集體土地征收補償制度修改，遠(yuǎn)不只是涉及到被征地農(nóng)民利益的問題，也絕對不只是土地政策上的小修小補，而是涉及到中國城市化方式、涉及到中國能否走出中等收入陷阱，涉及到中國土地制度憲法秩序的大問題，需要更深入地討論。
土地增值收益應(yīng)該歸誰？
中國正在進行史無前例的高速城市化階段，因為土地位置不可移動，城市平面擴展必須征收城郊農(nóng)民的土地。按最高每年征收600~700萬畝農(nóng)地來計算，未來20年將要征收大約1億畝農(nóng)地為城市建設(shè)用地，其中耕地約6000萬畝。6000萬畝耕地相當(dāng)于中國大約20億畝耕地的3%，其中的人口大約為5%左右。換句話說，未來20年征地將形成占農(nóng)民總數(shù)5%左右的大約4000萬失地農(nóng)民。
相對于史無前例的中國規(guī)模巨大的城市化來說，6000萬畝耕地和4000萬失地農(nóng)民都不是特別龐大的數(shù)據(jù)。這6000萬畝耕地或大約1億畝農(nóng)地能否順利征收為城市建設(shè)用地，對于中國能否順利完成城市化則具有極其關(guān)鍵的意義。
土地增值收益應(yīng)該歸誰？當(dāng)前中國土地制度安排中，有一個重要的制度是土地用途管制和計劃用地管制，即國家為保護耕地，保持城市經(jīng)濟的合理密度，而由中央向地方下達(dá)年度新增建設(shè)用地計劃，并保持偏緊的建設(shè)用地供給，從而使地方城市建設(shè)用地有一定程度的稀缺。稀缺則產(chǎn)生價值，隨著城市擴張，處在特定位置的城郊農(nóng)村，因其區(qū)位優(yōu)勢和建設(shè)用地稀缺，而使農(nóng)地非農(nóng)使用可以形成巨大增值收益，這個收益可以高達(dá)每畝數(shù)百萬元。
城郊農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益可以有兩種分配辦法，一是現(xiàn)行征地制度安排中，地方政府低價征地高價賣地，農(nóng)民得到一小部分土地增值收益，地方政府得到大頭，地方政府用此土地增值收益建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。二是按現(xiàn)在學(xué)界很多人的設(shè)想，讓農(nóng)民得增值收益的大頭，政府得小頭。因為增值收益巨大，得大頭的城郊農(nóng)民很快就可以一夜暴富，成為地地道道的土地食利階層。地方政府由于失去土地財政收入，就無力再進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。
還有一個就是土地強征的問題。有一種觀點認(rèn)為，應(yīng)該區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，公益性用地可以強征，經(jīng)營性用地不能強征。一般城市新增建設(shè)用地中，經(jīng)營性用地、工業(yè)用地和公益性用地各占1/3，若農(nóng)民可以自主進行經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)使用，并獲得全部農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，則地方政府不僅不再有之前低價征地高價賣地所形成的土地財政，而且還必須高價去征收用于公益用途的農(nóng)民土地。這樣一來，就會出現(xiàn)兩個嚴(yán)重問題，第一是地方政府從哪里拿錢來征收農(nóng)民土地？第二是城市發(fā)展所必須的昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資又從哪里來？地方政府不可能自己造錢，辦法只有一條，就是增加納稅人的負(fù)擔(dān)。其中一個辦法就學(xué)習(xí)歐美日國家，對城市所有占用土地和房產(chǎn)的市民征稅。這個稅額還不低，按現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)框算，每戶每年要繳納2~3萬元。正是借土地財政，中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才不用向市民征收高額房產(chǎn)稅和土地稅。
失地農(nóng)民的利益怎么辦？當(dāng)然要保護失地農(nóng)民合法的利益，且要合情合理。所謂合法利益，即中國現(xiàn)行土地制度安排中，農(nóng)村土地屬于村社集體所有，農(nóng)民有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村集體土地只能用于農(nóng)業(yè)用途，城市建設(shè)用地必須經(jīng)由國家征收，將農(nóng)村集體所有變?yōu)閲宜校缓笤龠M入城市建設(shè)用地市場流通。這是中國土地制度安排中的憲法秩序，是新民主主義革命和社會主義革命的成果。按此法律制度的規(guī)定，征地中，只應(yīng)按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值進行補償，最高為農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍，即大約每畝6萬元。
