當前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 自1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布以來，村黨組織和村民自治組織這兩個性質和功能不同的組織的關系如何協(xié)調(diào)便成為理論界和實踐界討論的一大基本問題。徐勇在《中國農(nóng)村村民自治》中一書中指出：雖然“從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協(xié)調(diào)的”，但在實踐中，兩者關系的協(xié)調(diào)“仍是一個尚待解決的問題，并影響著村民自治的運作”。[1]村兩委矛盾問題是關系到村民自治正常運作的第一大問題，甚至幾乎成了村民自治的第一難題；村兩委關系矛盾問題的虛懸，亦從某種程度上反襯出村民自治所遭遇的尷尬。近年來，各地圍繞著協(xié)調(diào)村兩委矛盾、推動村民自治健康發(fā)展進行了一系列的探索，涌現(xiàn)了獨具特色的”一肩挑”、兩票制、兩會制、“4+2”工作法、一制三化、青縣模式等經(jīng)驗模式。對于上述模式的優(yōu)點與不足，學術界有一定的討論。①總體上看，學術界對上述模式的評價頗多爭議，對破解村兩委矛盾問題亦尚未形成成熟的方案。因此，有必要在檢視學術界對解決村兩委矛盾主要創(chuàng)新性實踐模式討論的基礎上，進一步探求村兩委矛盾的破解之道。
一、學術界對于解決村兩委矛盾主要創(chuàng)新性實踐模式的討論及評析
學術界對村兩委矛盾破解問題的相關研究，主要采用規(guī)范性分析和實證性分析結合起來的方式進行。規(guī)范性分析方面主要采用依照黨章和黨的基層工作條例，以及村民委員會組織法等政策法律文件進行，針對相關規(guī)定的模糊性特別是村兩委職能界定不清晰提出了完善對策。實證分析則主要針對村民委員會組織法實施以來特別是針對村兩委矛盾的積極探索和創(chuàng)新實踐展開分析。實證分析主要圍繞著”一肩挑”、兩票制、兩會制、“4+2”工作法、一制三化、青縣模式等創(chuàng)新實踐展開，其中對于”一肩挑”、兩票制的討論最多，也最具有代表性，也是筆者討論的重點。
（一）“一肩挑”
“一肩挑”是指在法定程序上鼓勵村黨支委成員參與村委會競選，村支書、村主任由一人兼任，村兩委成員交叉任職。“一肩挑”的其他表述還有村級“黨政結合”、“兩委合一”、“兩套班子, 一個頭”或“兩塊牌子, 一套班子”。 ２００２年７月１４日，中共中央辦公廳、 國務院辦公廳下發(fā)《進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，明確提出“四個提倡”：“提倡把村黨支部領導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。”因各級政府大力倡導，“一肩挑”模式成為主流模式，有些地方甚至把實現(xiàn)“一肩挑”作為一項基本任務。
學術界對于“一肩挑”，贊成者不乏其人。黨國英贊成“一肩挑”，并主張黨政結合，認為實行村級“黨政結合”意義重大，能更好地實現(xiàn)農(nóng)民的民主權利，有利于加強和改善共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的領導，為中國民主制度改革深化探索了一條新路子，是鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展。②徐付群主張村兩委同一節(jié)拍跳舞，并提出采用兩委合一基礎上的直選村支書，可一勞永逸地解決村兩委矛盾問題。他認為，村民選村支書的設想，和“兩委一肩挑”、“書記主任一肩挑”有本質區(qū)別。“一肩挑”雖然也有兩位合一的趨勢，但其強調(diào)的是建立村黨組織的絕對優(yōu)勢地位，是實現(xiàn)村黨組織在村公共事務決策中的決定性作用。