當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 導(dǎo)語：要想改變地方政府既有的粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，除了增加新的誘導(dǎo)性條件，如財稅體制改革等，還需要增加新的約束性條件，對地方政府既有的發(fā)展“手段”進(jìn)行約束，倒逼其改變發(fā)展路徑。
中共中央明確將城鎮(zhèn)化發(fā)展作為未來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的重要推動力，希望通過城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)民市民化，擴大內(nèi)需，拉動消費，推動中國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。
但現(xiàn)實當(dāng)中，地方政府作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的執(zhí)行主體，面對“城鎮(zhèn)化發(fā)展”命題最感興趣的依舊是想通過城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的逐步擴大以獲得更多的土地財政收入和投資機會。
兩種發(fā)展思路客觀上確實存在著不合拍、不相容甚至矛盾之處。要想改變地方政府既有的粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，除了增加新的誘導(dǎo)性條件，如財稅體制改革等，還需要增加新的約束性條件，對地方政府既有的發(fā)展“手段”進(jìn)行約束，倒逼其改變發(fā)展路徑。在這種情況下，建立一套操作性強、可納入地方政府績效考評范圍的城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指標(biāo)體系就不失為一種可行的方案。
另一方面，我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化指標(biāo)過于簡單，僅反映了城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋壤且粋�極為簡略的、單維度的“人頭數(shù)”比較，具有極強的誤導(dǎo)性，無法反映“城鎮(zhèn)化”的真實內(nèi)涵。眾所周知，中國51%的城鎮(zhèn)化水平水分很大，如果僅以戶籍人口計算，中國的城鎮(zhèn)化水平大約只有35%。其中16個百分點的差異正說明了中國城市化進(jìn)程中一個極為嚴(yán)重的社會現(xiàn)象——“半城市化”現(xiàn)象。大量的城市外來務(wù)工人員只是進(jìn)入了城市的生產(chǎn)領(lǐng)域，并沒有進(jìn)入城市的消費領(lǐng)域和社會生活領(lǐng)域。他們中很多人成為了東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與內(nèi)地落后地區(qū)之間以春節(jié)為時間節(jié)點不斷從事往復(fù)運動的“候鳥”。他們與城鎮(zhèn)戶籍人口一起成為中國城鎮(zhèn)化率計算時的分子，卻沒有享受到城鎮(zhèn)居民同樣的公共服務(wù)和社會福利。他們與城鎮(zhèn)居民一起生活卻始終因“本地人”與“外地人”的“內(nèi)外之別”難以跨越而無法實現(xiàn)真正的社會融合。因此揚棄單一維度的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，建立多維度的、能體現(xiàn)城鎮(zhèn)化真實內(nèi)涵的發(fā)展指標(biāo)體系就顯得極為必要。
城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指標(biāo)體系的建立應(yīng)發(fā)揮至少兩重作用：一是對城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“鋪攤子”現(xiàn)象予以遏制，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展走集約式發(fā)展道路；二是促使城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“半城市化”現(xiàn)象發(fā)生改變，促進(jìn)社會融合。
我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)“鋪攤子”現(xiàn)象集中表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中“地耗”過高，土地利用的集約化程度過低。一方面，我們國家可用人均耕地面積不足0.1公頃，不到世界平均水平的二分之一、發(fā)達(dá)國家的四分之一，美國的六分之一、阿根廷的九分之一，可以說可利用的土地資源極為緊張；另一方面是我們在城鎮(zhèn)建設(shè)中對土地的使用大手大腳，有研究數(shù)據(jù)顯示，我們經(jīng)濟(jì)在1980-2005年間每增長一個百分點，就會占用農(nóng)地約30萬畝，與日本經(jīng)濟(jì)高速增長期相比，我們的地耗水平接近日本的8倍。要改變原有的粗放式土地使用方式，除了在土地征收制度和財稅制度上進(jìn)行改革外，還應(yīng)效仿單位GDP能耗指標(biāo)，建立強約束性的地耗指標(biāo)體系，將單位GDP地耗、新增GDP地耗、人均地耗以及新增居民地耗納入指標(biāo)體系之中，在實施過程中與土地增減掛鉤政策相配套，迫使地方政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中提高對土地的使用效率，防范新一輪“圈地運動”發(fā)生。
城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“半城市化”現(xiàn)象是因戶籍差別造成不同身份人群在公共資源和社會福利享有上的不公長期累積形成。破除“半城市化”現(xiàn)象，實現(xiàn)外來人員與本地居民的社會融合自然是一個漫長的過程，既包括在公共政策層面逐步實現(xiàn)外來人員與本地居民一視同仁，也包括在社會心理層面逐漸實現(xiàn)彼此之間的相互融合和認(rèn)同。在這個過程中，政府的公共政策應(yīng)該發(fā)揮先行作用，其核心當(dāng)然是改革既有的不合理戶籍制度，將個體應(yīng)享受的公共資源、社會福利與戶籍剝離開，推動公共服務(wù)提供的均等化。
可現(xiàn)實情況是，我們不可能在全國范圍內(nèi)一步到位地廢除戶籍制度。較為可行的方式是在勞動力就業(yè)制度、勞動力市場管理體系、公共資源和社會福利體制著手進(jìn)行增量式改革，通過逐步提升外來務(wù)工人員所享受的公共服務(wù)，逐漸拉平其與本地居民間的差異。在這個過程中，各地方政府的意愿與動力各有不同，勞動力相對緊缺的城市推進(jìn)速度會快一些，戶籍粘附社會福利較多的城市推進(jìn)速度就會慢一些。為縮短這個過程，增強地方政府的改革動力，應(yīng)該研究制定一系列相應(yīng)反映社會融合的指標(biāo)，納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指標(biāo)體系之中。通過硬性的指標(biāo)要求，敦促地方政府不斷減少勞動力就業(yè)制度、勞動力市場管理體系、公共資源和社會福利體制固有的“內(nèi)外之別”。
當(dāng)然，與直觀的地耗指標(biāo)體系相比，反映社會融合的指標(biāo)體系構(gòu)建難度較大。對于什么是社會融合，阻礙社會融合的因素有哪些，怎么簡明、科學(xué)、合理地測量社會融合等等，學(xué)術(shù)界還都處于研究當(dāng)中，并未形成統(tǒng)一的意見。但是對于促進(jìn)社會融合的公共政策取向還是有一致意見的，對于應(yīng)廢除哪些針對外來人員的歧視性政策安排也是有共識的�？梢钥紤]先建立剛性的反映公共政策歧視性、排他性強弱的指標(biāo)體系，敦促各地方政府盡快調(diào)整相關(guān)公共政策；另一方面建立柔性的，可以動態(tài)監(jiān)測、全面把握外來人口社會融合意愿、過程、結(jié)果的指標(biāo)體系，為各地方政府制定適宜的公共政策提供參考。
未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展，最應(yīng)避免的就是延續(xù)原有的發(fā)展路徑，最應(yīng)警惕的就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市內(nèi)部的再生產(chǎn)。走集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，幫助外來人員實現(xiàn)“工作融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)”，正是城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)公共政策的目標(biāo)。而為保證這種政策思路不出現(xiàn)偏差，在現(xiàn)有的政府治理方式下，構(gòu)建并實施科學(xué)的、有強約束力的城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指標(biāo)體系是一條必要的也是可行的保障措施。
（作者為中國社科學(xué)院臺灣研究所助理研究員）
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