當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 徐勇:深化對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)七題
城鎮(zhèn)化是一個(gè)規(guī)劃性社會(huì)變遷過(guò)程。城鎮(zhèn)未化，規(guī)劃先行。規(guī)劃未動(dòng)，認(rèn)識(shí)在先。近段時(shí)間，城鎮(zhèn)化是一個(gè)熱門(mén)話題，但對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)還有待深化。只有認(rèn)識(shí)上去了，城鎮(zhèn)化才有高起點(diǎn)。
一、 城鎮(zhèn)化是為了人們過(guò)上高品質(zhì)的生活。
城鎮(zhèn)化成為一個(gè)熱點(diǎn)是在國(guó)際金融危機(jī)，外貿(mào)出口不足的背景下產(chǎn)生的。人們普遍將城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需，提升GDP的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。作為經(jīng)濟(jì)動(dòng)向晴雨表的股市甚至出現(xiàn)了所謂的城鎮(zhèn)化概念股。
毫無(wú)疑問(wèn)，城鎮(zhèn)化是可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但我們要看是什么樣的城鎮(zhèn)化？城鎮(zhèn)化的終極目的是讓人們過(guò)上高品質(zhì)的生活。馬克思早在世界城鎮(zhèn)化初期，就認(rèn)為：“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂(lè)和需求的集中；而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散。”因此，城鎮(zhèn)化不僅意味著生產(chǎn)的進(jìn)步，還意味著生活質(zhì)量的提高。特別是隨著溫飽生活的滿足，人們有了更豐富的需求，要求提高生活品質(zhì)。只有人口相對(duì)集中的城鎮(zhèn)才能提供更好的公共服務(wù)設(shè)施和更豐富的生活樣式。反之，如果城鎮(zhèn)化不能提供高品質(zhì)的生活，人們?yōu)槭裁匆M(jìn)城鎮(zhèn)呢？發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)槌鞘羞^(guò)度發(fā)展而產(chǎn)生的“城市病”造成大量人口逃離，出現(xiàn)所謂“窮人在城，富人下鄉(xiāng)”的“逆城市化”現(xiàn)象。目前我國(guó)的大城市也出現(xiàn)了“城市病”，北京等地“十面霾伏”，生活痛苦指數(shù)上升。因此，大規(guī)模推動(dòng)城鎮(zhèn)化的一開(kāi)始，就必須有高的定位，追求以人為本的高品質(zhì)城鎮(zhèn)化，而不是簡(jiǎn)單的GDP增長(zhǎng)。
二、 城鎮(zhèn)化是為了進(jìn)一步推動(dòng)三農(nóng)問(wèn)題的解決。
前些年我國(guó)政府為解決三農(nóng)問(wèn)題，提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。而城鎮(zhèn)化成為一個(gè)熱點(diǎn)有政府即將換屆的背景。有人因此認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是新一屆政府的重點(diǎn)，以示與上屆政府工作重點(diǎn)的區(qū)別，并將城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)割裂開(kāi)來(lái)，甚至認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)不再重要。其實(shí)這是缺乏歷史的眼光。當(dāng)年新農(nóng)村建設(shè)是在三農(nóng)問(wèn)題特別突出，農(nóng)民紛紛棄農(nóng)而去的背景下提出的一項(xiàng)重要舉措。由此出臺(tái)了一系列穩(wěn)農(nóng)支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，農(nóng)民生活發(fā)生了重大變化，從而有了“種田不交稅，上學(xué)不交費(fèi)，看病不太貴，養(yǎng)老不發(fā)愁”之說(shuō)。但我們也應(yīng)該看到，前期新農(nóng)村建設(shè)的成果主要還是穩(wěn)農(nóng)，但還是低水平的“穩(wěn)”。核心問(wèn)題就是農(nóng)民收入有限，城鄉(xiāng)差距仍然較大。