人均收入必須提高到1萬美元以上。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。工業(yè)化處于主導(dǎo)地位，是發(fā)展的動(dòng)力;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎(chǔ)，是發(fā)展的根基;城鎮(zhèn)化具有不可替代的融合作用，能夠一舉托兩頭，有利于促進(jìn)工農(nóng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以有效提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和城鄉(xiāng)居民收入。我在河南工作時(shí)曾測(cè)算過，在農(nóng)村人均1畝2分地上做文章，不可能大幅提高農(nóng)民收入，也不可能縮小城鄉(xiāng)居民收入的差距，即使人均5畝地也難以做到，必須轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力。同時(shí)也要看到，“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，是我們既定的目標(biāo)，也是一個(gè)歷史過程，不可能一蹴而就。
我國(guó)的基本國(guó)情決定了我們正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，長(zhǎng)期處于發(fā)展中國(guó)家行列，城鎮(zhèn)化還有很長(zhǎng)的路要走，對(duì)這個(gè)基本判斷要有清醒認(rèn)識(shí)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，要對(duì)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等關(guān)系，做深入研究。走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)是一個(gè)長(zhǎng)期探索和實(shí)踐的過程，也是人類發(fā)展史上最有意義、最具挑戰(zhàn)的大問題，我們要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，研究探索城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑。
二、城鎮(zhèn)化是我國(guó)最大內(nèi)需潛力之所在
我多次講過，城鎮(zhèn)化是中國(guó)最大的內(nèi)需，很多同志也有同感。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛過50%，其中包括了半年以上常住人口。若按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)化率也就在35%左右。這說明我國(guó)實(shí)際的城鎮(zhèn)化率還很低，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平，低于一些與我國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家60%左右的平均水平，也低于世界52%的平均水平。有不少同志提出城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，對(duì)加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化要有一個(gè)積極的考慮。實(shí)際上戶籍人口比率提高需要一個(gè)過程，真正實(shí)現(xiàn)起來是比較艱難的，需要一步一步、扎扎實(shí)實(shí)地往前走。但反過來看，差距就是潛力。按照現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)，我國(guó)過去20年城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，按此計(jì)算，城鎮(zhèn)化率再提高20個(gè)百分點(diǎn)，還需要較長(zhǎng)的時(shí)期�？紤]到戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯低于常住人口城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化需要的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。真正的城鎮(zhèn)化率應(yīng)當(dāng)是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，最后基本公共服務(wù)也應(yīng)該是公平均等的。這是一個(gè)長(zhǎng)期過程，也是一個(gè)巨大潛力，有著廣闊的成長(zhǎng)空間。
最近，聯(lián)合國(guó)關(guān)于世界城市化展望的最新研究報(bào)告預(yù)計(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化從現(xiàn)在到2030年還會(huì)保持一個(gè)較快的速度，屆時(shí)城鎮(zhèn)化率將提高到65%~70%左右。國(guó)內(nèi)外許多研究機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者也有類似的看法。目前我國(guó)每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口有1000多萬，相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等國(guó)家的人口總量，未來較長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)人口還將增加3億左右，相當(dāng)于美國(guó)的人口總量。中國(guó)城鎮(zhèn)化的規(guī)模和潛力，在世界發(fā)展史上是空前的。要看到我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、時(shí)代性，持續(xù)開拓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新空間。
