（一）成都模式的主要做法
成都市在符合規(guī)劃和自愿的前提下，由政府按以房換房的原則，為自愿搬遷的農(nóng)民按人均35平方米統(tǒng)一修建集中居住區(qū)，實(shí)現(xiàn)小區(qū)化管理。原農(nóng)民宅基地由政府組織復(fù)耕后，與原農(nóng)民承包地一起流轉(zhuǎn)給引進(jìn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司集中統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民除從流轉(zhuǎn)土地獲得租金或入股分紅外，還在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司務(wù)工獲得工資性收入，并享受與城市居民相同的就業(yè)、社保、醫(yī)保和養(yǎng)老等福利待遇。具體做法是：
1、立足城鄉(xiāng)一體，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)。一方面，成都市把增減掛鉤試點(diǎn)工作作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突破口和關(guān)鍵引擎，切實(shí)提升試點(diǎn)工作的認(rèn)識高度，充分調(diào)動各級政府部門參與試點(diǎn)和破解試點(diǎn)難題的積極性；另一方面，量力而行，在試點(diǎn)工作中堅持“先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，將資金籌措能力、農(nóng)民搬遷意愿、規(guī)劃銜接程度等作為掛鉤試點(diǎn)的基本條件，廣泛開展實(shí)地調(diào)研，科學(xué)選址，合理確定試點(diǎn)區(qū)，有序推進(jìn)試點(diǎn)工作。
2、堅持規(guī)劃先行，注重科學(xué)引導(dǎo)。將掛鉤試點(diǎn)區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地整理和城鎮(zhèn)建新占用土地納入土地利用總體規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃對掛鉤試點(diǎn)區(qū)內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)，尤其是耕地、建設(shè)用地等總量與布局的控制和引導(dǎo)。并注重與城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地開發(fā)管理規(guī)劃以及社會主義新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃的銜接統(tǒng)一。如成都市要求各區(qū)縣編制了《城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃》、《農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃（2005-2010年）》，明確規(guī)定沒有掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃不審批試點(diǎn)項(xiàng)目。
3、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，尊重農(nóng)民意愿。成都市把保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和尊重農(nóng)民意愿作為一個重要原則，貫穿于摸底調(diào)查、規(guī)劃方案編制以及農(nóng)民拆遷、補(bǔ)償、安置等掛鉤試點(diǎn)工作各個環(huán)節(jié)。如成都市通過加大政策宣傳力度，讓群眾了解政策的基礎(chǔ)上，尊重群眾意愿，合理設(shè)置試點(diǎn)區(qū)。制定拆遷工作的監(jiān)督制度、公示制度、回避制度、廉政制度，同時邀請被拆遷農(nóng)戶代表進(jìn)入工作組，全程參與監(jiān)督拆遷。按不低于當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民拆除原舊房的補(bǔ)償。充分考慮試點(diǎn)后農(nóng)民生產(chǎn)和生活的半徑，總結(jié)了“離土離鄉(xiāng)”，“離土不離鄉(xiāng)”，“不離土不離鄉(xiāng)”三種安置模式。
4、嚴(yán)格落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，全程規(guī)范管理。將規(guī)范管理作為掛鉤試點(diǎn)工作順利開展的重要保障。一是嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院、國土資源部以及四川省出臺的一系列配套措施和相應(yīng)技術(shù)規(guī)范。如《四川省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)管理暫行辦法》等。二是規(guī)范了試點(diǎn)的具體實(shí)施工作程序。如成都市錦江區(qū)采用公開招標(biāo)的方式確定土地復(fù)墾單位，嚴(yán)格按照耕地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)墾還耕。
5、控制指標(biāo)使用，拆舊區(qū)工作先行。為了避免單純追求增加建設(shè)用地規(guī)模，忽視拆舊區(qū)農(nóng)村復(fù)墾、安置等問題的出現(xiàn)，成都市采用了“先拆舊安置，后城鎮(zhèn)建新”的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用方式。即試點(diǎn)區(qū)經(jīng)審批同意后，只有農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)完成和農(nóng)村建設(shè)用地拆除復(fù)墾驗(yàn)收合格后，才能按照復(fù)墾驗(yàn)收規(guī)模使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，啟動城鎮(zhèn)建新區(qū)報征程序。這種方式確保了掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的按時歸還，保證了復(fù)墾耕地和集中居住小區(qū)的質(zhì)量，避免了“重建新、輕拆除”的現(xiàn)象發(fā)生。
