當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一面需要持續(xù)、穩(wěn)定的建設(shè)用地供應(yīng)，另一面又需要確保耕地總量不減、質(zhì)量不降，雙重壓力將倒逼各地通過(guò)多元化機(jī)制生成建設(shè)用地指標(biāo)，同步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化
從今后十年來(lái)看，中國(guó)城鎮(zhèn)化仍然需要增加建設(shè)用地，即使工業(yè)建設(shè)用地未來(lái)不再需大幅度擴(kuò)張，甚至總體上看還應(yīng)該有所收縮，但局部地區(qū)還會(huì)增加。更重要的是，既有2億左右農(nóng)村流動(dòng)人口及其家庭成員入城定居，還有未來(lái)每年1000萬(wàn)左右城鎮(zhèn)新增人口所需生活用地，以及相關(guān)城市公共交通，電力、通信、給排水等市政公用設(shè)施，學(xué)校、醫(yī)院、文化設(shè)施、體育場(chǎng)所等公共服務(wù)設(shè)施水平還會(huì)進(jìn)一步提高。這都需要持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。
此外， 中央政府也提出，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化必須與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展終究要靠工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。一方面，以城鎮(zhèn)化為內(nèi)生動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展有助于政府積累財(cái)力，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)；另一方面，只有大部分農(nóng)民遷移定居城鎮(zhèn)，將承包地和宅基地逐漸退出來(lái)，才有條件逐步解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高務(wù)農(nóng)收入。而在農(nóng)村宅基地占地面積不再繼續(xù)擴(kuò)張的情況下，才有提升農(nóng)村道路、學(xué)校、醫(yī)院、通信、排污、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的可能。
因此，在中國(guó)耕地保護(hù)壓力仍然很大的背景下，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式，通過(guò)制度創(chuàng)新，積極探索節(jié)約、集約利用土地途徑，充分挖掘存量建設(shè)用地潛力，才能在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中一方面確保建設(shè)用地適當(dāng)?shù)爻掷m(xù)供應(yīng)，另一方面確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低，土地利用效率明顯提升。
穩(wěn)妥推進(jìn)“增減掛鉤”
首先要穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（下稱“增減掛鉤”）政策，同時(shí)培育以“增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)”為內(nèi)容的跨區(qū)“土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)”。通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃管理，在充分尊重農(nóng)民意愿的原則下，開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治，不僅可以推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還可以促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地集約利用，復(fù)墾出大量的耕地。將這些復(fù)墾出的耕地，與土地利用總體規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的耕地置換，就可以實(shí)現(xiàn)在不突破建設(shè)用地總規(guī)模、不減少耕地總量的前提下穩(wěn)定土地供應(yīng)。
目前，中國(guó)建設(shè)用地總量已經(jīng)超過(guò)4.7億畝，其中城鎮(zhèn)(城市加建制鎮(zhèn))用地0.5億畝，獨(dú)立工礦用地0.5億畝，而村莊用地（不含獨(dú)立于村莊之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）則高達(dá)2.5億畝，且呈逐年增加的態(tài)勢(shì)。此外，農(nóng)村空閑住宅面積約占村莊建設(shè)用地總量的10％－15％，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)到229平方米，用地模式十分粗放。因此，在充分尊重農(nóng)民意愿的原則下，穩(wěn)妥推進(jìn)“增減掛鉤”政策，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，同步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化有正面意義。