城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的過程，這意味著消費(fèi)觀念的更新和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，意味著巨大消費(fèi)潛力的釋放。目前我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均收入是農(nóng)村居民人均收入的3.1倍左右，人均消費(fèi)也是農(nóng)村居民的3.1倍左右。如果一個(gè)農(nóng)民真正成為城市居民，收入和消費(fèi)至少將擴(kuò)大到3倍以上。有的同志提到，一些地方有農(nóng)民不想把戶口遷到城里來，也有城里人反而想把戶口遷到農(nóng)村去，愿意選擇在農(nóng)村居住，這種現(xiàn)象國(guó)內(nèi)外都存在，但這沒有也不能改變城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)。我在山東淄博考察時(shí)，同一位農(nóng)村婦女交談，她說現(xiàn)在溫飽不愁、衣食無憂，最大的愿望就是過上城里人的生活。我認(rèn)為這就是城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力所在。比如說，新建的農(nóng)村社區(qū)有沒有上下水?這是目前農(nóng)村和城市一個(gè)很大的區(qū)別。千萬不要小看上下水，當(dāng)年美國(guó)羅斯福實(shí)施新政，很重要的一條就是蓋房子，而房子好不好，很重要的一條就是有沒有抽水馬桶。后來有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就拿抽水馬桶來衡量一個(gè)家庭是不是中等收入家庭。這可能不完全準(zhǔn)確，但也是一個(gè)有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還意味著勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的提升。與世界各國(guó)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率很高，但勞動(dòng)生產(chǎn)率較低，主要原因是存在大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力。當(dāng)年，我在河南做過調(diào)查，種植1畝小麥需要用多少工， 1年種兩季要用多少工。那時(shí)農(nóng)民1年務(wù)農(nóng)的用工時(shí)間不超過2個(gè)月，現(xiàn)在14年過去了，隨著機(jī)械化水平的提高，用工時(shí)間會(huì)更短。這樣看來，農(nóng)村還有相當(dāng)多的富余勞動(dòng)力，或者說農(nóng)民就業(yè)是不充分的。我國(guó)之所以保持了30多年持續(xù)快速發(fā)展，之所以能夠成功應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度優(yōu)勢(shì)、政策應(yīng)對(duì)都很重要，但還有一個(gè)基本動(dòng)力和重要基礎(chǔ)，就是中國(guó)人民的勤勞，投入工作的時(shí)間很長(zhǎng)。我在遼寧工作時(shí)注意到，東北農(nóng)村有“貓冬”的習(xí)慣，后來慢慢發(fā)現(xiàn)城市賺錢的機(jī)會(huì)很多，務(wù)工的收入高，“貓冬”的人就少了，種完地就出門打工，多數(shù)人不愿意閑在家里。我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)還不充分，還有相當(dāng)大的空間，這也是發(fā)展的潛力所在。因此，從需求角度講，城鎮(zhèn)化有利于釋放巨大的內(nèi)需潛力;從供給角度講，城鎮(zhèn)化有利于大幅提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。
釋放城鎮(zhèn)化帶來的內(nèi)需潛力，就不能抬高城鎮(zhèn)化過程中人口轉(zhuǎn)移的門檻。這幾年，我們抑制房?jī)r(jià)過快上漲，大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，既是保障和改善民生的現(xiàn)實(shí)需要，也是為了使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不至于受阻。現(xiàn)在保障性安居工程中50%左右的任務(wù)是棚戶區(qū)改造，就是為了避免出現(xiàn)城市二元結(jié)構(gòu)，實(shí)際上有的城市已經(jīng)出現(xiàn)了這類苗頭，我們不能任其發(fā)展下去，否則就會(huì)出現(xiàn)“拉美現(xiàn)象”。對(duì)棚戶區(qū)改造問題，需要高度重視。我們通常講城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)制約現(xiàn)代化，實(shí)際上城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)對(duì)發(fā)展的影響也很大，這在拉美一些國(guó)家表現(xiàn)為城市貧民窟。在我國(guó)，城市棚戶區(qū)也具有二元結(jié)構(gòu)性質(zhì)。一些老企業(yè)的職工、已在城市就業(yè)的外來人口包括許多農(nóng)民工，在城里沒有基本的居住條件，也就沒有基本的發(fā)展環(huán)境，這制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。對(duì)此，應(yīng)做深入研究、詳細(xì)測(cè)算、科學(xué)規(guī)劃，采取有效措施扎實(shí)解決。這是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)，不可能在三五年內(nèi)完成，因?yàn)槌擎?zhèn)化過程中城鄉(xiāng)結(jié)合部可能還會(huì)冒出一些簡(jiǎn)陋而又集中的房子，還有城中村的問題，都需要不斷研究解決。
