城鎮(zhèn)化并不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴(kuò)張，而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等全面的城市化
《瞭望東方周刊》周范才、特約撰稿王玉寧 | 北京報(bào)道
正如此前輿論所熱切期待的，2013年的《政府工作報(bào)告》單獨(dú)用200余字的篇幅闡述了“城鎮(zhèn)化”。本刊記者梳理近年《政府工作報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，這種專門對“城鎮(zhèn)化”進(jìn)行闡述的情況并不多見。
城鎮(zhèn)化，尤其是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，將成為拉動內(nèi)需的最大潛力所在，這已成為學(xué)界共識。可以預(yù)見，隨著當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷將再一次迎來歷史性的機(jī)遇。
改革開放以來的30余年，是我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)飛速變遷的歷史時(shí)期。與此相適應(yīng)，作為衡量現(xiàn)代社會進(jìn)步標(biāo)準(zhǔn)之一的城鎮(zhèn)化，也經(jīng)歷了內(nèi)涵不斷演進(jìn)和修正的發(fā)展歷程。
改革開放前：逆城鎮(zhèn)化傾向
新中國成立后，新生的人民政權(quán)熱情高漲地推進(jìn)工業(yè)化，從而催生了新中國城鎮(zhèn)化的萌芽。然而，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)戶籍制度也在此期間形成，作為城鎮(zhèn)化前提的人的自由遷徙受限。
1958年1月，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第91次會議發(fā)布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明文規(guī)定：農(nóng)民由農(nóng)村遷移到城市，必須持大城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校錄取證明，或者城市登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明。
這標(biāo)志著戶籍制度的正式建立。此后隨著附著在城市戶籍上的福利越滾越大，中國長期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)人為分割、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重對立的局面，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程的緩慢和某種程度上的扭曲。
清華大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼對《望東方周刊》記者表示，新中國成立之初的十年，主要是“國家推動城市化”；1959年后隨著“大躍進(jìn)”的失敗，轉(zhuǎn)向抑制城市化、甚至出現(xiàn)城市化的倒退。
此后直到改革開放前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的意識形態(tài)特征，“以階級斗爭為綱”成為社會經(jīng)濟(jì)生活的主題。“文革”開始后，隨著知識青年“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動的推進(jìn)，又出現(xiàn)了“反城鎮(zhèn)化”的傾向。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明向本刊記者分析說，在意識形態(tài)為主導(dǎo)的情況下，這一歷史時(shí)期城鎮(zhèn)化率提升極為有限。
即便如此，依然有學(xué)者展開了對城鎮(zhèn)化的初步研究。早在1958年5月，北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)就曾刊載一篇文章《農(nóng)村人民公社居民點(diǎn)的規(guī)模及其配置》，應(yīng)是新中國最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年，南京大學(xué)教授吳友仁在《城市規(guī)劃》雜志上發(fā)表《關(guān)于我國社會主義城市化問題》，率先展開對我國城鎮(zhèn)化問題的研究。
80年代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來小城鎮(zhèn)繁榮
改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化迎來了全新的發(fā)展時(shí)期。
1980年10月，國家建委在北京召開全國城市規(guī)劃工作會議時(shí)，就提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。1984年1月，國務(wù)院發(fā)布《城市規(guī)劃條例》，第一次以法規(guī)的形式確認(rèn)了這一方針。
當(dāng)時(shí)的背景是，“文革”結(jié)束前后，農(nóng)村不少地方就地辦起了社隊(duì)企業(yè)，并在改革開放后迅速發(fā)展。1984年，社隊(duì)企業(yè)改名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由此，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速繁榮，直接影響就是小城鎮(zhèn)的飛速發(fā)展。
1983年，著名社會學(xué)家費(fèi)孝通在其家鄉(xiāng)江蘇省吳江縣(今蘇州市吳江區(qū))進(jìn)行農(nóng)村調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)原本凋敝的小城鎮(zhèn)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展而重新勃興。費(fèi)孝通判斷這將是我國農(nóng)村又一次大變革的開始。他把相關(guān)思考寫成《小城鎮(zhèn)大問題》、《小城鎮(zhèn) 再探索》、《小城鎮(zhèn) 蘇北初探》、《小城鎮(zhèn) 新開拓》等四篇文章，陸續(xù)刊發(fā)于《望》新聞周刊，產(chǎn)生了極大影響。他所主張的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”思想，由此成為改革開放初期農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流思想之一。
胡鞍鋼認(rèn)為，在1978~1992年間，伴隨著農(nóng)村改革而崛起的農(nóng)村工業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))，有力地打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本格局，農(nóng)業(yè)剩余勞動力離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村地區(qū)迅速形成了農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)，加上城鎮(zhèn)部門構(gòu)成了中國特有的三元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)正規(guī)部門。