村民選支書的設想則不然，“在民主選舉的前提下實現(xiàn)村兩委合一，確定一村只有一個權力核心，實現(xiàn)黨的領導與村民自治的統(tǒng)一。”強調(diào)的是在兩委合一后按照村民自治的原則和秩序，由農(nóng)民群眾來決策村務、管理村務、監(jiān)督村務。[2]他主張實行兩委融合、由村民選支書、選委員、選黨員，正式取消村委會選舉，從而一勞永逸地解決兩委關系問題，否則，如果繼續(xù)沿著村民選舉村委會、黨員選舉村黨組織這樣的兩線并行的辦法，兩委關系問題就永遠走不出怪圈。這一方案是“一肩挑”的發(fā)展和強化。
但總體上看，大多數(shù)學者對“一肩挑”持保留態(tài)度，認為以村級黨政結合為基礎的“一肩挑”產(chǎn)生了一定功效，但存在明顯不足。賀雪峰認為，“一肩挑”當然可以協(xié)調(diào)村支書與村委會主任之間的關系，因為村支書和村委會主任是同一個人。但是，“一肩挑”并不能解決村支部和村委會本身的性質或授權關系所引出來的深層問題，具體來說，依據(jù)政治學“誰授予權力，就對誰負責”的基本原則，村委會是由村民選舉產(chǎn)生的，理應對村民負責。但當前村級組織不僅事實上擔負著大量上級布置下來的行政事務，而且必須完成這些行政事務。如此一來，村黨支部便不自覺地被定位于代理上級任務的位置。 [3]徐增陽等人認為，“一肩挑”并不能真正解決“兩委”沖突，其對解決個人間沖突是有效的，對組織間沖突的解決是有限的，而對權力間沖突則無能為力。“兩委”沖突的復雜性決定“一肩挑”政策績效的有限性。認為簡單的推行“一肩挑”，甚至“一刀切”，不僅不利于加強黨的基層組織建設，也不利于村民自治的健康成長。[4]趙樹凱亦指出，“從基層反映來看，“一肩挑”確實化解了主要干部間的個人矛盾，村莊管理效率提高，干部數(shù)量減少。但是也出現(xiàn)了新問題。一是權力過于集中，監(jiān)督難度增加，有的地方出現(xiàn)比較嚴重的濫用權力和腐敗，而是村基本組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)開始凸現(xiàn)。有的村主要干部‘一肩挑’以后，特別是那些先當選村主任而后擔任支部書記的干部，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人看來‘越來越不聽話’。”“有了村莊直接選舉以后，這種直接選舉產(chǎn)生的組織及其權力，客觀上已經(jīng)不可避免地開始挑戰(zhàn)黨組織的權力和上級政府的權力。”[5]盧福營認為，村級黨政結合改善村兩委關系的較好方式，并具有明顯成效，主要表現(xiàn)在加強了黨的領導，提高了村委會的地位等方面，一方面村黨支部沒有被架空，另一方面改變了村委會權力虛化的局面，使村民自治得以保障。但是，“一肩挑”容易造成村黨支委和村委會組織界限不清、干部角色沖突等情況，同時在現(xiàn)實中往往會因上級的強力影響而使村民自治的作用被淡化、影響自治權的落實，另外，權力過于集中，在監(jiān)督約束不力的情況下，容易導致專權。同時，實行黨政結合面臨許多現(xiàn)實問題“村黨支委成員選不上村委會怎么辦，非黨員村民當選為村主任后怎么辦、如何保證村委會的獨立地位，對依法罷免村委會成員資格后同時兼有黨支委這個的人員怎么處理，等等。[6]張金亮也認為“一肩挑”模式能夠減少村干部職數(shù)，降低行政成本，減輕農(nóng)民負擔，也有助于夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，加強黨對農(nóng)村工作和村民自治的領導，但其合理性與科學性受質疑，該模式擱置了兩委的權力范圍和職能界定一根本問題, 不但治標不治本, 還可能產(chǎn)生并激新的矛盾。因此, “一肩挑”并非解決兩委矛盾的根本對策, 也不能作為一項常設制度加以推行。[7]有一項針對村兩委“一肩挑”的百村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“一肩挑”存在五個方面的主要問題：大部分由村支書兼任村主任，未舉行民主選舉或選舉走形式；不考慮客觀實際，不尊重群眾意愿，硬性推行“一肩挑”；部分農(nóng)民對“一肩挑”感到麻木；失去了制衡監(jiān)督，助長了腐敗現(xiàn)象；一定程度上弱化了農(nóng)村自治組織的功能，影響民主建設。”[8]