建設(shè)保障性安居工程的目的，除了有利于抑制房?jī)r(jià)過快上漲外，就是要解決城鎮(zhèn)低收入、中等偏下收入住房困難家庭的基本住房問題，并逐步讓農(nóng)民工進(jìn)城后有個(gè)房子住，面積可以小一點(diǎn)，但得有住的地方。香港公屋和租屋占全部住房的50%，就是為了吸引各種勞動(dòng)力群體，使城市充滿活力。城市是一個(gè)綜合體，它的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，需要各行各業(yè)的支撐，需要不同領(lǐng)域不同崗位的勞動(dòng)者，就像有人形容的，城市不僅要有“拿手術(shù)刀”的，也要有“拿剃頭刀”的，不僅要有“戴眼鏡”的，也要有“戴安全帽”的。特別是我國(guó)城市正在快速發(fā)展之中，更需要一大批普通勞動(dòng)者、建設(shè)者。我們必須本著以人為本的原則，在城市為這些普通勞動(dòng)者和建設(shè)者提供安居樂業(yè)的環(huán)境，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
三、城鎮(zhèn)化需要不斷強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐
城鎮(zhèn)化與工業(yè)化，可以說是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，二者相輔相成。城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充實(shí)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，同時(shí)城鎮(zhèn)化也能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的平臺(tái)。在一些東亞國(guó)家和地區(qū)，由于很好地協(xié)調(diào)了城市化、工業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。相反，在拉美一些國(guó)家，還有東南亞一些國(guó)家，現(xiàn)代化進(jìn)程出現(xiàn)反復(fù)甚至停滯，一個(gè)很重要的原因就是在城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒能跟進(jìn)，企業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題解決不好，出現(xiàn)了城市貧民窟等社會(huì)問題。這正反兩方面的情況，值得我們深思。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)“兩手抓”，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來。
我國(guó)的工業(yè)化尚未完成，還有很大發(fā)展空間，特別是國(guó)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為我們提供了難得的機(jī)遇。美國(guó)在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)中，提出了再工業(yè)化、制造業(yè)回歸。最近國(guó)際上又在熱議“第三次工業(yè)革命”，其基本特征是新一代互聯(lián)網(wǎng)和可再生能源結(jié)合，以數(shù)字化制造、新型材料應(yīng)用等為方向。我們?cè)谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，要用更廣闊的國(guó)際視野，順應(yīng)世界科技產(chǎn)業(yè)變革的新趨勢(shì)，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，搶占國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上具備相當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，要注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升。要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向城市和園區(qū)集中，促進(jìn)企業(yè)集聚發(fā)展�；叵肫鹕鲜兰o(jì)80年代中期，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，那是對(duì)中國(guó)特色工業(yè)化的一種探索，對(duì)推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的模式今天已經(jīng)走不下去了，需要集中布局、集聚發(fā)展，這也是大家已經(jīng)形成的共識(shí)。
城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了大量需求，服務(wù)業(yè)也就起來了。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自給自足，而城市生產(chǎn)生活很大程度上是相互服務(wù)。城鎮(zhèn)化過程中人口的集聚、生活方式的變革、居民生活水平的提高，都會(huì)擴(kuò)大生活性服務(wù)業(yè)需求;城市生產(chǎn)要素的配置、三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)、社會(huì)分工的細(xì)化，也會(huì)擴(kuò)大生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)需求。就第二產(chǎn)業(yè)而言，隨著工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、自動(dòng)化和信息化水平提高，相應(yīng)會(huì)減少一些就業(yè)。而服務(wù)業(yè)雖然在很大程度上也可以信息化，但由于其自身特點(diǎn)，個(gè)性化要求非常高，發(fā)展的種類多、空間大，會(huì)大大增加勞動(dòng)力就業(yè)。服務(wù)業(yè)是城鎮(zhèn)就業(yè)最大的容納器，發(fā)達(dá)國(guó)家走過的路子也反映了這一點(diǎn)。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重都在70%~80%以上，已經(jīng)形成以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)體系。