主要原因就是人多地少的格局沒(méi)有發(fā)生根本性變化。在人均耕地2畝多的條件下，僅僅依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是難以致富的。讓更多的人口離開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，不僅可以推動(dòng)城鎮(zhèn)化，而且有助于擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，最終增加農(nóng)民收入。因此，城鎮(zhèn)化是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的擴(kuò)展，而不是對(duì)立的，更不能將兩者割裂開(kāi)來(lái)、對(duì)立起來(lái)。如果說(shuō)前期新農(nóng)村建設(shè)重在穩(wěn)農(nóng)，那么，城鎮(zhèn)化則重在富農(nóng)。糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收是衡量城鎮(zhèn)化成功與否的重要標(biāo)志。
三、 城鎮(zhèn)化包括農(nóng)村人口享受與城鎮(zhèn)均等的公共服務(wù)。
一般理解城鎮(zhèn)化就是人口進(jìn)城，或者農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口。這還只是狹義的城鎮(zhèn)化。廣義的城鎮(zhèn)化則包括農(nóng)村人口享受與城鎮(zhèn)均等的公共服務(wù)。當(dāng)前，一些地方對(duì)于城鎮(zhèn)化率看得很重，片面追求更多的人進(jìn)城，甚至出現(xiàn)“逼民上樓”。農(nóng)村有再次被遺棄，甚至被拋棄的傾向。有人甚至認(rèn)為，人都進(jìn)了城，還管農(nóng)村干什么。其實(shí)，這是短見(jiàn)。在農(nóng)業(yè)還未實(shí)現(xiàn)工廠化的條件下，無(wú)論如何，農(nóng)村都會(huì)存在，農(nóng)民也不會(huì)終結(jié)。問(wèn)題在于要?jiǎng)?chuàng)造讓人們?cè)敢庠谵r(nóng)村生產(chǎn)、生活和居住的條件。如果城鎮(zhèn)化造成的是農(nóng)村被拋棄和遺棄，那將是一場(chǎng)社會(huì)“災(zāi)難”。我們追求的是中國(guó)特色的新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化，“新”在不拋棄和遺棄農(nóng)村，反而是以農(nóng)村繁榮為前提條件。而衡量農(nóng)村是否衰敗和繁榮的重要標(biāo)志是農(nóng)村人口也能享受城鎮(zhèn)均等的公共服務(wù)。在溫飽階段，城鄉(xiāng)差距在于收入。在小康階段，城鄉(xiāng)差距主要在于公共服務(wù)。農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)溫飽后最渴求的是有良好的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救助、文化生活等。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面是“人口進(jìn)城”，另一方面是“服務(wù)下鄉(xiāng)”，這才是完整的城鎮(zhèn)化。發(fā)達(dá)國(guó)家的富人之所以愿意居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原因除了有更新鮮的空氣，更適合人居的環(huán)境外，也可以享受城市一樣的公共服務(wù)。
四、 城鎮(zhèn)化是一個(gè)多層次和有重點(diǎn)的城鎮(zhèn)體系。
我國(guó)農(nóng)村人口眾多，未來(lái)至少有3億農(nóng)村人口完全進(jìn)城，在農(nóng)村的人口也要享受城鎮(zhèn)均等的公共服務(wù)。這就決定了我國(guó)必須構(gòu)建一個(gè)由特大城市、大城市、城市群、中等城市、縣城、鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等單元共同構(gòu)成的多層次城鎮(zhèn)體系，從而實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)土中國(guó)向城鎮(zhèn)中國(guó)的轉(zhuǎn)變。
