當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 二、農(nóng)民進(jìn)城享受市民待遇又不放棄家里承包土地，這是中國共產(chǎn)黨對世人的鄭重承諾，如若變動將失信于民。
自1982年中央一號文件肯定農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營責(zé)任制以來，中共中央、國務(wù)院一而再、再而三地強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不允許輕易變更，如果輕易推翻中央決定，隨便收回農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，這將使中央的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的政策失信于民，在政治上風(fēng)險很大。
自1982年中央一號文件肯定農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營責(zé)任制以來，主要在以下方面：
一是肯定農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是社會主義的性質(zhì)。1982年1月1日，中共中央發(fā)出第一個關(guān)于“三農(nóng)”問題的“一號文件”，將農(nóng)村從計劃經(jīng)濟(jì)、大鍋飯和大忽隆生產(chǎn)的極左體制下解放出來，確認(rèn)了“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的合法地位，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制”，同時還說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟(jì)，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。 1983年1月，第二個中央“一號文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，從理論上說明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。 2008年一號文件要求：“堅持和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是憲法規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須毫不動搖地長期堅持，在實(shí)踐中加以完善。各地要切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，認(rèn)真開展延包后續(xù)完善工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證到戶。”
二是一而再再而三地要求穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不允許輕易變更。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，即第三個“一號文件”。文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上，生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項(xiàng)目，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些。 2005年一號文件要求：“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系”。2006年一號文件要求：“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。” 2007年一號文件要求：“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快征地制度改革。” 2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的決定要求：“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。”
三是采納中國（海南）改革發(fā)展研究院遲福林教授、王景新教授等的建議，把“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”寫入文件。 1998年4月，中國（海南）改革發(fā)展研究院成立了農(nóng)村土地政策研究課題組，在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于1998年7月向中央有關(guān)部門提交了遲福林教授、王景新教授執(zhí)筆的《盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)長期化的建議》，首次提出了“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”的建議，1998年中共十五屆三中全會《決定》一字不變的直接采用了這一提法，強(qiáng)調(diào)“抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。”2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的決定要求：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。” 2009年一號文件要求：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。”
四是嚴(yán)格禁止有的地方隨意收回農(nóng)戶承包地的問題。2005年一號文件要求：“認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村土地承包政策。針對一些地方存在的隨意收回農(nóng)戶承包地、強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地等問題，各地要對土地二輪承包政策落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查，對違反法律和政策的要堅決予以糾正，并追究責(zé)任。要妥善處理土地承包糾紛，及時化解矛盾，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。尊重和保障農(nóng)戶擁有承包地和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須在農(nóng)戶自愿、有償?shù)那疤嵯乱婪ㄟM(jìn)行，防止片面追求土地集中。” 2008年一號文件要求：“嚴(yán)格執(zhí)行土地承包期內(nèi)不得調(diào)整、收回農(nóng)戶承包地的法律規(guī)定。” “堅決防止和糾正強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、通過流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題，依法制止鄉(xiāng)、村組織通過‘反租倒包’等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)等行為。”
上述中央文件寫的明明白白，如果不顧及這些政策性決定，而隨意收回農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，將使中央的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的政策失去人心，在政治上的風(fēng)險是不言自明的。
三、農(nóng)民進(jìn)城享受市民待遇又不放棄家里承包土地，這是國家的法律規(guī)定，并不是國家無償給農(nóng)民的福利。
我國法律對于明確要求穩(wěn)定農(nóng)戶家庭對土地的承包使用權(quán)的規(guī)定，主要有三層表述：一是長期穩(wěn)定，二是法律保障，三是不被侵犯，從而形成了完備的體系。
一是長期穩(wěn)定。
穩(wěn)定農(nóng)戶家庭對土地的承包使用權(quán)的規(guī)定，最早出現(xiàn)在1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，該法經(jīng)2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂。其中第五條規(guī)定：“國家長期穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。
二是依法保障。
關(guān)于依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，最早出現(xiàn)1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十條規(guī)定：“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民對承包土地的使用權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營的方式、期限、發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)、土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)等，適用《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。”
