黃奇帆如此解密重慶土地儲(chǔ)備制
嘉陵江與長(zhǎng)江穿城而過(guò)，浪潮奔涌�？v橫的道路上車水馬龍，起伏的山巖上高樓林立，無(wú)處不彰顯著這個(gè)中國(guó)內(nèi)陸最大城市經(jīng)濟(jì)疾行的雄心。從16年前成為直轄市以來(lái)，重慶的發(fā)展從未像現(xiàn)在這般異軍突起，仿佛一夜之間，這座山城有了大都會(huì)的氣派。
城市劇變的背后，無(wú)疑是重慶官方真金白銀的投入。“我們的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)10年投入了6000億。”3月5日，重慶市市長(zhǎng)黃奇帆在全國(guó)兩會(huì)期間對(duì)外高調(diào)宣稱，這樣的巨額投入沒(méi)有為當(dāng)?shù)卣畮?lái)債務(wù)危機(jī)，“我的奧妙就是土地儲(chǔ)備。”
重慶市2002年開(kāi)始實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，當(dāng)時(shí)儲(chǔ)備了40多萬(wàn)畝地。黃奇帆稱，十年用了20萬(wàn)畝，每畝賺200萬(wàn)，這就4000億，扣掉征地本身的成本，有兩三千億的額外收入，就抵銷了重慶城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分開(kāi)支。
“現(xiàn)在重慶還有大量的土地儲(chǔ)備，我們的財(cái)政能力也在不斷提升，所以我們?cè)谖鞑渴^(qū)是最輕松的。”黃奇帆說(shuō)。
“重慶土地儲(chǔ)備制度的一些經(jīng)驗(yàn)和操作細(xì)節(jié)，以前沒(méi)有進(jìn)行披露，現(xiàn)在也沒(méi)什么保密了。”在黃奇帆看來(lái)，土地儲(chǔ)備是有技巧的，不同城市的操作要根據(jù)各自的實(shí)際情況而定，如果城市發(fā)展飽和了，土地儲(chǔ)備就沒(méi)有意義;如果在邊遠(yuǎn)的農(nóng)村沒(méi)有發(fā)展空間的地方去儲(chǔ)備土地也沒(méi)有意義。
“斷了很多人的財(cái)路”
中國(guó)土地儲(chǔ)備最早興起于上世紀(jì)90年代中后期的滬杭地區(qū)。2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》對(duì)該制度給予首肯，全國(guó)大部分城市開(kāi)始模仿和推行。
重慶的土地儲(chǔ)備制度始于2002年。當(dāng)年8月22日，重慶市政府通過(guò)了《重慶市國(guó)有土地儲(chǔ)備整治管理辦法》，拉開(kāi)了當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備的序幕，時(shí)任副市長(zhǎng)黃奇帆是此項(xiàng)政策的主要推動(dòng)者。
此前的2001年10月，黃從上海市政府副秘書長(zhǎng)職務(wù)上調(diào)任重慶。當(dāng)時(shí)，直轄已4年的重慶，其主城區(qū)面積僅200平方公里，城市擴(kuò)張欲望強(qiáng)烈，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)剛開(kāi)始起步。
但土地瓶頸問(wèn)題橫亙眼前。“以前重慶九成土地都是協(xié)議轉(zhuǎn)讓。”黃奇帆回憶,“2002年以前，重慶市政府手中的儲(chǔ)備土地幾乎歸零，政府要用地，要跟開(kāi)發(fā)商去買地。在(上世紀(jì))90年代中后期，開(kāi)發(fā)商擁有土地動(dòng)輒幾千畝，在渝北、江北和城鄉(xiāng)接合部，土地十幾二十萬(wàn)一畝，全(賣)出去了。”
“那時(shí)候，政府要造一個(gè)位于金紫山的住宅區(qū)，要造一幢公安局的樓，要造人大、政協(xié)的辦公樓，土地都是我當(dāng)時(shí)到重慶后從開(kāi)發(fā)商手里一塊一塊買回來(lái)的。”黃奇帆說(shuō)。
當(dāng)時(shí)，重慶的國(guó)有工業(yè)集團(tuán)下面有近2000家大大小小的工廠，“一些工廠廠長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)無(wú)方，生產(chǎn)無(wú)能，但賣地很活躍，每個(gè)廠長(zhǎng)都可以跟開(kāi)發(fā)商售賣土地，然后把地或高價(jià)或低價(jià)地賣了。”