但是，城鎮(zhèn)化體系的構(gòu)建也要有重點(diǎn)。其重點(diǎn)就在于中小城鎮(zhèn)，著力點(diǎn)則在于縣城。這是因?yàn)椋?jīng)濟(jì)發(fā)展和高品質(zhì)生活都離不開(kāi)規(guī)模。城市與鄉(xiāng)村相比就在于集中和規(guī)模效應(yīng)。要給一家一戶分散居住的農(nóng)民提供便利的公共服務(wù)成本太高。但是，任何規(guī)模都是有有限度的。規(guī)模過(guò)度化帶來(lái)的是負(fù)效應(yīng)。我國(guó)的特大城市和大城市的規(guī)模也近飽和，很難容納更多人口。更重要的是中國(guó)城鎮(zhèn)化有一個(gè)重要使命就是帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。而少數(shù)特大城市和大城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)是十分有限的。北京五環(huán)以外的郊區(qū)農(nóng)村與五環(huán)以內(nèi)的城區(qū)是兩個(gè)迥然不同的世界，城鄉(xiāng)差距巨大。城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展則需要以特大城市和大城市為龍頭，借助中小城市的橋梁，加上鎮(zhèn)區(qū)和社區(qū)作為橋頭堡，才能形成城鄉(xiāng)一體的均衡發(fā)展格局。而當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化，特別是除沿海以外的內(nèi)地城鎮(zhèn)化的薄弱環(huán)節(jié)是縣城。在鄉(xiāng)土中國(guó)，縣城是“農(nóng)村的頭，城市的尾”，縣城發(fā)展面向農(nóng)村，縣城建設(shè)鄉(xiāng)土化。即使是個(gè)別城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)竿，農(nóng)村社區(qū)相當(dāng)不錯(cuò)，城市卻如農(nóng)村，城鄉(xiāng)一體化呈城鄉(xiāng)一樣化。為此，需要在城鎮(zhèn)化中給縣城重新定位，應(yīng)該是城鎮(zhèn)化的頭，以高品質(zhì)的城鎮(zhèn)生活吸引農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)移。
五、 城鎮(zhèn)化是一個(gè)多動(dòng)力推動(dòng)的多類(lèi)型城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)。
與自然形成的鄉(xiāng)土社會(huì)不同，城鎮(zhèn)社會(huì)是人為建構(gòu)的。推動(dòng)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力是多種多樣的，并由此形成多樣化的城鎮(zhèn)。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的動(dòng)力類(lèi)型有：一是市場(chǎng)推動(dòng)型的城鎮(zhèn)化，其特點(diǎn)是“因市場(chǎng)而生”，如浙江省溫州市龍港產(chǎn)生了一座“農(nóng)民城”，其居民完全是離開(kāi)農(nóng)業(yè)經(jīng)商的農(nóng)民。再如浙江省義烏國(guó)際小商品城的崛起帶來(lái)的城鎮(zhèn)擴(kuò)張。就是內(nèi)地也有不少“因市場(chǎng)而生”的城鎮(zhèn)化樣本。湖北省宜昌市金東方商業(yè)城在一片荒地上崛起，帶動(dòng)數(shù)萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商居住。二是工業(yè)推動(dòng)型的城鎮(zhèn)化，其特點(diǎn)是“因工業(yè)而生”，如江蘇省江陰市的華西村。華西村已經(jīng)完全工業(yè)化，常住人口數(shù)萬(wàn)人，早已成為工業(yè)城鎮(zhèn)，只是因?yàn)闅v史因素而保留村的建制和稱號(hào)。三是政府推動(dòng)型的城鎮(zhèn)化，其特點(diǎn)是“因政府而生”，在政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)人口集聚。這一類(lèi)型在內(nèi)地城鎮(zhèn)化先行一步的河南較多，其中有成功的案例，如“背井不離鄉(xiāng)，上樓先就業(yè)” 的“舞鋼經(jīng)驗(yàn)”，也有不成功，甚至失敗的案例，如“逼民上樓”。除此以外，還有“開(kāi)發(fā)區(qū)推動(dòng)型”、“特區(qū)推動(dòng)型”等特殊類(lèi)型的城鎮(zhèn)化樣式。
市場(chǎng)推動(dòng)和產(chǎn)業(yè)推動(dòng)是理想類(lèi)型的城鎮(zhèn)化。因城鎮(zhèn)化不在于有多少人居住在城鎮(zhèn)，關(guān)鍵在于有多少人從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，否則就可能是空殼城鎮(zhèn)化和“偽城鎮(zhèn)化”。但是僅僅有市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)也不行，畢竟城鎮(zhèn)化是一個(gè)綜合性的社會(huì)變遷，需要政府規(guī)劃和整合各種利益。
