對這種政府主導下的城鎮(zhèn)化，中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯在接受本報記者采訪時指出，城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，當前最重要的是解決農民工市民化的問題。對地方政府的“造城”運動，中央政府應進行規(guī)范。
城鎮(zhèn)化首先要解決人的問題
中國經濟導報：當前，城鎮(zhèn)化被提到了一個新的高度，但是部分地方政府借城鎮(zhèn)化的由頭開展“造城”運動，甚至借此加快拆遷征地的步伐。對這種政府主導的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，應如何看待？
王小魯：其實，城鎮(zhèn)化更多的是一個市場化的過程。隨著經濟的發(fā)展、隨著產業(yè)和資本向一些城市聚集和擴展，產生新的就業(yè)機會，帶動農村居民向城市轉移，并在城市就業(yè)和居住，由此產生對居住和相應的基礎設施的需求。城鎮(zhèn)化是伴隨著這個過程而進行的。沒有這個基礎，憑空造城，往往失誤。
城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要表現(xiàn)為人口的轉移。而人口的轉移實際上是市場導向的，正是因為城市的收入水平比農村高，而且有新的就業(yè)機會，農村人口才很自然地轉向城市就業(yè)。什么地方能提供就業(yè)機會，什么地方的收入水平高，人口就向什么地方轉移，這主要是由市場決定的。當然，在這個過程中，需要房地產和基礎設施的支撐，也需要政府做好城市規(guī)劃。但是，如果把城鎮(zhèn)化僅僅理解成造城運動，理解成房地產開發(fā)和農業(yè)用地非農化，這就在某種程度上本末倒置了。
城市化是必然趨勢，也將是未來經濟增長的強勁動力。但城市化有自己的發(fā)展規(guī)律，需要具備客觀條件。如果所有的城市都不考慮自身條件和市場需求，而一味圈地、投資、造城，那必然造成大量的空城、鬼城，在全國范圍造成巨大的投資浪費、土地資源浪費和其他自然資源的浪費，將會嚴重損害經濟的健康發(fā)展，是十分危險的。
當前最突出的問題是，由于老的城鄉(xiāng)戶籍制度沒有改革，針對農村轉移人口的社會保障和公共服務制度都不完善，以及城鎮(zhèn)的居住成本太高，導致大量的農民工無法在城市安家落戶，不能轉變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民。這是由一系列的制度障礙造成的。農民工在城市里打工若干年，多數(shù)人享受不到城鎮(zhèn)社會保障和公共服務，只能成為流動人口，最后大部分還是要被迫返回原居住地。這對城鎮(zhèn)化是一個嚴重的阻礙，實際上也導致了“劉易斯拐點”提前到來，人為造成了勞動力短缺。同時也導致了分配不公平和社會不穩(wěn)定，也是造成內需不足的原因之一。因此，當前最迫切的是解決農民工市民化的問題，讓他們能夠在城市里安家落戶，逐步取得城市戶籍，并且得到相應的社會保障。這樣，他們才能轉變成真正的城市居民，城鎮(zhèn)化才能順利地繼續(xù)推進。
改革戶籍制度，開放土地市場
中國經濟導報：地方政府對城鎮(zhèn)化的這種誤解，是對城鎮(zhèn)化本質的認識問題，還是地方政府有別的考量？
王小魯：我覺得既有認識上的原因，也有利益導向的原因。對地方政府來說，征地、造城、大量投資，是他們特別熱衷的事情。因為在現(xiàn)有的土地轉讓制度下，地方政府征了地再賣出去，就可以獲得大筆的收入；大量投資也可以給地方政府帶來各種各樣的好處。而且在制度不完善的情況下，握有權力的人還可能從土地出讓和投資中得到很多尋租機會，獲得巨大的利益，造就很多隱秘的富豪�？梢�，地方政府的“造城”運動是受各種各樣的利益驅動的。這使很多地方政府不惜大量借債，投資造城。而現(xiàn)行金融體制也使他們常常可以這樣做，而不用擔心能否還債的問題。