但也應(yīng)該注意到，一些地方政府確實(shí)出現(xiàn)為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，以“新農(nóng)村建設(shè)”為名大拆大建，強(qiáng)制性推動(dòng)農(nóng)村居民集中居住的情況。在此過(guò)程中，無(wú)論是宅基地拆遷補(bǔ)償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償安置政策基本上都是由地方政府部門(mén)主導(dǎo)制定，缺乏公共參與。還有一些地區(qū)在城鎮(zhèn)周邊建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)，鎮(zhèn)內(nèi)幾個(gè)被拆除村莊的原居民統(tǒng)一被安置到農(nóng)民居住小區(qū)。對(duì)農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻可能受到很大影響。
由此可見(jiàn)，“增減掛鉤”政策不能搞一刀切，應(yīng)該在積極穩(wěn)妥、因地制宜、充分尊重農(nóng)民意愿的原則下推進(jìn)。同時(shí)，還應(yīng)研究制定土地增值收益管理辦法，明確土地增值收益的來(lái)源、形成和分配，確保增值收益全部返還農(nóng)村，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。更重要的是，為鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地利用相對(duì)粗放、經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿前提下穩(wěn)妥推進(jìn)“增減掛鉤”工作，平衡“增減掛鉤”所需資金，維護(hù)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民利益，政府應(yīng)該在結(jié)果可控、有償調(diào)劑收益反哺農(nóng)村的原則下，通過(guò)試點(diǎn)，探索省內(nèi)“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)跨縣有償調(diào)劑政策，培育規(guī)范的土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)。
“折抵指標(biāo)”具多重優(yōu)勢(shì)
積極推動(dòng)農(nóng)地整理，培育以“折抵指標(biāo)”為內(nèi)容的“土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)”，也是未來(lái)中國(guó)在解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中，同時(shí)實(shí)現(xiàn)有效耕地保護(hù)與城市建設(shè)用地合理擴(kuò)張的關(guān)鍵改革舉措。
“增減掛鉤”措施的本質(zhì)，是要在城市新增建設(shè)用地的同時(shí)，確保農(nóng)村耕地?cái)?shù)量不減少。但在中國(guó)農(nóng)村，增加農(nóng)村耕地?cái)?shù)量的方法并不只有復(fù)墾農(nóng)民的宅基地，還包括一個(gè)成本更低、效益更高的方法，那就是進(jìn)行農(nóng)地整理，也就是通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，歸并零散地塊等措施，增加有效耕地面積，同時(shí)通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提高既有耕地質(zhì)量。
如果中央允許地方政府對(duì)農(nóng)地整理新增有效耕地面積按照一定比例折抵建設(shè)用地指標(biāo)，那么地方政府就會(huì)有很大積極性去全力推動(dòng)農(nóng)地整理工作，從而激發(fā)地方政府進(jìn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，讓中國(guó)的城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化真正結(jié)合起來(lái)。這里所謂的“折抵指標(biāo)”是指經(jīng)過(guò)土地整理新增有效耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)（相對(duì)于 “增減掛鉤”所產(chǎn)生的“復(fù)墾指標(biāo)”）。
實(shí)際上，1999年國(guó)務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》第18條就已規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進(jìn)土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)。”但在此之后，國(guó)土資源部解釋此條款中有關(guān)“折抵指標(biāo)”的含義時(shí)認(rèn)定，土地整理新增耕地的百分之六十可以用來(lái)補(bǔ)充建設(shè)占用的耕地，也就是說(shuō)用以耕地“占補(bǔ)平衡”。耕地“占補(bǔ)平衡”雖然也是一種指標(biāo)，但其市場(chǎng)價(jià)值卻低于建設(shè)用地指標(biāo)。因此，地方政府進(jìn)行土地整理的積極性要小得多。而如果理解上述政策是土地整理新增耕地可以用于補(bǔ)平衡，那么百分之六十的規(guī)定就顯然不合理。按照現(xiàn)行法規(guī)和政策，墾造、復(fù)墾或者土地整理新增的耕地，只要質(zhì)量達(dá)到要求，全部可以用于補(bǔ)充建設(shè)占用耕地。因此，這里理解為折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)似乎具有合理性。但是，既然土地整理可以新增耕地，那么完全可以用其中一部分折抵部分建設(shè)用地指標(biāo)，剩余部分用于“占補(bǔ)平衡”。