其時(shí)，在團(tuán)中央任職的李克強(qiáng)正在攻讀北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、博士學(xué)位，他已注意到這一現(xiàn)象。他的論文《論我國經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)》，還榮獲中國內(nèi)地經(jīng)濟(jì)學(xué)界最高獎項(xiàng)---孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎的論文獎。
“在某種意義上，這一鄉(xiāng)村工業(yè)化的過程也就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。”蔡繼明認(rèn)為，這種城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，實(shí)現(xiàn)的是部分農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。在蔡繼明看來，這是一種低級的、初級的城鎮(zhèn)化，因?yàn)檫@“實(shí)際上造成了資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞”。
隨著改革開放進(jìn)一步深入推進(jìn)，尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，上世紀(jì)80年代一度紅火的農(nóng)村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在市場競爭中優(yōu)勢跌落，其所帶來的小城鎮(zhèn)發(fā)展也動力大減。
在市場規(guī)律的作用下，“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的城鎮(zhèn)化思路顯得有些不合時(shí)宜。1989年，國家將城市發(fā)展方針修改為“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”。從此，“積極發(fā)展小城市”的表述消失不見。
90年代至今：“半截城鎮(zhèn)化”
不過，進(jìn)入90年代，“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的具體實(shí)踐卻并未消失。
胡鞍鋼認(rèn)為，進(jìn)入90年代后，國家關(guān)于城鎮(zhèn)化的思路仍然是發(fā)展小城鎮(zhèn)。他說，“發(fā)展小城鎮(zhèn)走中國式的城市化道路，這是從中國國情出發(fā)，并參照世界城市化的發(fā)展趨勢和共同規(guī)律而作出的戰(zhàn)略選擇”。
在胡鞍鋼看來，這一提法的出現(xiàn)主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出現(xiàn)某些發(fā)展中國家常見的“貧民窟”。
1998年，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定》中正式提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的問題。1999年，時(shí)任國務(wù)院總理朱基在九屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報(bào)告》中說，“要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。”同一年，時(shí)任中共中央總書記江澤民也在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個(gè)大戰(zhàn)略。”
中國的城鎮(zhèn)化之路是非常獨(dú)特的。在胡鞍鋼看來，它既曾經(jīng)歷過在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會解體過程中形成的“飛地”城市，也經(jīng)歷過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下伴隨著政府強(qiáng)力發(fā)動工業(yè)化而發(fā)展的城鎮(zhèn)化，還經(jīng)歷了人口和勞動力自由流動過程中大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程。
根據(jù)胡鞍鋼的研究，1992年至今，伴隨著戶籍制度改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出、建立和完善，私營、個(gè)體經(jīng)濟(jì)迅速興起，大量農(nóng)村勞動力大規(guī)模從鄉(xiāng)村遷往城鎮(zhèn)地區(qū)、甚至跨地區(qū)遷往其他地區(qū)，主要從事非正規(guī)就業(yè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)出現(xiàn)爆炸性增長，迅速形成了正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)并存的城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)，與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)一起構(gòu)成了中國特有的四元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)部門、城鎮(zhèn)正規(guī)部門和城鎮(zhèn)非正規(guī)部門。
顯然，這一“四元結(jié)構(gòu)”形成的過程也就是大規(guī)模城鎮(zhèn)化的過程。蔡繼明也認(rèn)為，大量農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)到非農(nóng)業(yè)部門，這本身就是城鎮(zhèn)化。
然而，城市向農(nóng)民打開了大門，卻沒能讓農(nóng)民真正融入城市。蔡繼明認(rèn)為，進(jìn)城農(nóng)民已經(jīng)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在城市里也享受了一定的城市文明，受到了城市生活方式、思維方式的影響。但由于沒有獲得城市戶籍，不能享受醫(yī)療、教育、社保、住房、就業(yè)等方面的公平待遇，“這是一種半截城市化。”
這一持續(xù)至今的大規(guī)模城市化進(jìn)程，呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的鮮明特征。蔡繼明認(rèn)為，政府主導(dǎo)集中突出的表現(xiàn)就是先由政府做規(guī)劃，使得城市規(guī)劃面積不斷擴(kuò)大；然后開始征地，對外招商引資、建新城。
“很多城市都是老城區(qū)之外再建一個(gè)新城區(qū)。”蔡繼明說，城市空間不斷擴(kuò)展的同時(shí)，地方政府過度依賴土地財(cái)政，“這種城鎮(zhèn)化的直接后果是空間不斷擴(kuò)大，但忽略了人口身份的轉(zhuǎn)移。”