所謂要合情合理。農(nóng)民土地被征收，失去了從事耕作所可以獲得的收入。地方政府在給農(nóng)民的征地補償中，除按規(guī)定的補償以外，還應(yīng)拿出部分土地出讓金給農(nóng)民購買城市社會保障。
從目前征地情況來看，尤其中西部的中小城市，地方政府財力有限，征收農(nóng)民土地所給予農(nóng)民的補償大多按下限，補償比較少，失地農(nóng)民的狀況不太好。而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市近郊農(nóng)村，失地農(nóng)民大多可以獲得巨額征地拆遷補償，生活水平高于一般城市市民，更高于外來農(nóng)民工。也就是說，即使按照現(xiàn)行土地制度安排，失地農(nóng)民的狀況也不算差。當(dāng)然應(yīng)該進一步提高中西部中小城市農(nóng)民的征地拆遷補償，只需要在現(xiàn)行土地制度框架下通過微調(diào)即可解決。
如果中國沒有土地財政為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供強大保障，若中國經(jīng)濟發(fā)展所形成經(jīng)濟剩余主要都被土地食利集團所捕獲，則中國經(jīng)濟競爭力將極大地下降，幾乎沒有辦法避開落入中等收入陷阱的危險。正是現(xiàn)行土地制度為當(dāng)前中國的快速城市化，為中國經(jīng)濟持續(xù)增長，為中華民族偉大復(fù)興，提供了制度紅利。
提高征地拆遷補償能否減少沖突？
當(dāng)前關(guān)于應(yīng)該提高征地拆遷補償?shù)脑捳Z中，有兩種不同的理由，第一個理由是，土地是農(nóng)民的，征收農(nóng)民土地，理應(yīng)給農(nóng)民補償。這個理由有兩點硬傷，一是中國已經(jīng)消滅土地私有制，農(nóng)民只有土地的承包經(jīng)營權(quán)，而沒有土地所有權(quán)，更沒有將土地非農(nóng)使用的權(quán)利。這是中國社會主義革命的成果之一；二是現(xiàn)在國家征收農(nóng)民土地是給了征地補償?shù)�，這個補償是按土地原有用途的價值給予的補償，這個補償，現(xiàn)在規(guī)定最高不超過農(nóng)地年產(chǎn)值的30倍。
另外一個理由是，征地導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，農(nóng)民為維護自己的權(quán)利，保衛(wèi)自己的利益，奮起抗?fàn)�。�?dāng)前征地拆遷中頻頻出現(xiàn)的沖突甚至自焚，說明現(xiàn)有征地補償太低，已經(jīng)讓失地農(nóng)民只能用生命來維護自己的利益了。因此，唯有提高征地補償，才能減少對抗，降低惡性事件發(fā)生的比率。
這個理由也有硬傷。最近十年，征地補償幾乎每年都在提高，而征地引起的沖突卻不僅沒有下降，反而持續(xù)增加。那么，為什么征地拆遷沖突會增加呢？
當(dāng)前嚴(yán)重征地拆遷沖突大多是由釘子戶引起。所謂釘子戶，就是其他涉及征地拆遷99%的農(nóng)戶都同意，釘子戶卻要求比一般補償更高的補償，地方政府若給釘子戶高價，就無法面對99%的已經(jīng)同意征地拆遷的農(nóng)戶。釘子戶一般都是兄弟多、勢力大，甚至有親友在北京當(dāng)官或有人在黑道混的有背景的人。若地方政府滿足釘子戶的要求，就必定會有更多農(nóng)戶愿意做釘子戶。且往往是與地方政府相關(guān)官員有關(guān)系的農(nóng)戶，更可以通過當(dāng)釘子戶來默契獲得利益。有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了官員借釘子戶來從征地拆遷中謀利的情況。
釘子戶要求更大的利益，必與地方政府博弈。巨大的征地拆遷補償，使得利益博弈雙方斗智斗勇，包括詛咒斗狠。國家越是強調(diào)不能強征強拆，越是強調(diào)要和諧拆遷，在征地拆遷中，農(nóng)戶就越是傾向用極端手段來謀取更大利益，且地方政府越是退讓，農(nóng)戶就越是進逼，有時甚至不惜鋌而走險。這是正常的博弈策略。
提高征地拆遷補償，則征地拆遷涉及利益更加巨大，博弈也會更加激勵，鋌而走險就越有利益動力，在征地拆遷中發(fā)生惡性事件的可能性就不是減少了，而可能進一步增多。
中國快速城市化進程中，必然要有農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，必然要有征地。征地所涉及利益關(guān)系巨大，也就必然會有利益博弈和利益沖突，也必然會有因為利益博弈一方或多方的斗狠過激行為及因此產(chǎn)生的惡性事件。正是惡性事件的存在，使得博弈雙方都會在博弈中注意策略，從而可以形成博弈中的均衡，這樣就可以將博弈的矛盾限定在一個范圍之內(nèi)。
任何利益都容易形成剛性。農(nóng)業(yè)稅一旦取消，再來征收就沒有可能。若真的將土地征收補償提高10倍，今后失地農(nóng)民就一定會以此來堅決地維護自己利益。提高征地補償不會減少征地沖突。相反，因為利益巨大，沒有利益博弈才是奇怪的事情。
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