為解決建設(shè)用地指標(biāo)不足及地方政府缺乏土地整理積極性的問(wèn)題，上世紀(jì)90年代末，在浙江省等地開(kāi)始推行“土地整理新增耕地折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)”政策。
為推動(dòng)農(nóng)村土地整理工作，浙江省提出土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建設(shè)用地指標(biāo)，這就同時(shí)解決了土地整理資金籌措和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足兩個(gè)問(wèn)題。從2000年－2004年，浙江省通過(guò)土地整理，不僅改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，通過(guò)土地整理建成了1000多萬(wàn)畝超過(guò)基本農(nóng)田質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，而且新增了耕地。截至2004年底，浙江省通過(guò)土地整理新增耕地達(dá)182萬(wàn)畝，使用經(jīng)核撥的折抵指標(biāo)104萬(wàn)畝，占全部批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地179萬(wàn)畝的58％，大大緩解了建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足的矛盾。同時(shí)，浙江省通過(guò)土地整理實(shí)現(xiàn)了建設(shè)1000萬(wàn)畝商品糧基地（標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）的目標(biāo)。
此外，為鼓勵(lì)農(nóng)地整理資源豐富、但建設(shè)用地指標(biāo)需求不大的縣市推動(dòng)農(nóng)地整理，浙江省還出臺(tái)了一系列政策，允許對(duì)土地整理新增耕地折抵的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行跨縣市有償調(diào)劑，即推行“土地發(fā)展權(quán)交易”。自2000年以來(lái)，浙江省“折抵指標(biāo)”市場(chǎng)開(kāi)始大規(guī)模發(fā)育，交易量不斷上升。截至2004年底，全省經(jīng)批準(zhǔn)跨市縣調(diào)劑的“折抵指標(biāo)”達(dá)到30萬(wàn)畝。
這樣來(lái)看，浙江省通過(guò)土地整理，不僅改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，建成了1000多萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，而且新增了耕地，通過(guò)“折抵指標(biāo)”為省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)騰挪了30萬(wàn)畝的建設(shè)用地空間。
較之“增減掛鉤”產(chǎn)生“復(fù)墾指標(biāo)”，通過(guò)農(nóng)地整理而產(chǎn)生的“折抵指標(biāo)”政策值得政府在進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上充分考慮，作為未來(lái)建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)源多元化的一個(gè)主要方向。它有以下幾個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)：
首先，同樣可以增加耕地，但農(nóng)地整理成本往往顯著低于宅基地復(fù)墾成本，避免社會(huì)資源無(wú)謂浪費(fèi)。
其次，更重要的是，農(nóng)地整理可以有效地改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)提高存量和新增農(nóng)地質(zhì)量，更有利于實(shí)現(xiàn)耕地保質(zhì)、保量的目標(biāo)。在中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，地方政府由于無(wú)法進(jìn)行從農(nóng)業(yè)產(chǎn)出中收稅，進(jìn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性有所下降。雖然中央政府目前要求地方政府必須從土地出讓金收益中抽取10％進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但地方政府仍然沒(méi)有動(dòng)力。這樣一來(lái)，很多地區(qū)的水利灌溉設(shè)施的“最后一公里”建設(shè)不到位， 對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響。而如果實(shí)行“折抵指標(biāo)”的政策，地方政府的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性會(huì)被馬上調(diào)動(dòng)起來(lái)。
最后，農(nóng)地整理不僅不影響農(nóng)民生活、生產(chǎn)，反而有助于農(nóng)民增產(chǎn)、增收，不會(huì)帶來(lái)農(nóng)民集中居住可能帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題。