不可否認，“一肩挑”模式對于加強黨對農(nóng)村工作和村民自治的領導，對于精簡機構、降低治理成本、提高行政效率都產(chǎn)生的直接和有效的作用。但村兩委一肩桃、村委交叉任職的做法過于功利化、簡單化，其掩蓋或回避了村“兩委”矛盾，而不是建設性解決這一矛盾；而且，擱置了兩委的權力范圍和職能界定這一根本問題, 不但治標不治本, 還極易導致新的矛盾。譬如，實行“一肩挑”和村干部交叉任職，由于權力高度集中、且缺乏有效監(jiān)督制約，村級權力異化問題比較嚴重。根據(jù)調(diào)查，實行“一肩挑”和村干部交叉任職后，不少村出現(xiàn)了村黨支部書記“一言堂”現(xiàn)象。有村支部書記認為“我認為村里的事一切都應由書記說了算”。有這種觀點的村黨支部書記不再少數(shù)。[9]一肩挑容易導致權力過于集中所引發(fā)的權力異化，不利于黨內(nèi)民主和村民自治的發(fā)展和完善，村民的利益更加難以有效保障。也就是說，黨的領導作用當然是強化了，村民自治的色彩卻更加淡薄。對于村民來說，更多是一種無奈。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有村民支持“一肩挑”的理由竟然是，誰當村干部都是貪，與其這樣，還不如通過“一肩挑”，少一些村干部，少一些貪污的。
同時，“一肩挑”實施中的難題也不少，如若先選村主任后選村支書，當選的村主任不是黨員便不好處理，把當選者培養(yǎng)成黨員，固然亦無不可，但他若不愿意入黨，或者因不符合入黨條件等原因黨支部不愿意發(fā)展其入黨怎么辦？即便是黨員, 也未必有把握在黨員投票中獲得多數(shù)票，又如何處理？因此，在實踐操作中，通常的做法是讓當選后的村支書再去競選村主任。為了達到上級的“預期目的”，有的地方規(guī)定村支書作為村主任的等額候選人參加選舉，極大地淡化民主選舉色彩。在選舉中，群眾一般認為，村支書即便當選村主任失利，其已當選的一把手位置也是存在的，只是少個頭銜而已。既然如此，還不如做個順水人情，犯不著去“得罪人”。村支書兼并村主任，實際上使選舉更難體現(xiàn)民意。如果無法有效保證村委會選舉和黨內(nèi)民主選舉的公正性，該模式的價值便很值得懷疑。至于按照前述兩委合一基礎上的直選村支書，實行黨的領導與村民自治的統(tǒng)一的設想，一村一個權力核心，是兩委合一后的村民委員會還是村黨支部�。績晌弦�，村民委員會置于何處何地？與取消村民自治有多大差別？如果此方案成立，那不如就是實行徹底的“兩票制”：規(guī)定一票是村民投，一票是黨員投，投票當選村黨支部書記和委員的自然擔任村委會主任和委員（村委會選舉就免了）。黨的領導與村民自治的統(tǒng)一是取消村民自治基礎上的統(tǒng)一，但取消村民選舉、虛置村民自治后將村民自治選舉的機制和方法引入村黨支部選舉以解決兩委矛盾，其可行性和推廣的可能性都很成問題。
（二）兩票制
兩票制，與“兩推一選”、“公推直選”大體相同，是指村黨支部負責人產(chǎn)生過程中引入民主和競爭程序，一票為村民推薦票或信任票，一票為黨員選舉票，解決黨支部書記等的合法性基礎問題。