（二）成都模式的效果評價
成都市著重把提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、確保農(nóng)民滿意、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約利用土地作為檢驗(yàn)試點(diǎn)工作成功的標(biāo)準(zhǔn)，有序推進(jìn)掛鉤試點(diǎn)工作，取得了明顯成效，主要有：
1、推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。成都市試點(diǎn)區(qū)通過集中建設(shè)中心村、聚居點(diǎn)和水、電、氣、光纖、通信配套服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一建設(shè)垃圾集中排放點(diǎn)、村民健身娛樂設(shè)施、消防設(shè)施、小區(qū)綠化配套等配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善了農(nóng)村整體面貌和農(nóng)民居住生活條件，推動了城市文明向農(nóng)村的延伸和覆蓋，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、建設(shè)社會主義新農(nóng)村奠定了基礎(chǔ)。
2、促進(jìn)了土地集約利用和耕地質(zhì)量提高。成都市農(nóng)村人均建設(shè)用地150平方米，過去利用效率比較低下，通過統(tǒng)一安排農(nóng)民居住用地及配套生活設(shè)施用地，試點(diǎn)區(qū)建設(shè)用地布局更加合理，利用效率大幅度提高。據(jù)測算，新居住點(diǎn)人均占地70平方米，人均可節(jié)約建設(shè)用地80平方米。同時，在土地復(fù)耕時基本實(shí)現(xiàn)了坡地梯田化、水田格網(wǎng)化、田土平整化、灌排設(shè)施化，大大提高了耕地質(zhì)量。
3、推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程和農(nóng)民收入增加。充分利用掛鉤試點(diǎn)后農(nóng)用地良好的生產(chǎn)條件，采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種植大戶等形式的規(guī)模經(jīng)營集中，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。同時，農(nóng)民享有流轉(zhuǎn)土地保底收入或分紅收入、務(wù)工收入以及一定的社會保障，總體收入水平穩(wěn)步增加。
4、解決了保護(hù)資源和保障發(fā)展之間的矛盾。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是解決“雙保”矛盾的有效手段。通過掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施，用城市發(fā)展的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力反哺農(nóng)村，既支持了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，又可用整理出的耕地及建設(shè)用地指標(biāo)來解決城市發(fā)展的制約瓶頸，形成一舉多得、多方共贏的良性循環(huán)局面。
在看到成都模式取得積極成果的同時，我們感到該模式也存在一些需要研究解決的問題,主要有：一是農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)資金來源的問題，試點(diǎn)區(qū)的農(nóng)民搬遷、補(bǔ)償、拆舊、復(fù)墾、安置點(diǎn)建設(shè)等費(fèi)用基本上由政府財政支付，且采取了“先拆舊安置，后城鎮(zhèn)建新”的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用方式，資金周轉(zhuǎn)時間長，給政府籌集資金帶來了巨大的壓力。二是農(nóng)民集中居住帶來的小區(qū)管理費(fèi)用增加了農(nóng)民的生活成本，對集中區(qū)的管理也亟待規(guī)范。這些都值得我區(qū)在推進(jìn)中作中充分重視的。
（三）成都模式的借鑒啟示
2011年是上海市改革創(chuàng)新的突破年，也是我區(qū)開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革市級專項(xiàng)試點(diǎn)的開局年。此時，赴成都市進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作調(diào)研尤為必要。調(diào)研組在認(rèn)真學(xué)習(xí)成都模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，聯(lián)系我區(qū)實(shí)際，認(rèn)為有如下借鑒啟示：