上世紀(jì)90年代以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限行政劃撥的城市土地供給制度，甚至工商企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性用地也以行政劃撥的方式無(wú)償供給。雖然自1990 年后逐步確立并推行有償、有期限的土地使用權(quán)出讓制度，嚴(yán)格限制劃撥用地的范圍，但并未改變城市存量土地大量由各種企事業(yè)單位控制的既存格局。
黃奇帆調(diào)任重慶前曾深入研究過(guò)香港的土地儲(chǔ)備制度，而且在參與浦東開(kāi)發(fā)的過(guò)程中親自操刀了浦東的土地儲(chǔ)備。他在重慶推行的土地儲(chǔ)備，屬于政府主導(dǎo)型，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是將該市此前的土地一級(jí)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)限，全部收繳至當(dāng)?shù)毓俜秸瓶氐膸准沂屑?jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。此舉的核心在于，原有的土地一級(jí)市場(chǎng)巨額增值收益不再被房產(chǎn)商占有，而是進(jìn)入代表公共利益的國(guó)資系統(tǒng)。
2002年，重慶市建立了土地整治儲(chǔ)備中心，對(duì)全市土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。2003年2月，重慶市政府又在土地儲(chǔ)備中心的基礎(chǔ)上成立重慶市地產(chǎn)集團(tuán)。該集團(tuán)是重慶市政府注資的專事土地儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)整理的運(yùn)作載體。
隨后幾年，重慶市城投公司、重慶市水利投資公司、渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司、重慶市開(kāi)發(fā)投資公司、重慶市高等級(jí)公路投資公司等重慶市政府旗下的八大投融資平臺(tái)(簡(jiǎn)稱“八大投”)，亦被授予土地儲(chǔ)備職能，介入了土地一級(jí)市場(chǎng)。
“我可以這么說(shuō)，2002年以后，政府出臺(tái)這一招，斷了很多人的財(cái)路，甚至有很多人對(duì)我恨之入骨。”黃奇帆說(shuō)，“大家想想，有很多小廠的廠長(zhǎng)，跟房地產(chǎn)老板的協(xié)議都簽了，如果允許土地賣出去，這些老板都是幾億甚至幾十億的(土地增值)財(cái)富，但當(dāng)時(shí)市政府一紙令下，國(guó)資委堅(jiān)決執(zhí)行，這些地都給退掉。”
10年賣地4000億
重慶市通過(guò)推行土地儲(chǔ)備體系，將土地一級(jí)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)上收，并通過(guò)政府特許經(jīng)營(yíng)的方式，由重慶地產(chǎn)集團(tuán)等經(jīng)營(yíng)，在征收土地后，投入資金來(lái)進(jìn)行拆遷安置或置換搬遷，并投入資金搞土地整治，完成“七通一平”后，將可以直接使用的“熟地”移交給當(dāng)?shù)赝恋爻鲎屩行膾炫啤?
重慶市國(guó)土房管局負(fù)責(zé)人表示，重慶已將土地市場(chǎng)牢牢管控，形成了土地資源配置的良性循環(huán)，“一根管子進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”。幾大市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地儲(chǔ)備總量已達(dá)40多萬(wàn)畝。
當(dāng)然，重慶在土地一級(jí)市場(chǎng)中獲利頗豐。2001年重慶市全年的賣地收入僅約2億元，2002年推出土地儲(chǔ)備政策后，當(dāng)年土地出讓金就增加到11億元，2012年這個(gè)數(shù)字更是飆升至897.5億元，在全國(guó)300個(gè)城市中位居第三。
黃奇帆坦承，土地出讓金成為重慶地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源，“土地收入一般占地方財(cái)政收入的1/3，是重要的第二財(cái)政。”