當(dāng)然，通過(guò)土地整理新增耕地并部分折抵建設(shè)用地指標(biāo)，其缺點(diǎn)是新增耕地?cái)?shù)量可能有水分。因此，如何通過(guò)規(guī)范驗(yàn)收程序和高科技手段確保新增耕地真實(shí)性需要關(guān)注。但這類技術(shù)性問(wèn)題還是有辦法有效解決。無(wú)論如何，土地整理對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民是有益投資。
因此，我們認(rèn)為，未來(lái)在積極穩(wěn)妥推進(jìn)“增減掛鉤”的同時(shí)，應(yīng)該分階段推動(dòng)以農(nóng)地整理為主體的“土地發(fā)展權(quán)交易”政策。第一步，在市、縣乃至省級(jí)行政范圍內(nèi)建立起“折抵指標(biāo)”政策。第二步，在全國(guó)范圍內(nèi)建立以“折抵指標(biāo)”為主體的土地交易市場(chǎng)。
如果允許“折抵指標(biāo)”跨省交易，不僅可以解決發(fā)達(dá)地區(qū)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題，同時(shí)可向欠發(fā)達(dá)地區(qū)注入了大量的資金，用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)地質(zhì)量。當(dāng)然，中央可以將市場(chǎng)交易對(duì)象、交易量納入計(jì)劃管理，并對(duì)農(nóng)地整理和指標(biāo)交易加以嚴(yán)格監(jiān)督管理。
“宅基地?fù)Q戶籍”不可行
最后，需要專門(mén)討論一下當(dāng)前流行的 “宅基地指標(biāo)異地?fù)Q戶籍”的政策建議。
從原則上看，建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)交易，有利于提升土地利用效率，但這種指標(biāo)交易應(yīng)該是一個(gè)單獨(dú)建立的市場(chǎng)，使得交易指標(biāo)多個(gè)買(mǎi)方和多個(gè)賣(mài)方通過(guò)市場(chǎng)尋求均衡價(jià)格，只有這樣做，才是最有效率的。而如果把它與戶籍捆綁起來(lái)操作，只會(huì)降低建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)運(yùn)行的效率。
舉個(gè)例子，江蘇、浙江農(nóng)民去上海、南京打工，按照“宅基地指標(biāo)異地?fù)Q戶籍”的方式就不得不復(fù)墾江蘇、浙江農(nóng)民宅基地來(lái)獲得建設(shè)用地指標(biāo)。但從經(jīng)濟(jì)效率上看，相對(duì)于江蘇，浙江的宅基地復(fù)墾，一些以農(nóng)業(yè)為主地區(qū)，如安徽、黑龍江的宅基地，其占地面積往往要更大，而住房建筑面積更小，投資更少，每單位面積宅基地復(fù)墾的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于江蘇、浙江宅基地復(fù)墾的成本。如果建立一個(gè)單獨(dú)的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)交易，上海、南京就一定會(huì)去安徽、黑龍江去購(gòu)買(mǎi)宅基地復(fù)墾指標(biāo)，而不會(huì)去江蘇、浙江買(mǎi)。換句話說(shuō)，從社會(huì)最優(yōu)角度來(lái)看，拆遷江蘇和浙江的宅基地復(fù)墾并置換用地是一個(gè)不好的選擇，而“宅基地指標(biāo)異地?fù)Q戶籍”則會(huì)鎖定這種不好的選擇。
進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，由于人口遷移和土地利用不是線性關(guān)系，那些特大城市土地利用集約度更高，人口吸納能力也更強(qiáng)，但卻未必需要與吸納人口同比例的土地，這樣“宅基地?fù)Q戶籍”很難實(shí)現(xiàn)供求均衡。如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡，這種方案就會(huì)存在很大問(wèn)題。
事實(shí)上，所謂“宅基地?fù)Q戶籍”，就我們觀察了解到的試點(diǎn)來(lái)看，僅在重慶、浙江等地小范圍區(qū)域內(nèi)的置換，難以解決“異地進(jìn)城”的問(wèn)題——因?yàn)槠涫紫刃枰粋�(gè)跨區(qū)的發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)作為制度前提。而我們的邏輯是，一旦跨區(qū)的土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)（建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)）建立之后，人口流動(dòng)所帶來(lái)的土地利用跨區(qū)調(diào)整問(wèn)題就可以很好地解決；而搭配本地農(nóng)民給外來(lái)農(nóng)民工蓋出租房來(lái)解決住房問(wèn)題之后，這兩個(gè)市場(chǎng)已足夠解決“異地進(jìn)城”的問(wèn)題，并不需要再將“宅基地權(quán)利”與“戶籍”兩者掛鉤——從可行性上來(lái)說(shuō)，這兩件事情可以分別用兩套機(jī)制應(yīng)對(duì)；從必要性上來(lái)說(shuō)，將這兩者掛在一起反而會(huì)帶來(lái)侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。
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