六、 城鎮(zhèn)化是一個(gè)包含人、地、財(cái)、治、路等核心要素在內(nèi)的系統(tǒng)工程。
城鎮(zhèn)化是一場(chǎng)具有革命性的社會(huì)工程，它意味著社會(huì)要素的重新配置和社會(huì)關(guān)系的重新組合，由此需要統(tǒng)籌思考和規(guī)劃。其中最核心的要素：一是“人”，即人往那里去，是進(jìn)城還是在鄉(xiāng)，進(jìn)城進(jìn)什么層次城，在鄉(xiāng)在什么類(lèi)型鄉(xiāng)？人進(jìn)入城鎮(zhèn)能否融入城鎮(zhèn)？二是“地”，即地從那里來(lái)？城鎮(zhèn)化無(wú)疑要占地。而我國(guó)18億畝耕地是不可逾越的底線。2012年中央農(nóng)村工作會(huì)議專門(mén)提到守住“底線”的問(wèn)題。有的地方的城鎮(zhèn)化向山坡要地是一種探索。三是“錢(qián)”，即錢(qián)從那里來(lái)。城鎮(zhèn)化無(wú)疑是錢(qián)堆出來(lái)的。愈是高品質(zhì)的城鎮(zhèn)化，需要的財(cái)力就愈大。在一些政府推動(dòng)型的城鎮(zhèn)化，最缺的是錢(qián)，因此往往打土地的主意，形成“土地財(cái)政”，由此最容易滋生矛盾。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要多元投資，引入社會(huì)資本。四是“治”，即如何治理？傳統(tǒng)的治理是依土而治，人固著于土地，屬于封閉型治理；城鎮(zhèn)化治理則是依業(yè)而治，人處于流動(dòng)狀態(tài)，屬于開(kāi)放型治理。隨著城鎮(zhèn)化，原有治理體系愈益不適應(yīng)。如華西村早已是超級(jí)小城鎮(zhèn)，治理體系卻是村的模式，屬于“大人穿小衣”。五是“路”，即城鎮(zhèn)化道路如何走？中國(guó)是一個(gè)超大鄉(xiāng)土國(guó)家，要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，必須在借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上走出自己的道路�！�
七、 城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)但又十分緊迫的過(guò)程。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)的一場(chǎng)影響深刻的重大革命。如果說(shuō)20世紀(jì)中國(guó)的發(fā)展道路是“農(nóng)村包圍城市”，那么，21世紀(jì)一定是“城鎮(zhèn)引領(lǐng)農(nóng)村”，城鎮(zhèn)化成為社會(huì)發(fā)展主題。這意味著整個(gè)中國(guó)的社會(huì)根基發(fā)生重大變化。城鎮(zhèn)化進(jìn)程面對(duì)的并不是鋪滿鮮花的地毯，而充滿著各種矛盾。隨著農(nóng)民進(jìn)城，問(wèn)題也將會(huì)進(jìn)城。對(duì)城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期性和艱巨性要有足夠的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前最為突出的是兩個(gè)問(wèn)題：一是農(nóng)民工市民化。由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，卻因?yàn)閼艏卩l(xiāng)而不能享受城市市民一樣的均等待遇。“一城兩制”的格局造成相當(dāng)多數(shù)的農(nóng)民工對(duì)城市缺乏歸屬感，甚至因被排斥而反叛秩序。尤其是“在鄉(xiāng)無(wú)根，在城無(wú)靠”的二代農(nóng)民工愈來(lái)愈不滿意“一城兩制”的處境。這是歷史遺留的緊迫問(wèn)題，需要盡快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，讓這部分人分享城鎮(zhèn)化的成果。二是加快農(nóng)民享受市民化的公共服務(wù)。近幾年這方面成就斐然，但由于歷史欠帳太多，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)民的要求。特別是水、電、路、環(huán)境等基礎(chǔ)工程較差，制約著農(nóng)民享受市民化的公共服務(wù)�！�
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