1、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組功能，制定總體方案和管理方法。掛鉤試點(diǎn)工作是個系統(tǒng)工程，涉及政府很多部門，需要各部門的通力合作，要充分發(fā)揮我區(qū)已成立的掛鉤試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)協(xié)調(diào)功能，妥善處理試點(diǎn)工作中的問題。加大管理創(chuàng)新力度，加快制定掛鉤試點(diǎn)工作的總體方案和管理方法，對試點(diǎn)工作具體組織管理、試點(diǎn)區(qū)申報審批、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用、資金管理使用、農(nóng)民搬遷補(bǔ)償安置、掛鉤規(guī)費(fèi)管理等方面進(jìn)行明確規(guī)定，形成系列配套措施、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)工作程序。
2、因地制宜，合理確定試點(diǎn)區(qū)，提高試點(diǎn)工作的科學(xué)性和針對性。充分尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場規(guī)律，不能超越我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和承受能力，切忌一刀切、一窩蜂，盲目推行樣板工程、政績工程。把握好試點(diǎn)工作的節(jié)奏和進(jìn)度，合理確定試點(diǎn)區(qū)，有條件的先行先試。不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)系實(shí)際，有針對性采取試點(diǎn)模式和方法。如對于經(jīng)濟(jì)條件較好、工業(yè)化程度較高的地區(qū)，絕大多數(shù)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，出現(xiàn)了空心村現(xiàn)象，適宜通過掛鉤試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)民整體進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)，開發(fā)配套全、檔次高的農(nóng)民住宅小區(qū)。對于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般、就業(yè)仍以農(nóng)業(yè)為主的村莊，不宜通過掛鉤試點(diǎn)推動農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)，應(yīng)按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，向中心村集中。
3、以人為本，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法利益，夯實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌群眾基礎(chǔ)。掛鉤試點(diǎn)工作涉及多方利益，試點(diǎn)能否順利進(jìn)行，與政府、開發(fā)商、農(nóng)民三者的利益能否平衡，能否共贏，有很大關(guān)系，其中農(nóng)民權(quán)利保護(hù)問題是關(guān)鍵。要將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活作為這項(xiàng)制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；要開展多種形式的宣傳教育工作，努力做到公開透明，把集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和增減掛鉤的政策講深講透；要在點(diǎn)位規(guī)劃、小區(qū)建設(shè)等方面充分征求農(nóng)民意見，不搞行政命令和強(qiáng)制拆遷；要充分考慮農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)承受能力和生產(chǎn)生活習(xí)慣，探索安置補(bǔ)償?shù)男履Ｊ健⑿路椒�；要在加大補(bǔ)貼力度，保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平提高的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，解決好農(nóng)民就業(yè)問題，確保長遠(yuǎn)生計有保障；要嚴(yán)格按照政策，合理處置流轉(zhuǎn)收益，使農(nóng)民共享集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和增減掛鉤的實(shí)惠。
4、開拓創(chuàng)新，加強(qiáng)試點(diǎn)工作跟蹤分析，有效破解實(shí)施過程中難題。作為一種制度創(chuàng)新，不可避免地會遇到一些難題，歸納起來主要有：如何采取多元化資金措施模式以實(shí)現(xiàn)資金平衡問題；掛鉤與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃銜接問題；由于尚未統(tǒng)一規(guī)定，集中統(tǒng)一建設(shè)居住區(qū)時，規(guī)劃、建設(shè)、人防、電力等部門要按照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收取規(guī)費(fèi)，造成試點(diǎn)成本較高的問題；防止試點(diǎn)工作片面追求建新周轉(zhuǎn)指標(biāo)，忽視農(nóng)民利益問題；試點(diǎn)涉及的戶籍制度、就業(yè)、社會保障等各個層面管理問題；試點(diǎn)后農(nóng)民雖然獲得了質(zhì)量好一點(diǎn)的住房，但永遠(yuǎn)喪失了擁有宅基地的權(quán)利和在宅基地建房的權(quán)利，在農(nóng)民身份未變的情況下，如何解決下一代人住房問題。對這些問題，我區(qū)必須充分重視，并要通過加強(qiáng)制度性的創(chuàng)新與突破，逐步完善政策措施，確保城鄉(xiāng)一體化建設(shè)穩(wěn)步順利推進(jìn)。
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