比如，歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家在醫(yī)療服務(wù)方面的支出相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，美國(guó)高達(dá)17.6%。我國(guó)目前服務(wù)業(yè)增加值比重只有43%，就業(yè)比重只有36%，醫(yī)療服務(wù)支出比重約5%，發(fā)展的潛力很大。還要看到，我國(guó)目前有1.7億老齡人口，社會(huì)呈老齡化趨勢(shì)，發(fā)展老齡服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，能夠形成一個(gè)就業(yè)容量很大的產(chǎn)業(yè)。我們要把推進(jìn)城鎮(zhèn)化與繁榮服務(wù)業(yè)結(jié)合起來，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和體制機(jī)制創(chuàng)新，充分挖掘和釋放其中蘊(yùn)含的發(fā)展?jié)摿Α?/font>
四、保障糧食安全是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)
我國(guó)的城鎮(zhèn)化，是與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。作為一個(gè)人口大國(guó)，任何時(shí)候都要立足自己解決糧食問題，始終繃緊糧食安全這根弦，這是治國(guó)安邦的頭等大事，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的首要任務(wù)。即使未來我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%~70%左右，還會(huì)有幾億人口在農(nóng)村生產(chǎn)生活。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終是中國(guó)面臨的巨大挑戰(zhàn)和重大問題。沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的繁榮、農(nóng)民的富裕，就不可能有城鎮(zhèn)的繁榮與發(fā)展�？v觀世界發(fā)展史，一些國(guó)家在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，曾因一度忽視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，付出了慘痛代價(jià)。因此，絕不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食來推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，這是必須始終堅(jiān)持的。要算大賬的話，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是有利于節(jié)約集約利用土地的。河南同志給了一個(gè)數(shù)據(jù)，全省農(nóng)村人均建設(shè)用地248平方米，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地100平方米左右的水平。從理論上講，城鎮(zhèn)化可以大量節(jié)省建設(shè)用地，但實(shí)際操作并不那么簡(jiǎn)單，因?yàn)橥恋卣{(diào)整客觀上存在空間和時(shí)間上的協(xié)調(diào)與匹配問題，需要?jiǎng)?chuàng)造必要的政策和體制條件。對(duì)此，在“三化”協(xié)調(diào)推進(jìn)中要認(rèn)真加以對(duì)待。
我國(guó)糧食生產(chǎn)雖然已實(shí)現(xiàn)“八連增”，但今后一個(gè)時(shí)期，隨著人口增加和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對(duì)糧食的需求仍將呈剛性增長(zhǎng)，保障糧食安全的任務(wù)依然十分艱巨。解決糧食問題，根本上要靠科技和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。我們應(yīng)著眼提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，因地制宜用現(xiàn)代技術(shù)支撐農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代設(shè)施裝備農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代組織方式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，保障糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，牢牢把握糧食安全的主動(dòng)權(quán)。保障糧食安全，保護(hù)耕地是關(guān)鍵。十分珍惜和合理利用每寸土地、切實(shí)保護(hù)耕地是我們的一項(xiàng)基本國(guó)策，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持這項(xiàng)基本國(guó)策。必須切實(shí)處理好建設(shè)占地和耕地保護(hù)的關(guān)系，這個(gè)問題必須認(rèn)真對(duì)待，以切實(shí)保障糧食安全。
五、推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要深入研究一些重大問題
推進(jìn)城鎮(zhèn)化，面臨的重點(diǎn)難點(diǎn)問題很多，不少問題沒有現(xiàn)成答案，各地情況又有較大差異，需要在實(shí)際工作中深入研究和探索一些重大問題，走出一條符合中國(guó)實(shí)際的發(fā)展路子。