對于兩票制，態(tài)度比較積極者有之。郭正林提出“在農(nóng)村二元結構的框架下，通過一定的制度安排，村支兩委可以建立和諧一致的權力關系。從經(jīng)驗分析來看，如果農(nóng)村黨組織能夠把村民選舉的制度機制納入自身組織建設，那么村支兩委建立和諧關系的概率就比較大。”他認為“無論是‘兩票制’推選黨支部，還是‘村支書到村主任’、‘村主任到村支書’的二選聯(lián)動策略，都是在實踐中摸索出來的調(diào)適農(nóng)村黨政關系的方式。”“因此，村民社會的支持已經(jīng)成為村支兩委的共同政治基礎，這就是村委會與黨支部走向雙贏的制度條件。”并稱“經(jīng)驗材料表明，兩票制、二選聯(lián)動機制對于加強農(nóng)村黨支部建設、完善黨支部的核心領導是有效的。”[10]
但更多的研究者既肯定了兩票制的創(chuàng)新意義，又認為其存在很多難以克服的矛盾。盧福營認為，兩票制在一定程度上混淆了黨內(nèi)民主與人民民主的界限。[6]張金亮認為，通過把村民自治的民主選舉機制引黨內(nèi), 黨組織至少在形式上具備了比較廣泛的民意基礎, 進一步確立了村黨組織權力來源的合法性, 解決了農(nóng)村黨支部權威不足或權力的合法性危機問題。但并非通過該模式，建立具有廣泛民意基礎的黨支部, 兩委關系就會運轉協(xié)調(diào)。由于仍未從制度上明確劃分兩委的權力和利益界限, 矛盾沖突也就不可避免, 加之現(xiàn)在雙方力量旗鼓相當, 發(fā)生沖突的幾率更大。[8]景躍進一方面認為，兩票制作為解決兩委關系矛盾的策略選擇，消解（緩和）了兩委關系的矛盾與沖突，使兩委關系在新的基礎上再次達到平衡，另一方面也指出，作為一種組織技術與選舉策略，兩票制在解決難題的同時，也給農(nóng)村基層政權建設提出了很多新的問題。例如：兩票制是加強還是削弱了黨的領導？讓群眾投信任票從而介入黨組織的內(nèi)部事務是夠具有‘正當性’？“兩票制”對現(xiàn)有的組織技術提出了哪些挑戰(zhàn)？自上而下的途徑與自下而上的途徑如何有機結合，而不相互抵觸？”一肩挑”與一元化是什么關系？黨內(nèi)民主與村民自治是什么關系？采用‘兩票制’方式產(chǎn)生黨支部，并由黨支部書記兼任村主任，那么村民自治還剩下什么？一身兼兩任，究竟代表黨組織，還是代表村委會？兩委兼職是否意味著黨政不分？如何制約”一肩挑”的村莊領導人，使其忠于職守，對村民的利益負責？兩票制對村民自治的發(fā)展方向將產(chǎn)生什么影響？它是否會以新的方式再次使村委會成為黨支部的附庸？經(jīng)由‘兩票制’模式產(chǎn)生的村莊權力結構與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關系的性質是否會發(fā)生變化？”[11]的確，“兩票制”對于農(nóng)村黨政關系的調(diào)適、實現(xiàn)村莊政治二元結構的平衡的作用很有限，實行兩票制后，村兩委的矛盾并沒有真正解決，相反村黨支部的一元化領導趨勢明顯增強、村民自治色彩淡化的問題愈加突出。
我們認為，兩票制解決了村黨支部書記及委員的民意支持和合法性認同的問題，卻無法真正解決村兩委矛盾。前述郭正林認為“兩票制”可提高村黨支部的民意支持水平，促進村支兩委的協(xié)調(diào)和共強，但是，村黨支部合法性認同的提高和具有很強的民意支持率，就意味著實現(xiàn)了村兩委關系的協(xié)調(diào)和共贏嗎？這之間似乎找不到?jīng)]有直接和必然的關聯(lián)。“村黨支部自治”色彩會更濃，他們更會以村民代表、村民利益的代言人自居，雖然完全有可能打著村民利益的幌子嚴重侵害村民利益。同時，“雙強”的結果可能是雙方斗得更厲害，村黨支部更有底氣更有資本捍衛(wèi)與村委會競爭中的強勢地位，造成村委會弱化和邊緣化。因此，這一方案不是協(xié)調(diào)村兩委關系的根本之策，沒有從理順黨組織和上級政府與村民委會的關系入手，從實現(xiàn)黨的領導和執(zhí)政方法的變化入手，無法解決村兩委矛盾，最終結果是強化黨的地位和作用，村兩委關系的失衡問題不會解決，相反還可能更嚴重。當然，這一方案若能建立在充分尊重和保障黨員的民主權利、實現(xiàn)黨內(nèi)民主的基礎上，將人民民主與黨內(nèi)民主有效銜接，其制度創(chuàng)新價值無疑是巨大的。