重慶未啟動(dòng)土地儲(chǔ)備制度時(shí)，地方財(cái)政能力很差，面對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的巨大投資捉襟見(jiàn)肘。2002年該市預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入157億元，而當(dāng)年政府財(cái)政負(fù)債余額450億元。
土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行后，以土地為核心，滾動(dòng)開(kāi)發(fā)籌集建設(shè)資金的操作，為重慶城市建設(shè)帶來(lái)巨額資金。
“土地儲(chǔ)備功能已在重慶國(guó)有投資集團(tuán)內(nèi)部形成兩個(gè)循環(huán)。”黃奇帆在多個(gè)場(chǎng)合闡釋，第一個(gè)循環(huán)是從儲(chǔ)備到融資到搞項(xiàng)目的循環(huán)，比如重慶城投公司有1萬(wàn)畝地，規(guī)劃上讓城投公司儲(chǔ)備了，它拿出部分資金，完成規(guī)劃紅線內(nèi)的土地征地動(dòng)遷、產(chǎn)權(quán)過(guò)戶，從而成為信用資產(chǎn)，可以在銀行抵押貸款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
第二個(gè)循環(huán)：土地儲(chǔ)備后，要投入、開(kāi)發(fā)，然后通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)商。“這是一個(gè)土地升值的過(guò)程，也許50萬(wàn)元一畝的地，轉(zhuǎn)讓時(shí)200萬(wàn)元一畝，部分出讓金要轉(zhuǎn)交區(qū)縣政府和市政府，部分則用來(lái)抵扣基礎(chǔ)設(shè)施中的各種投資—很多基礎(chǔ)設(shè)施是政府的公共支出，它已由投資集團(tuán)在銀行融資后先期投入了，最終要還銀行。”
黃奇帆通俗地解釋，第一個(gè)循環(huán)是跟銀行借錢，第二個(gè)循環(huán)是把銀行的錢還了，從而形成良性循環(huán)。
這些離變現(xiàn)尚遠(yuǎn)的土地，事實(shí)是一種朦朧的承諾，支撐著重慶各家城市投資公司反向融資。比如無(wú)力提供配套資金的區(qū)縣政府往往“以地?fù)Q庫(kù)”。近幾年，重慶水投與重慶26個(gè)區(qū)縣簽訂了土地儲(chǔ)備協(xié)議，涉及32個(gè)重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目，把近6萬(wàn)畝儲(chǔ)備土地的未來(lái)收益權(quán)以53.8億元計(jì)入無(wú)形總資產(chǎn)。
在重慶社科院資深研究員田豐倫看來(lái)，通過(guò)先期大規(guī)模儲(chǔ)備土地，接著逐步釋放土地供應(yīng)，從而獲得較大的土地級(jí)差利益，在投資大量基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，避免債務(wù)過(guò)重，則是重慶土地儲(chǔ)備實(shí)踐的制度安排。
重慶并不回避近年來(lái)在輕軌、鐵路、高速公路、基礎(chǔ)設(shè)施上的巨額投入。“我們十年花了6000億。怎么能做到債務(wù)不高呢?我的奧妙就是土地儲(chǔ)備。”黃奇帆在今年兩會(huì)上公開(kāi)算了一筆賬：我2002年剛到重慶儲(chǔ)備了40多萬(wàn)畝地，這十年用了20萬(wàn)畝，每畝地賺200萬(wàn)，這就4000億，扣掉征地本身的成本，有兩三千億的額外收入。
黃奇帆稱，兩三千億往里一砸，就抵銷重慶城市建設(shè)的大部分開(kāi)支，“如果沒(méi)有土地儲(chǔ)備的額外收入，我們地方債務(wù)不是現(xiàn)在的2600億，得是5600億，就完蛋了。”
重慶政府的債務(wù)占GDP的23%，低于全國(guó)平均線。黃奇帆表示：“重慶地方債的安全度排在全國(guó)第五位。如果重慶要破產(chǎn)的話，后面的省份都要破產(chǎn)了。”
“五條軍規(guī)”