第一，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略問題。這實(shí)際上是中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與現(xiàn)代化戰(zhàn)略如何銜接的問題�？梢哉f，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，能夠使我國(guó)巨大的回旋余地得以充分施展。我到歐洲去訪問，對(duì)方擔(dān)心這樣那樣的問題，但只要跟他們講中國(guó)的城鎮(zhèn)化前景，他們就會(huì)興奮不已，覺得中國(guó)的市場(chǎng)實(shí)在太大，有合作的機(jī)會(huì)。如果只跟他們講產(chǎn)業(yè)，講中國(guó)要加快哪些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提高哪些產(chǎn)業(yè)的層次，他們就覺得是在與他們競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)琢磨怎么搞反傾銷來限制我們。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，需要提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)就發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，但也需要營(yíng)造一個(gè)國(guó)際合作發(fā)展的空間。潛力巨大的中國(guó)城鎮(zhèn)化，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最強(qiáng)大、最持久的內(nèi)生動(dòng)力，也是我國(guó)拓展與世界各國(guó)合作的新平臺(tái)。因此，我們要從現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，著眼國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局的變化，乃至站在保障國(guó)家安全的高度，統(tǒng)籌研究和實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
上世紀(jì)30年代，我國(guó)有一位地理學(xué)家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國(guó)內(nèi)外人口學(xué)者和地理學(xué)者所引用，稱為“胡煥庸線”。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當(dāng)時(shí)，這條線東南方占36%的國(guó)土居住著全國(guó)96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實(shí)是東南方發(fā)展得快，人口聚集得多，但中國(guó)有960萬平方公里的陸地面積，有56個(gè)民族，如果都在這條線東南方發(fā)展，不利于全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，也不利于保障國(guó)家安全。城鎮(zhèn)化布局既要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也要考慮國(guó)家安全。我國(guó)東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，呈明顯的東高西低特征，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海三個(gè)相對(duì)成熟的城市群都分布在東部地區(qū)，而中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，這導(dǎo)致了人口長(zhǎng)距離大規(guī)模流動(dòng)、資源大跨度調(diào)運(yùn)，極大增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的成本。如何在中西部一些發(fā)展條件較好的地區(qū)，加快培育新的城市群、形成新的增長(zhǎng)極，值得認(rèn)真謀劃和推進(jìn)。
我國(guó)在城鎮(zhèn)化形態(tài)上，不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展也不協(xié)調(diào)。目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。1.9萬多個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿�，更好發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市，也是一項(xiàng)緊迫的課題。
第二，土地利用問題。人多地少是我國(guó)城鎮(zhèn)化的最大制約因素。但在提高耕地利用效率上還有空間，這主要表現(xiàn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平和耕地的有效灌溉面積并不高，像黑龍江、河南這樣的產(chǎn)糧大省，有效灌溉面積分別約為1/3和2/3，中低產(chǎn)田還有很大的改造空間。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程是資源和要素在空間上優(yōu)化的過程。這其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置，一定要堅(jiān)持集約發(fā)展、有序發(fā)展，根據(jù)資源環(huán)境承載能力合理確定城市發(fā)展規(guī)模，完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化人均建設(shè)用地指標(biāo)控制，挖掘存量用地潛力。比如，云南目前“城鎮(zhèn)上山”的做法，也是城鎮(zhèn)化中轉(zhuǎn)變土地利用方式的一種探索。
現(xiàn)在，有些地方從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、村莊變化的形勢(shì)出發(fā)，在村莊整治、土地整理等方面做了一些工作，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)、中心村適度集中居住。這種探索，啟發(fā)了大家對(duì)提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率的思考。但如何規(guī)范運(yùn)作，確保農(nóng)民的合法權(quán)益，避免出現(xiàn)農(nóng)民“被動(dòng)上樓”、耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”等現(xiàn)象，需要在實(shí)踐中切實(shí)把握好。還有征地制度改革，怎樣逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、探索實(shí)行合理的有差別的政策等問題，不少地方都有些實(shí)踐。如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、更好順利推進(jìn)，也需要認(rèn)真研究。