（三）兩會制、“4+2”工作法
兩會制是湖北隨州市推出的一種解決村兩委傳統(tǒng)的實踐模式，在兩票制解決基層民主選舉的程序問題的基礎上，進一步解決基層民主決策的程序問題。即村級重要事務的決策，按照先黨內(nèi)、后黨外，先黨員、后群眾的原則，先有黨員大會討論形成預案，再交村民代表大會表決形成決議，最后由村務監(jiān)督小組監(jiān)督村兩委執(zhí)行。“4+2”工作法，是河南鄧州推行的農(nóng)村重大事項民主決策時必須遵循程序，即黨支部提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；決議公告、結果公示。當?shù)仉娨暸_把“4+2”工作法編成一段順口溜：“支部提議好，體現(xiàn)黨領導；‘兩委’商議到，決策科學了；黨員審議清，完善要補充；代表決議行，公正又透明；事事公布到，群眾不會鬧；‘四議兩公開’，和諧真法寶！”
對于兩會制，贊成者認為先“黨員大會”后“村民代表大會”來進行基層民主決策，將黨內(nèi)民主和村民民主結合了起來，是一項重要的改革創(chuàng)新。但質疑者認為，兩會制強調(diào)了村黨組織在村務決策和管理中的優(yōu)勢地位，有把村黨組織與村民自治組織混為一體、甚至凌駕與村委會和村民會議之上的味道，容易被視為“以黨代政、黨政不分”。[6]
“4+2”工作法引發(fā)的爭議更大。有人認為，河南省鄧州市創(chuàng)造性地提出并實踐的“4+2”工作法，把農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的主要工作納入一套簡單實用的議事決策程序，形成了有效防范和控制村民自治權異化的工作機制,為加強農(nóng)村基層組織和民主政治建設提供了有價值的創(chuàng)新模式。幾年來的實踐表明：“4+2”工作法是改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式，完善村民自治機制的有效途徑。黨支部作為黨的基層組織具有一定權威、村委會作為村民自治組織具有一定的權威、黨員按照黨章行使權力具有一定的權威、村民代表也具有一定的權威，“4+2”工作法把這些不同的“權威”納入到一個統(tǒng)一的框架中，同拉一套車，同走一條路，決策過程更簡單，決策執(zhí)行更順暢。[12]陳錫文也認為，河南鄧州農(nóng)村實行“四議兩公開”制度的實質是怎么更好地發(fā)揮黨員和群眾兩方面的積極性、正確處理好村支委和村民委員會兩委的關系，是建立村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制和具體形式的新探索，是加強農(nóng)村基層組織建設的新探索。但是，也有不同的聲音。張新光認為鄧州市以實行“四議兩公開”制度為核心內(nèi)容的村莊民主治理模式，尚未從根本上破解村“兩委”關系矛盾、工作不協(xié)調(diào)的理論和實踐難題。他認為，在中國整個大的政治生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟條件沒有得到根本改變的情況下，如何既堅持黨的領導，又讓我們黨基層組織的領導核心作用建立在民意的基礎上，把黨的領導、村民依法辦事、人民當家作主這三方面統(tǒng)一有機結合起來，仍是一個無法破解的理論和實踐難題。他還指出，河南鄧州首創(chuàng)的“4+2”工作法至今仍是“一鍋夾生飯”，即使在當?shù)剞r(nóng)村推行過程中也遭遇到了“水土不服”，可謂是“墻內(nèi)開花墻外香”。 所謂的“四道會議”和“兩次公示”只能是停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導給上級匯報工作的口頭上，真正落實起來很難做到。其主要表現(xiàn)可以歸納概括為16個字，即“無人議事，無事可議，議而無用，用則違規(guī)。” [13]