不僅如此，這種政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化還造成了土地資源配置不合理，大量的土地粗放使用導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重，并且嚴(yán)重加大了城鄉(xiāng)居民的收入差距，帶來一系列社會問題和不穩(wěn)定因素。
未來：新型城鎮(zhèn)化
應(yīng)該說，過去的30余年，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展極為迅速。
資料顯示，1981年我國城鎮(zhèn)化率僅為20%，2000年達(dá)到了36%，到2011年時(shí)城市人口歷史性超過了農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%。據(jù)胡鞍鋼介紹，歐美發(fā)達(dá)國家英國、美國、法國的城鎮(zhèn)化，在從20%左右增長至50%水平，分別大致經(jīng)歷了100年、60年和65年，而中國從20%到50%用了30年。
不過，這種快速的城鎮(zhèn)化過程除了呈現(xiàn)出前述“半截城鎮(zhèn)化”的特征外，全國各地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也極不均衡。
沿海地區(qū)因?yàn)閮?yōu)良的地理位置和政策上的優(yōu)勢，各種資源紛紛匯集于此，形成以出口導(dǎo)向型為主要特征的城市工業(yè)化，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力，迅速推進(jìn)了沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
胡鞍鋼認(rèn)為，這一進(jìn)程呈現(xiàn)出大城市帶動和輻射中小城市、形成“城市群”的格局，并且這種發(fā)展格局經(jīng)由政策而被正式確定，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎。
城市帶、城市群的出現(xiàn)，是最近十年來我國城鎮(zhèn)化的顯著特點(diǎn)。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃布局，我國將形成“兩橫三縱”的城市化格局。胡鞍鋼認(rèn)為，這將大大不同于80年代和90年代“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的城鎮(zhèn)化思路，也不同于傳統(tǒng)的城市化戰(zhàn)略，而是現(xiàn)代要素集聚的城市群及經(jīng)濟(jì)圈。
2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，以出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)為主的沿海城市遭受沖擊，加上以往支撐我國經(jīng)濟(jì)快速增長的廉價(jià)勞動力優(yōu)勢漸趨衰減，過去30年中造就了我國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的工業(yè)化模式受到挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，中西部諸多的中小城市隨著基礎(chǔ)設(shè)施日漸完善、勞動力成本較低，加上國家推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐的加快，發(fā)展前景樂觀。
蔡繼明認(rèn)為，如今已到了對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整的時(shí)候了，“從發(fā)展的速度、規(guī)模、采取的方式、走什么樣的道路、采取什么模式，都應(yīng)該與過去30年有所不同。”
2012年全國兩會，溫家寶在《政府工作報(bào)告》中提出，要根據(jù)資源環(huán)境和人口承載能力，優(yōu)化全國生產(chǎn)力布局，形成合理的城鎮(zhèn)體系和與國土規(guī)模、資源分布、發(fā)展?jié)摿ο噙m應(yīng)的人口布局。
同年，中共十八大報(bào)告也明確提出，堅(jiān)持走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進(jìn)“新型四化”同步發(fā)展。
2013年兩會，溫家寶在《政府工作報(bào)告》中表示，“加快推進(jìn)戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。”
輿論注意到，這是《政府工作報(bào)告》罕見地提到“自由遷徙”。
蔡繼明認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的著眼點(diǎn)應(yīng)是“農(nóng)村居民的市民化”，特別是已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工的2.6億人。“把已經(jīng)習(xí)慣了城市生活、也有相當(dāng)穩(wěn)定就業(yè)崗位的這部分人盡快變成當(dāng)?shù)氐氖忻瘢@是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)要求。”
胡鞍鋼也認(rèn)為，農(nóng)業(yè)剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移至非農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市各經(jīng)濟(jì)部門是一個(gè)動態(tài)過程，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴(kuò)張，而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等全面的城市化。
這涉及兩個(gè)最基本的問題：戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革。“這兩個(gè)問題解決不了，其他都是空談。”蔡繼明說。
新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)六個(gè)轉(zhuǎn)型
--- 專訪十二屆全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員辜勝阻
人口城鎮(zhèn)化可拉動經(jīng)濟(jì)增長3-6個(gè)百分點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利
《瞭望東方周刊》記者周范才 | 北京報(bào)道
城鎮(zhèn)化是2013年全國兩會最熱門的話題之一。
過去30多年，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)長期高速增長的重要支撐。然而，隨著資源環(huán)境瓶頸的進(jìn)一步凸顯、人口結(jié)構(gòu)的快速變遷，以及城鎮(zhèn)布局體系的初步形成，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)越來越不能適應(yīng)于中國經(jīng)濟(jì)增長的需要。
重新思考中國的城鎮(zhèn)化路徑開始吸引更多人的關(guān)注，“新型城鎮(zhèn)化”也成為此次全國兩會期間代表、委員熱議的焦點(diǎn)之一。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？推動新型城鎮(zhèn)化的動力是什么？《瞭望東方周刊》記者就此專訪了長期專注于城鎮(zhèn)化研究的民建中央副主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻教授。