經(jīng)過(guò)十年發(fā)展，重慶主城已從一環(huán)主城向二環(huán)主城發(fā)展，整個(gè)主城二環(huán)內(nèi)面積有2000多平方公里，可建設(shè)用地為1000平方公里。理論上，從2002 年到未來(lái)二三十年內(nèi)，重慶主城將有近700平方公里要新開(kāi)發(fā)，約近百萬(wàn)畝地。一般政府儲(chǔ)備地不得超過(guò)城市可開(kāi)發(fā)建設(shè)土地總量的50%，即約40萬(wàn)至50萬(wàn)畝。
在黃奇帆看來(lái)，土地儲(chǔ)備是一個(gè)發(fā)展中城市必要的戰(zhàn)略性措施。紐約、巴黎等發(fā)展飽和的城市，不會(huì)再擴(kuò)張，再搞土地儲(chǔ)備沒(méi)有意義。但在發(fā)展中城市，土地儲(chǔ)備的要義是，在發(fā)展的初期，一步到位，把未來(lái)幾十年的土地儲(chǔ)備“框”下來(lái)。
重慶土地儲(chǔ)備制度十年來(lái)之所以能發(fā)揮出效用，黃奇帆總結(jié)稱關(guān)鍵在于堅(jiān)持了“五條軍規(guī)”。
一是超前儲(chǔ)備，一步到位;細(xì)水長(zhǎng)流，逐年供應(yīng)。在超前儲(chǔ)備了40多萬(wàn)畝地后，重慶市政府對(duì)這些地塊先規(guī)劃后出讓。這里指的不單是總體規(guī)劃，而是任何一塊出讓土地都要有控制性詳規(guī)，重要的地塊還要有形態(tài)規(guī)劃。而土地供應(yīng)“細(xì)水長(zhǎng)流”，重慶市政府計(jì)劃20年內(nèi)每年只能開(kāi)發(fā)5%，40多萬(wàn)畝地的儲(chǔ)備資源，一年最多用2萬(wàn)畝。
二是土地儲(chǔ)備要為公共利益服務(wù)。在這40多萬(wàn)畝土地儲(chǔ)備中，大體上有50%用于公共服務(wù)，50%用于商業(yè)開(kāi)發(fā)—出讓的收入回過(guò)頭來(lái)再用于公共事業(yè)。
據(jù)時(shí)代周報(bào)記者調(diào)查，重慶已使用的20萬(wàn)畝儲(chǔ)備土地中，近10萬(wàn)畝是公共服務(wù)、公益事業(yè)用地，如公租房建設(shè)、大學(xué)城建設(shè)、鐵路機(jī)場(chǎng)等。其他10萬(wàn)畝用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，將其收益用于整個(gè)20萬(wàn)畝的征地動(dòng)遷成本，以及一些基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)。
三是土地儲(chǔ)備不改變重慶市區(qū)兩級(jí)政府的分配制度。市區(qū)兩級(jí)之間財(cái)力有分配原則，土地出讓金扣除征地成本以后的凈收入，過(guò)去是55∶45。2010年以后，重慶調(diào)整為50∶50，進(jìn)一步增加了區(qū)縣政府的財(cái)力。
四是土地儲(chǔ)備必須經(jīng)過(guò)兩次循環(huán)：第一次是“儲(chǔ)地—融資—開(kāi)發(fā)”，就是把公共用地和商業(yè)用地一級(jí)開(kāi)發(fā)做出來(lái);第二次循環(huán)是“出讓—還貸—建設(shè)”，生地變成熟地出讓后，會(huì)有溢價(jià)，這個(gè)溢價(jià)則投入城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和其他公共服務(wù)，以改善城市的功能。
五是嚴(yán)格設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)“隔離墻”。重慶對(duì)儲(chǔ)備地是分包隔離，“分灶吃飯”，各算各賬，自求平衡。黃奇帆將操作的邏輯歸納為“按規(guī)劃、帶項(xiàng)目、批土地”，就是某一地塊開(kāi)發(fā)與一攬子具體項(xiàng)目的時(shí)間對(duì)應(yīng)、資金平衡。
以江北嘴的開(kāi)發(fā)為例。江北嘴是重慶城投公司的儲(chǔ)備地，儲(chǔ)備土地7000畝，其中2500畝用于公共設(shè)施、道路交通等，真正可賣土地是4000多畝，收益是360億元。
江北嘴于2005年開(kāi)始開(kāi)發(fā)，征地動(dòng)遷花100億元，“七通一平”花30億元，這130億元全是銀行融資，利息幾年時(shí)間滾40億元。總成本是170 億，360億里扣除這170億，還有190億盈余：要繳20多億的稅，再投資20多億修建重慶大劇院、科技館;上繳重慶市政府100億元，用于修建五座橋 —菜園壩大橋、朝天門大橋、長(zhǎng)江二橋等。還剩下30多億元，則作為資本金，用于啟動(dòng)廣陽(yáng)島項(xiàng)目。