如果全國都熱衷于“造城”而不解決人的城鎮(zhèn)化問題，不僅會帶來投資失控、城市布局失衡和資源配置劣化，還會帶來非常大的社會問題。當前，有些城市的占地面積迅速擴大，土地資源浪費嚴重，但是房價居高不下，大部分居民買不起房子，尤其是農民工�，F(xiàn)在沒有城市戶籍的人口至少占城鎮(zhèn)常住人口的三分之一以上。城市在擴大，但他們的居住條件很差，在城市里住不下來，不能安家落戶，也享受不到城市居民應有的福利和保障。這些問題才是地方政府首先需要解決的問題。
中國經濟導報：如何才能使得地方政府按照城鎮(zhèn)化的本質要求去推進城鎮(zhèn)化，而不是摻雜地方政府自身的利益？
王小魯：目前這種狀況是一系列體制問題導致的。例如，現(xiàn)行戶籍制度阻礙了農民工的市民化。在現(xiàn)行財政體制下，地方政府的常規(guī)財政預算不能滿足公共服務和發(fā)展的需要，專項轉移支付又不是按照地方的常規(guī)需要分配的，迫使地方政府過度依賴賣地收入。再如現(xiàn)有的征地和土地出讓等制度，對地方政府形成了不良的利益導向，使地方政府忽視公共服務，把主要精力都放在征地、開發(fā)和投資等活動上。盡管中央政府一再要求控制房價，但房價在很大程度上是地價推高的，而且地價越高，地方政府得利越大。由于牽涉到實際利益，這些號召往往對地方政府作用不大。
因此，關鍵是推進這些方面的制度改革，包括改革戶籍制度，改革財稅體制，調整中央和地方的財政分配關系，以及改革現(xiàn)行的土地出讓制度，逐步開放土地市場。按照憲法，農村土地是農民集體所有。既然是農民的土地，那么在符合國土資源規(guī)劃的條件下，在需要把農用地轉為非農用途時，農民應該有權利作為交易的一方出讓土地，而不必由政府先征地，再拍賣，由政府賺取差價。為此，應該改革土地出讓制度，開放土地市場。在有條件的地方應該建設規(guī)范的土地交易市場，政府可以統(tǒng)籌設計征收土地增值稅，但同時各地政府有責任監(jiān)督土地交易，保障農民的利益不受侵害，特別要保證土地交易在失地農民的就業(yè)和社會保險有充分保障的前提下進行，徹底杜絕強征強拆、剝奪農民。
規(guī)范政府職能，約束政府行為
中國經濟導報：這些改革都不是短時間內能夠完成的，遠水解不了近渴。有哪些措施是當前就可以采取的？
王小魯：推進體制改革需要有一個過程。當前作為第一步，首先要理順各級政府的激勵機制。對官員的政績考核只看GDP，不看公共服務做得怎么樣，這是長期以來沒有解決的問題，也是政府職能難以轉變的重要原因。中央政府應該對地方政府的行為進行約束，提出要求和規(guī)范，明確地方政府的首要目標和任務是什么。政府第一位的職責是提供公共服務，而不是干預市場和取代市場，去完成那些本來應該由市場完成的任務。
現(xiàn)在中央政府已經提出來，要提高城鎮(zhèn)化質量，合理布局，要推進農業(yè)轉移人口市民化。城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，首先不是征地、投資、蓋房子。對農民工的市民化，應當作為政府的一項重要任務，中央政府應對地方政府提出明確要求，而不是等著地方政府自己主動去做。相比之下，征地是地方政府都愿意去做的，因為能賺錢，而解決農民工的市民化問題反而需要花錢，在沒有外力推動的情況下很多地方政府在主觀上不愿意去做。因此需要中央政府進行推動。
對各級政府的職責需要建立規(guī)范，要有要求，并進行考核。如果沒有規(guī)范，那么很多地方政府就只追求做大GDP，或者掙錢、擴大政府收入。而掙來的錢花在什么地方，花多少，現(xiàn)在也沒有規(guī)范和標準。政府的錢是用來搞“三公消費”，蓋豪華的政府大樓，還是用來為社會公眾解決迫切需要解決的問題？比如農民工的市民化，比如改善社會保障和公共醫(yī)療、教育、保障性住房等等。如果是投資，是解決了關鍵的基礎設施瓶頸問題，還是搞了沒有實際效果的形象工程、政績工程？現(xiàn)在迫切需要建立關于政府職責和政府收入支出的一套規(guī)范、一套標準，把各級政府的行為約束在一個合理的范圍之內。而且要讓老百姓知道，讓老百姓來評價，哪一級、哪一個政府在這些方面做得怎么樣。有了公眾監(jiān)督，事情才能做好。
相關文章相關評論發(fā)表評論