在3月5日舉行的十二屆全國人大一次會議開幕會上，根據(jù)全國人大議事規(guī)則，十二屆全國人大財(cái)經(jīng)委員會率先產(chǎn)生，辜勝阻任副主任委員。
新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展新紅利
《瞭望東方周刊》：你認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？
辜勝阻：在新的歷史條件下，新型城鎮(zhèn)化有六個(gè)特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)六個(gè)轉(zhuǎn)型，其中最重要的是強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
1、從偏重物的城鎮(zhèn)化特別是土地的城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放在突出位置；
2、從城鎮(zhèn)市民-農(nóng)民工的二元結(jié)構(gòu)向居民待遇一體化轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化；
3、從數(shù)量增長型城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，更加重視城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與效益；
4、從粗放式高物耗城鎮(zhèn)發(fā)展方式向集約型低碳綠色的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；
5、從單純“做大”城市規(guī)模向“做好”城市群、“做多”中小城市轉(zhuǎn)變，更加重視城市群和大中小城市的均衡發(fā)展；
6、從四化“分離”向四化“同步”轉(zhuǎn)變，健康城鎮(zhèn)化要有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。
新型城鎮(zhèn)化是穩(wěn)增長的最大新引擎。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長最重要的是擴(kuò)大內(nèi)需，而最大的潛在內(nèi)需來自于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是驅(qū)動消費(fèi)和投資增長的結(jié)合點(diǎn)，一方面，會驅(qū)動大規(guī)模消費(fèi)增長，另一方面，又提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及房地產(chǎn)投資，為我國經(jīng)濟(jì)增長提供巨大的驅(qū)動力。有研究表明：人口城鎮(zhèn)化可拉動經(jīng)濟(jì)增長3-6個(gè)百分點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利。
《瞭望東方周刊》：新型城鎮(zhèn)化的推動力和發(fā)展基礎(chǔ)在哪里？
辜勝阻：過去30年，我國城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展主要得益于廉價(jià)的土地、勞動力等要素的貢獻(xiàn)。當(dāng)前這種過度依賴廉價(jià)“土地紅利”和廉價(jià)“人口紅利”的“要素驅(qū)動”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，已經(jīng)難以為繼。過度依賴“土地紅利”不僅容易導(dǎo)致城市資源配置效率低下，而且會對城鎮(zhèn)化過程中的居民生活和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展等多方面產(chǎn)生負(fù)面影響；過度依賴廉價(jià)勞動力所帶來的“人口紅利”也由于人口結(jié)構(gòu)的變化不具有可持續(xù)性。
當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實(shí)現(xiàn)從重?cái)?shù)量的外延式擴(kuò)張向重品質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，要從“要素驅(qū)動”走向“創(chuàng)新驅(qū)動”。
城鎮(zhèn)化要建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，要以創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級，使新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化同步發(fā)展，特別要大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，靠創(chuàng)新引領(lǐng)一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)周期。新型城鎮(zhèn)化要積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，實(shí)施農(nóng)民工培訓(xùn)工程，大力提高進(jìn)城勞動者素質(zhì)，改變城市對農(nóng)民工“用而不養(yǎng)”的局面，使農(nóng)民工能更好地融入城市社會。通過鼓勵外出打工的農(nóng)民工返鄉(xiāng)在中小城市創(chuàng)業(yè)，使就業(yè)者變成創(chuàng)富者，并以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。
要加快實(shí)施全國統(tǒng)一的居住證制度
《瞭望東方周刊》：有人認(rèn)為城鎮(zhèn)化不應(yīng)是一種政策選擇，而應(yīng)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的自然進(jìn)程；或者說，有學(xué)者在討論城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原因還是結(jié)果。這一問題的背后涉及到政府的角色定位。你認(rèn)為，政府、市場在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中分別應(yīng)扮演什么樣的角色？
辜勝阻：城鎮(zhèn)化是市場的產(chǎn)物，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律。新型城鎮(zhèn)化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩只手”相結(jié)合，形成“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機(jī)制，在加大政府對城鎮(zhèn)化的財(cái)政投入的同時(shí)，積極引入民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。