我們認為，“4+2”工作法具有積極的創(chuàng)新意義，但有不少需要改進的地方，如提議的主體可以是多元的，不限于黨支部；黨員大會審議旨在發(fā)揮黨員在決策上監(jiān)督作用，其實并無制度保障，也無實際意義，難以保證其效果，同時環(huán)節(jié)太多、程序太復雜，必然會增加決策成本、降低決策效率；要提高決策的民主性科學性，建立村兩委聯(lián)席擴大會議商議村級擬決策事項，擴大會議成員應包括村民代表、黨員代表以及利益攸關方參加，建立類似于行政聽證一樣的決策機制。
而且，兩會制、“4+2”工作法，旨在解決基層民主決策的程序問題，因此，作為民主決策機制建設的創(chuàng)新之舉，具有一定的價值。但它們主要是解決民主決策方面的問題，無法從根本上整體上解決兩委矛盾問題。
（四）“一制三化”
“一制三化”是河北武安市推動村兩委關系理順的一大創(chuàng)新。一制指村黨支部領導下的村民自治運行機制，三化即“村黨支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化”。一方面強調(diào)村黨支部的領導地位，另一方面試圖形成一整套規(guī)范兩委關系的具體程序和操作技術，建立起一種兩委分工合作機制。
張金亮提出，“一制三化”作為一種支部主導兩委共治、村民參與監(jiān)督的制度設計, 是農(nóng)村治理轉型中從官治走向民治中體現(xiàn)官民共治特色的過渡性制度安排，既確保了黨支部的領導地位和書記的“一把手”權威，又因為實行兩委權力分享與以往的支部專權的制度安排相比更有利于調(diào)動民選的村委會配合支部工作的積極性，而且也從制度上保證了村民對村務工作的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權，但該模式的首要目的, 是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對農(nóng)村工作的領導, 是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權為了順利推行政務，通過保證黨支部的核心領導地位和村支書的“一把手”權威, 通過村黨支部來完成行政工作，以便在新的治理機制中繼續(xù)保障上級任務的完成。而且，該模式是在兩委爭權相持不下、村民維權意識高漲的情況下采取的一種帶有妥協(xié)性的權力分享的制度安排, 且現(xiàn)實中只有部分村屬于這種情況。在那些兩委關系“一邊倒”的村莊和村民參政議政意識不高的村莊, 村干部缺乏實行“一制三化”的壓力和動力、村民缺乏相應的要求, “一制三化”往往流于形式。[7]盧福營則認為，一制三化直接規(guī)定村支書為村里的一把手，存在一定的合法性問題。而且，通過兩委分權來平衡兩個組織尤其是村黨支部書記和村委會主任的關系，如何確定權力劃分的合理性也是一個問題。在現(xiàn)行體制下，哪些權力是黨支委的，哪些是村委會的，難以進行精確的劃分。[6]
我們認為，“一制三化”中，作為特色和創(chuàng)新的“三化”，即村黨支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化，作為一種規(guī)范兩委關系的具體程序和操作技術，以及試圖建立的兩委分工合作機制更多是一種次要的策略的選擇，并未放在村民自治的大背景和格局中思考，既難以從根本上保障村黨支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化的實現(xiàn)，也使得村黨支部領導下的村民自治運行機制無法擺脫村黨支部主導、直接領導并干預村務的現(xiàn)實�？傮w上看，黨支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化是比較籠統(tǒng)的（特別是村民自治的法制化），雖然“三化”對于村民自治制度的完善具有重要作用，但卻并不是當前破解村兩委矛盾、推動村民自治健康發(fā)展的根本點和關鍵所在。黨支部工作規(guī)范化，更多的是黨內(nèi)民主的制度化、規(guī)范化；民主監(jiān)督程序化，其實更多是理順村黨支部和村委會關系后，民主監(jiān)督主體、機制、程序等方面的明確化和進一步完善，這一模式對于從能夠根本上破解村兩委關系并無太大的價值。