另在2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定：“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。”
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》是為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定的法規(guī)。
三是不被侵犯。
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”這就將中共中央的政策性規(guī)定以法律條文固定了下來。
為了保障法律賦予的農(nóng)戶家庭土地林地承包經(jīng)營權(quán)的利益，有關(guān)政府部門在政策上進(jìn)行了具體規(guī)定。如2005年1月19日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第七條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。”
四是實(shí)踐中村集體干部侵犯農(nóng)戶利益的事實(shí)不容忽視。
我國法律特別規(guī)定村集體有保障村民土地承包經(jīng)營權(quán)的責(zé)任，禁止村集體干部侵犯農(nóng)戶利益�！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂）第八條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。”
我們看到，在實(shí)踐中屢屢發(fā)現(xiàn)少數(shù)的村集體干部侵犯農(nóng)戶利益的事實(shí)，主要表現(xiàn)，一是一些村干部以集體享有承包地的所有權(quán)為名，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地；二是一些村干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，操控土地流轉(zhuǎn)，搞硬性流轉(zhuǎn)；三是個別的村干部在上級政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，協(xié)助公安、檢察院、法院機(jī)關(guān)逼迫農(nóng)民，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)，極大地侵犯了農(nóng)民的利益，逼得農(nóng)民不斷上訪，以至于釀成大的社會動亂事件。
有種觀點(diǎn)認(rèn)為，村集體要保障所有權(quán)，是需要經(jīng)費(fèi)的，不從農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地林地費(fèi)用中支付，也就沒有了來源。其實(shí)，關(guān)于村集體為保障所有權(quán)的工作所需經(jīng)費(fèi)，2010年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》已經(jīng)明確規(guī)定：“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算。”
另有的觀點(diǎn)認(rèn)為，村集體從農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地林地經(jīng)費(fèi)中分享收益，可以用作發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)的資本金。這種觀點(diǎn)也是不對的。在一個村集體中，要不要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)，需有村民大會表決決定，而不是由學(xué)者們、上級政府機(jī)構(gòu)或外來人代替村民決定。而且，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的原則，村集體發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)所需資本金的來源，應(yīng)該根據(jù)合作經(jīng)濟(jì)的籌款通行辦法，例如可以從入股本金中支付；也可以從金融機(jī)構(gòu)貸款（但是不能像河南省南街村那樣借款十幾億元賴著不還），還可以申請政府的扶持資金；更可以興辦農(nóng)村資金互助社等。對此，2010年中央一號文件明確規(guī)定：“推動家庭經(jīng)營向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，推動統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力，為農(nóng)民提供多種有效服務(wù)。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，深入推進(jìn)示范社建設(shè)行動，對服務(wù)能力強(qiáng)、民主管理好的合作社給予補(bǔ)助。各級政府扶持的貸款擔(dān)保公司要把農(nóng)民專業(yè)合作社納入服務(wù)范圍，支持有條件的合作社興辦農(nóng)村資金互助社。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社自辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)。”
四、農(nóng)民進(jìn)城享受市民待遇又不放棄家里承包土地，相對于城里人獲得的巨大的財產(chǎn)改革好處，仍然顯得微不足道。
改革開放以來，城里人獲得的巨大的改革好處，一是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，物質(zhì)生活大大改善，生活水平提高；二是更重要的是獲得了財產(chǎn)私有權(quán)，例如有了房屋私有產(chǎn)權(quán)。
千萬別小看城里人房屋私有產(chǎn)權(quán)，別低估城里人房屋私有產(chǎn)權(quán)的價值。例如在北京三環(huán)地帶，每平方米大約在3萬元左右，一個100平米的房屋就是500萬元。如果一個家庭有父母和子女3人參加過房改（華生教授最近說，城里人平均有5套房），即有三套100平米的房子，現(xiàn)在價值1000萬元。至于在省會城市和自治區(qū)首府的城里人，二環(huán)內(nèi)商品房平均每平民1萬元，100平民也值100萬元，一家三口參加房改，也有300萬元的財產(chǎn)。另據(jù)典型調(diào)查，在黨政機(jī)關(guān)、壟斷國企、事業(yè)單位工作的職工，多數(shù)人讀不止一套房，有的有兩三套，華生教授最近說，城里人平均有5套房，價值就更多了。當(dāng)然，這不包括房改時工作單位是經(jīng)營不下去的國有企業(yè)的人，他們中有一部分人沒有享受到房改房，不過這部分人畢竟是少數(shù)，即使這部分人征服也正在為他們加班加點(diǎn)地蓋經(jīng)適房、公租房。
這也就是說，城里人絕大多數(shù)度變成了有產(chǎn)階級，至于那些貪官、“官二代”、“富二代”的財產(chǎn)，更是達(dá)到了不計其數(shù)的程度，怪不得財產(chǎn)公示制度遲遲出不了臺呢！
相對于城里人獲得的巨大的財產(chǎn)改革好處，農(nóng)民們除了極少數(shù)富裕了起來外，絕大多數(shù)仍處于貧窮狀態(tài)，一個重要標(biāo)志是沒有財產(chǎn)。近幾年來，學(xué)者們論證了農(nóng)民承包土地林地使用權(quán)為物權(quán)，意在讓農(nóng)民享有財產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而享受改革紅利。這一論證被決策層、立法者所采納，這才有了農(nóng)民進(jìn)城享受市民待遇又不放棄家里承包土地的說法。
目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意以放棄承包地和宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)戶籍，必須完全尊重個人意愿，不能把農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊教授最近指出，適應(yīng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，需要賦予農(nóng)民對承包土地、宅基地更大的處置權(quán)。要在健全法制和發(fā)育土地市場的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，是完全正確的。不過，我們還必須看到，農(nóng)民進(jìn)城享受市民待遇又不放棄家里承包土地，相對于城里人獲得的巨大的財產(chǎn)改革好處，仍然顯得微不足道。
參考文獻(xiàn)
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3．趙俊臣：村集體為何不能分享農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)的收益？愛思想2011-04-02 21:52:06。
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