一方面，要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，探索多種形式的民間投資模式，通過采取招標(biāo)、讓民間資本直接參與、特許經(jīng)營等方式構(gòu)建公共部門與私人企業(yè)合作模式，更多地吸引民間力量參與城鎮(zhèn)建設(shè)。
另一方面，要加強(qiáng)政府在包括城鎮(zhèn)建設(shè)體制、戶籍制度、農(nóng)村土地制度、非農(nóng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、城建用地制度等方面的體制創(chuàng)新。同時(shí)，政府要推進(jìn)民營企業(yè)在參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社會事業(yè)建設(shè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財(cái)稅扶持方面的公平待遇，為吸引民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)營造良好環(huán)境。
《瞭望東方周刊》：輿論普遍認(rèn)為，戶籍制度改革是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，你剛才也提到政府要推進(jìn)戶籍制度改革。那么你是怎么看待戶籍制度改革的？
辜勝阻：戶籍本身只是記錄和提供城鄉(xiāng)居民信息的載體。但戶籍在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是一堵無形的墻，阻礙人們自由遷徙�，F(xiàn)在戶籍不僅將人貼上身份的標(biāo)簽，分為農(nóng)民工和市民，而且成為分配公共資源的依據(jù)。戶籍制度改革并不困難，困難在于要推動嵌入戶籍之中的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利制度，以及土地制度、財(cái)稅制度等相關(guān)制度的改革。戶籍制度改革“牽一發(fā)而動全身”，不僅要逐步剝離戶籍制度的福利分配功能，而且需要深化配套制度的改革。這一系統(tǒng)工程，決定了改革任務(wù)的長期性和艱巨性。
《瞭望東方周刊》：當(dāng)前戶籍制度改革具備現(xiàn)實(shí)可操作性的突破口在哪些方面？
辜勝阻：今年兩會政府工作報(bào)告中提出，“加快推進(jìn)戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。推動戶籍制度改革，應(yīng)采取“分類指導(dǎo)，因城而異，因群而異”的原則，分步重點(diǎn)推進(jìn)解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工落戶問題，實(shí)施全國統(tǒng)一的居住證制度，并使居住證成為提供基本公共服務(wù)的依據(jù)。按城市類型、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法。
對于大城市，既不能關(guān)死城門，堵住農(nóng)民進(jìn)城，也不能一步徹底完全放開戶籍。戶籍改革還需因群而異，要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動關(guān)系、長期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流動人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，分步重點(diǎn)推進(jìn)解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工落戶問題；對于中小城市，要向進(jìn)城農(nóng)民工打開城門，鼓勵其進(jìn)城落戶；對于縣城和中心鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農(nóng)民自由進(jìn)城。要加快實(shí)施全國統(tǒng)一的居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)依據(jù)居住證按常住人口全覆蓋。
要通過法律保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)
《瞭望東方周刊》：土地制度改革尤其是農(nóng)村土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的又一關(guān)鍵。你認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革主要是改什么呢？
辜勝阻：深化土地制度改革，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是新型城鎮(zhèn)化過程中的重要問題。今年兩會政府工作報(bào)告指出“農(nóng)村土地制度關(guān)乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定，也關(guān)乎中國的長遠(yuǎn)發(fā)展，其核心是要保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。當(dāng)前要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的確權(quán)賦能，把直接用于生產(chǎn)的土地所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶個(gè)體，發(fā)放相應(yīng)的證書予以登記確認(rèn)；把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)歸于農(nóng)民集體，并通過折股量化等形式分配到個(gè)人。同時(shí)，還要通過立法保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯。
要探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，提高土地流轉(zhuǎn)的市場化配置程度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使土地使用分散，集中度低，直接轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)規(guī)�；c集約化經(jīng)營難度較大。大批量農(nóng)民工進(jìn)城后，農(nóng)村宅地基等建筑用地大量閑置，利用粗放，造成一定程度上的土地資源浪費(fèi)。
要賦予農(nóng)民對承包地、宅基地、住房等土地資源的自由處置權(quán)，允許農(nóng)民依法對土地以出租、轉(zhuǎn)讓、置換、贈與、繼承、作價(jià)入股等方式流轉(zhuǎn)。要遵循自愿的原則，鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)民工將承包地和宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要改革征地補(bǔ)償制度，防止地方以地生財(cái)而隨意侵占和損害農(nóng)民土地權(quán)益。加強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用，提高土地利用效率，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面。
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