（五）青縣模式
具體說，可概言為 “健全一個組織, 調(diào)整三種關系”：“健全一個組織”, 就是把村民代表會議建成常設性的村級組織, 通過村民會議授權，代行村民會議職權, 并提倡由村黨支部書記兼任村民代表會議主席；“調(diào)整三種關系”, 就是調(diào)整村黨支部、村民代表會議和村委會之間的關系。村黨支部由過去的直接管理事務性工作調(diào)整到強化政治領導核心作用上來, 不直接管理村政村務工作, 在法律規(guī)定范圍內(nèi)、通過民主方式, 對村民自治實行領導。村民代表會議由村委會負責召集調(diào)整為由村支書兼任的村民代表會議主席負責召集、負責選舉產(chǎn)生村委會成員, 對涉及村政村務工作中的重大問題進行決策、加強對村委會的監(jiān)督。
張金亮認為，青縣模式兩委的權力分享和相互制約機制更加科學和完善，其把村民自治的民主決策原則上升為兩委共同的行為規(guī)則與村治理的最高原則，把村黨組織納入村民自治的體系，村民代表會議是最高的村務決策和監(jiān)督機構，村委會是獨立行使村務管理權的執(zhí)行機構，黨的領導最終體現(xiàn)在黨組織保障黨的方針政策在自治體系內(nèi)得到有效的貫徹實施, 該模式是黨的領導與村民自治制度完美結合，主要作用有：一是調(diào)整了村治結構，使村民代表會議由虛變實；二是黨支部抓大放小，改善和加強了黨的領導；三是為村民自治提供了充分的保障作用；四是把村治納入法制化、制度化、規(guī)范化軌道，克服了村治的隨意性傾向。黨在農(nóng)村執(zhí)政能力有了實質性提高，也得到廣大村民的擁護。他還認為 “兩票制”、“一肩挑”和 “一制三化”三種模式只是在一定程度上協(xié)調(diào)了兩委關系, 而青縣模式通過把村黨組織納入村民自治體系, 科學地完善了兩委的權力分享和制約機制, 真正實現(xiàn)了黨的領導與村民自治制度的有機結合。[7]
但是，盧福營認為，青縣模式村中強調(diào)村代會來承擔民主決策和民主監(jiān)督的職能，村委會僅僅具有管理的職責，這實際上使村委會淪為村代會的一個具體的執(zhí)行機構。這不完全符合村組法第二條“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的規(guī)定。另外，村組法規(guī)定村民代表大會由村民委員會召集，在村內(nèi)設立村代會主席職位并鼓勵村支書兼任，也缺乏法律依據(jù)。[6]
我們認為，青縣模式是河北省青縣為加強黨對農(nóng)村工作的領導、充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部的領導核心作用、推進農(nóng)村基層民主政治建設, 探索出的一條改進農(nóng)村兩委關系的新路子。模式的實質是將農(nóng)村各種自治性組織納入黨的農(nóng)村基層組織體系之中，通過一體化過程來消除村民自治后村兩委的體制性沖突。青縣模式抓住了問題的關鍵，并通過推動黨的領導制度的改革與創(chuàng)新、明確黨的職能，推動黨的領導和執(zhí)政方式的深刻變化，來理順黨組織與村民自治的關系，其解決問題的主要路向有可取之處。但是，該種模式最大的問題是實際上可能導致村黨支部地位降低、領導作用被虛化和弱化，村黨支部完全不管政務、村務，從另一個意義上意味著大權旁落，如領導作用主要體現(xiàn)為監(jiān)督，但是監(jiān)督如何進行，如何發(fā)揮作用？如何實現(xiàn)對村委會的領導和制約，都是一個問題。在我國當前的政治體制下，在農(nóng)村基層不可能放棄黨的領導放棄黨團結帶領廣大村民自我管理、自我教育、自我服務的權力，而且，如果沒有中國共產(chǎn)黨強有力的領導，農(nóng)村基層社會的灰色化、黑惡化、宗族化、家族化等問題亦難以有效遏制或避免。