在黃奇帆眼里，江北嘴如同紐約曼哈頓，廣陽(yáng)島就是與曼哈頓配套的長(zhǎng)島。據(jù)重慶知情人士向時(shí)代周報(bào)記者透露，江北嘴土地儲(chǔ)備過(guò)程中，所在地江北區(qū)政府曾以“影響發(fā)展”為由，擬從重慶城投公司手里“挖”出一部分，以每畝100萬(wàn)元左右毛地轉(zhuǎn)讓，后被黃奇帆制止。
而廣陽(yáng)島擁有1萬(wàn)畝地，早年亦被所在地南岸區(qū)政府以15億元左右轉(zhuǎn)讓給了大連海昌集團(tuán)，海昌承諾將該島整體開(kāi)發(fā)，結(jié)果四五年只象征性投了一兩個(gè)億，后在黃奇帆強(qiáng)力介入下該地于2010年被收回，交由江北嘴中央商務(wù)區(qū)開(kāi)發(fā)投資公司整體開(kāi)發(fā)。
軟肋與隱憂
有了完善的土地儲(chǔ)備制度，重慶實(shí)現(xiàn)了“有節(jié)奏地供應(yīng)土地”。這讓黃奇帆感到安慰：“當(dāng)政府要調(diào)控土地供應(yīng)的時(shí)候，如果手中沒(méi)地，那么調(diào)控就等于零。如果土地供應(yīng)少了，市場(chǎng)地價(jià)漲得過(guò)快了，就多供一點(diǎn)地。政府手中總要有地啊，沒(méi)有地，你有這個(gè)愿望也是空的。”
在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，重慶土地儲(chǔ)備模式并非沒(méi)有受到挑戰(zhàn)。重慶國(guó)資委一位官員感慨：“我以前也認(rèn)為土地出讓不能持續(xù)，2008年上半年也確實(shí)出現(xiàn)了賣地難。但是信貸放水了，我們才度過(guò)了最艱難的時(shí)期。”
據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)，重慶土地出讓金2007年為314億元，2008年受調(diào)控影響大幅下降至117億元。2009年恢復(fù)到448.47億元，2010年躍升至712.1億元。但2011年再次遭遇降溫，重慶土地出讓金達(dá)784.4億元，同比上升僅10.1%。
2013年預(yù)算報(bào)告顯示，重慶土地出讓金收入較上年幾乎零增長(zhǎng)。在2012年該項(xiàng)實(shí)際收入未像過(guò)去幾年實(shí)現(xiàn)大幅超收后，當(dāng)?shù)乩^續(xù)維持較低預(yù)期。
事實(shí)上，重慶土地儲(chǔ)備用“土地捆綁項(xiàng)目”模式逐年解決了以前年度市政基礎(chǔ)設(shè)施籌措資金的還款問(wèn)題，籌措了在建項(xiàng)目資金，以滾動(dòng)建設(shè)、滾動(dòng)儲(chǔ)備和滾動(dòng)還款方式保持資金鏈的發(fā)展。但難題在于，土地資源未必能滿足年度投資量的需求。
“10%左右的土地出讓金增幅，將無(wú)法背負(fù)增長(zhǎng)30%以上的投資。”重慶本地一位要求匿名的專家稱，對(duì)過(guò)去五年土地出讓金增長(zhǎng)占財(cái)政收入均超25%的重慶而言，重慶土地行情的走低雖有宏觀政策背景，其影響卻可能遠(yuǎn)甚于發(fā)達(dá)地區(qū)。
重慶大學(xué)教授蒲勇健亦認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)處于下行通道時(shí)，重慶行使土地儲(chǔ)備功能的幾大政府投資平臺(tái)可能面臨巨大隱憂，“在國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控下，樓市低迷，會(huì)讓這些投資集團(tuán)用于抵押融資的土地資產(chǎn)縮水，銀行就會(huì)催還債務(wù)，自身融資能力下降，陷入惡性循環(huán)。”重慶正在規(guī)范區(qū)縣土地儲(chǔ)備和融資管理。該市要求每個(gè)區(qū)縣只允許建立一個(gè)土地儲(chǔ)備公司，38個(gè)區(qū)縣形成38個(gè)土地儲(chǔ)備中心。同時(shí)土地管理嚴(yán)格遵守先規(guī)劃后出讓，經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)行招拍掛出讓，多賣熟地、少供生地、不賣毛地，依法收回閑置土地等幾大原則。
當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 