第三，戶籍改革問題。把符合條件的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來，各地圍繞戶籍管理制度改革，在居住登記、積分落戶等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，為解決人口城鎮(zhèn)化問題積累了一定經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，也正在研究之中。目前我國(guó)約有1.6億的外出農(nóng)民工，其中六成多在地級(jí)以上城市，兩成多在縣級(jí)城市，不到一成在小城鎮(zhèn)。在人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各類城市如何根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿�，科學(xué)制定農(nóng)民工落戶條件，實(shí)行差別化戶籍政策，需要做進(jìn)一步研究探索。比如，在一些特大城市及大城市，如何既適當(dāng)控制人口規(guī)模，又保持有活力的就業(yè)結(jié)構(gòu)?在中小城市，如何鼓勵(lì)人口融入，更好地發(fā)揮集聚功能?這些都要重點(diǎn)研究。在具體工作中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民工自主選擇的權(quán)利，以具備條件的農(nóng)民工為重點(diǎn)推進(jìn)試點(diǎn)，綜合考慮戶籍改革在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和優(yōu)化社會(huì)管理方面的雙重作用。
第四，資源支撐問題。能源資源不足是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情，這個(gè)國(guó)情決定了我國(guó)城鎮(zhèn)化必須按照科學(xué)發(fā)展的要求，走節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展的路子。當(dāng)我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平時(shí)，將有10億左右的人口在城市生活，能源資源能不能支撐、怎么支撐?確實(shí)需要深入研究。比如用電，目前全國(guó)人均用電量遠(yuǎn)沒達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，而城市用電水平又明顯高于農(nóng)村，農(nóng)民變市民后即使按目前城市居民水平計(jì)算，用電量也會(huì)大幅增長(zhǎng)，這就有一個(gè)怎么辦、從哪里來的問題。還有油氣資源，目前我國(guó)石油對(duì)外依存度已超過54%。水也是如此，城鎮(zhèn)居民用水高于農(nóng)村居民，農(nóng)民變市民后生活用水會(huì)大量增加。現(xiàn)在為了保障北京、天津等北方一些城市供水，已經(jīng)實(shí)施大規(guī)模的南水北調(diào)工程，將來怎么辦?這些都是制約因素。如何立足國(guó)內(nèi)解決能源資源問題，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須破解的一道難題。
第五，生態(tài)環(huán)境問題。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和人民生活水平的提高，對(duì)城市環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量的要求也越來越高。前不久，社會(huì)熱議PM2.5問題，也說明了這一點(diǎn)。雖然農(nóng)業(yè)污染量也比較大，但隨著人口向城鎮(zhèn)集聚，城市水環(huán)境和空氣環(huán)境污染的問題會(huì)更加突出。在城鎮(zhèn)化過程中，如何在工業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)中抓住重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，推進(jìn)節(jié)能減排，如何在城鎮(zhèn)居民中推廣綠色生活方式和消費(fèi)模式，也是一篇具有全局意義的大文章。
我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要立足國(guó)情、開拓視野，有一個(gè)通盤的考慮，也需要一些重大的政策考量。目前，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正在研究制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，要明確長(zhǎng)遠(yuǎn)方向和戰(zhàn)略任務(wù)，提出一些重大思路和舉措，以指導(dǎo)全國(guó)以及各地的城鎮(zhèn)化。在市縣層面，也要探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃“三規(guī)合一”，以便更好地把各方面工作統(tǒng)籌起來。
總之，只要我們從國(guó)情出發(fā)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按客觀規(guī)律辦事，就一定能把城鎮(zhèn)化這一重大戰(zhàn)略實(shí)施好，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展、為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作出更大貢獻(xiàn)。
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