二、基本結論與進一步思考
綜合而論，村兩委矛盾的破解不是一個單純的村兩委關系問題，要放到村民自治制度的改革與完善中思考；理順好村兩委關系，其實是如何將黨的領導與村民自治有機結合的問題。雖然不管從理論層面還是從實踐層面看，黨的領導與村民自治不存在也不應該存在什么根本矛盾，但是將兩者有機結合起來在實踐中面臨巨大的考驗。我們不難發(fā)現(xiàn)，村兩委矛盾的實質和根源是行政權與自治權的矛盾問題，是如何在黨的領導下充分保障村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等基本權利有效地行使的問題。破解之道在于從完善中國共產(chǎn)黨領導的村民自治機制這一根本點出發(fā)，真正將黨的領導與村民自治統(tǒng)一起來結合起來，否則，村兩委矛盾的解決將永遠難以成為現(xiàn)實。為此，既要防止出現(xiàn)村黨支部自治現(xiàn)象，又要防止村委會過度自治現(xiàn)象；既要咬不動搖地堅持黨的領導，將村委會的工作置于黨支部的領導下，又能有效推行村民自治、確保村民的民主權利得以實現(xiàn)。由此，對各種協(xié)調(diào)村兩委矛盾的創(chuàng)新模式其價值和可行性的判斷主要基于兩點：一是看是否堅持了黨的領導；二是看能否真正保障村民四大民主權利的實現(xiàn)。即該方案在多大程度上成功地將黨的領導和村民自治結合起來，是不是著眼于黨的領導制度的改革與創(chuàng)新、黨在基層執(zhí)政方式的合理調(diào)整，是不是一種旨在推動村兩委關系民主化、法制化、科學化的制度設計。
基于此，我們認為，“一肩挑”、兩票制、兩會制、“4+2”工作法、一制三化、青縣模式等模式雖然有一定的創(chuàng)新意義，但結合我國現(xiàn)行的體制以及農(nóng)村實際狀況看，上述模式的作用有限，全面推廣的可能性并不是很大。要從根本上破解村兩委矛盾，一方面應堅持并改善黨的領導，推動黨的領導制度的改革與創(chuàng)新、實現(xiàn)黨的領導和執(zhí)政方式的民主化、科學化、現(xiàn)代化，另一方面，實行徹底的村兩委分開，在村兩委分立、明確界定村兩委各自的主要職責的基礎上，將黨的領導與村民自治有機結合起來，建構村兩委合作的體制和工作機制，形成分工明確、相互協(xié)調(diào)、動態(tài)平衡、和諧統(tǒng)一的新型村兩委關系。對此，筆者將進行專文闡述。
注釋：
①比較系統(tǒng)、全面地討論村兩委實踐模式的論著有：盧福營等著《沖突與協(xié)調(diào)——鄉(xiāng)村治理中的博弈》（上海交通大學出版社2006年版），張金亮的《解決農(nóng)村兩委關系的四種模式及其評價》（《廣州社會主義學院學報》2008 年第 2 期）等。他們的主要觀點在正文具體介紹。
②黨國英：《“兩委合一”：鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展》，《中國改革》2001年第5期，第30—31頁。而后，黨國英討論該問題時對此有所修正，提出中國改革是長期性的，而從實際情況來看，“兩委合一”可能是一種各方面容易接受的改革形式，是一種過渡性制度安排。（黨國英：《兩委合一”是一種過渡性制度安排》，《中國改革》2001年第9期，第40頁。
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來源：《文史博覽》（理論）2012年第11期
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