當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 文件解讀 >> 內(nèi)容摘要：黨的十六大以來，“三農(nóng)”工作取得引人矚目的成績(jī)，得益于與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)“三農(nóng)”理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。全面建設(shè)小康社會(huì)，全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，最繁重、最艱巨的任務(wù)仍然在農(nóng)村。必須繼續(xù)把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，堅(jiān)持實(shí)行多予少取放活的方針，深化農(nóng)村改革和推進(jìn)制度創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收，努力保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給，切實(shí)解決農(nóng)村民生問題，推動(dòng)農(nóng)村走上生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕的文明發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。
關(guān)鍵詞：三農(nóng)，理論創(chuàng)新，制度創(chuàng)新
一、億萬農(nóng)民的黃金十年
黨的十六大以來，我國(guó)“三農(nóng)”工作取得引人矚目的成績(jī)，我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅提升，農(nóng)民生活水平顯著改善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得重要進(jìn)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁出重大步伐，這十年成為農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)最好、農(nóng)村面貌變化最大、農(nóng)民得到實(shí)惠最多的歷史時(shí)期。
概括起來講，“三農(nóng)”發(fā)展成就主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
（一）農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高
2004年以來，我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了連續(xù)9年增產(chǎn)，糧食安全得到可靠保障。2011年快速增加到57121萬噸。2012年糧食產(chǎn)量再創(chuàng)歷史新高。棉花、油料、糖料、肉類、禽蛋、奶產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)新的突破，各種農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)豐富。
（二）農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)
在多種因素的共同作用下，我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了“九連快”，2003年以來年平均增長(zhǎng)8%以上。農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化，增收渠道更加多元化，形成了以工資性收入為主導(dǎo)的收入來源結(jié)構(gòu)。外出務(wù)工已成為農(nóng)民增加收入的重要來源。工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由2005年的36%提高到2010年的41%；2005～2010年工資性收入對(duì)農(nóng)民增收的平均貢獻(xiàn)達(dá)到47.2%。農(nóng)民工工資收入的持續(xù)增長(zhǎng)，已經(jīng)成為縮小城鄉(xiāng)收入分配差距的重要途徑。隨著農(nóng)民收入的增加和農(nóng)村市場(chǎng)流通條件的改善，在國(guó)家擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)政策的刺激下，農(nóng)村消費(fèi)需求明顯上升，農(nóng)民的生活水平不斷提高。
（三）農(nóng)村社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展
一是全面推行農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策，農(nóng)村義務(wù)教育取得突破性進(jìn)展。二是2003年開始試點(diǎn)農(nóng)村新型合作醫(yī)療，2007年全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，2009年開始推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，這三項(xiàng)制度2012年全部實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；農(nóng)村五保供養(yǎng)等其他針對(duì)特定群體的社會(huì)保障制度也得到了迅速發(fā)展和完善；政府對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)保障責(zé)任逐漸回歸，農(nóng)村社會(huì)保障主體框架基本形成。幾千年以來中國(guó)農(nóng)民“老有所養(yǎng)”、“病有所醫(yī)”、“困有所濟(jì)”的愿望正在實(shí)現(xiàn)。三是農(nóng)村水、電、路、氣、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著進(jìn)展。
（四）強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策不斷強(qiáng)化
一是為保證糧食市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)種糧農(nóng)民利益，國(guó)家自2004年以來對(duì)稻谷和小麥實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策。國(guó)家逐年大幅提高糧食最低收購(gòu)價(jià)。2008年，針對(duì)部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌和“賣難”問題，在主產(chǎn)區(qū)對(duì)玉米、大豆、油菜籽等實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)措施。二是對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)補(bǔ)貼制度逐步建立。2002年，國(guó)家啟動(dòng)大豆良種補(bǔ)貼政策試點(diǎn)，目前補(bǔ)貼品種已擴(kuò)大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。2004年，為加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，建立農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民購(gòu)置先進(jìn)適用的農(nóng)機(jī)具給予補(bǔ)貼，并不斷增加品種目錄，加大補(bǔ)貼力度。同年，中央從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出部分資金用于對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼。為減輕化肥、柴油等農(nóng)資價(jià)格上漲對(duì)糧食生產(chǎn)的影響，2006年中央出臺(tái)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。這四項(xiàng)針對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼措施，成為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重要組成部分。2011年中央財(cái)政安排的上述各項(xiàng)直接補(bǔ)貼資金達(dá)1406億元。2007年開始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。各項(xiàng)直接補(bǔ)貼政策，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)糧食連年增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了明顯作用，受到了億萬農(nóng)民的衷心擁護(hù)。
（五）農(nóng)村改革取得重要進(jìn)展
一是農(nóng)村稅費(fèi)改革從2000年試點(diǎn)到2003年全面推進(jìn)、再到2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅，只用了6年時(shí)間就徹底終結(jié)了具有2600年歷史的“皇糧國(guó)稅”。穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等配套改革。啟動(dòng)了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革、鄉(xiāng)村債務(wù)化解、教育負(fù)債化解等工作。二是2004年全面放開糧食購(gòu)銷市場(chǎng)和價(jià)格。三是集體林權(quán)制度改革取得重大突破，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。四是農(nóng)村金融改革取得一定進(jìn)展。以管理和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任全面移交省級(jí)人民政府為標(biāo)志，農(nóng)村信用社管理體制首輪改革順利結(jié)束，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革邁出新步伐。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款支持對(duì)象擴(kuò)大到農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)、加工轉(zhuǎn)化及農(nóng)業(yè)科技等更廣泛的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。開展了農(nóng)業(yè)銀行改制工作，確立了農(nóng)業(yè)銀行為農(nóng)服務(wù)的方向。開展了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作。一些地方開始探索建立政府支持、企業(yè)和銀行多方參與的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。五是維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益取得明顯進(jìn)展。2006年以來，相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等重要法規(guī)，修改了《工傷保險(xiǎn)條例》，形成了解決農(nóng)民工問題的政策法規(guī)體系。逐步解決了農(nóng)民工工資拖欠問題，依法規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)管理，農(nóng)民工在接受技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和社會(huì)保障，以及子女教育、計(jì)劃生育、疾病預(yù)防等方面所獲得的服務(wù)都有明顯改善。
二、“三農(nóng)”工作的重大理論創(chuàng)新
改革開放以來，黨中央高度重視“三農(nóng)”問題，始終把“三農(nóng)”問題放在黨的工作和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略位置。黨的十六大以來，全黨對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的把握進(jìn)一步深化，在堅(jiān)持黨的農(nóng)村基本政策和基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，中央提出了把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重的基本要求，明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，作出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷和我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷，制定了多予少取放活和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針，提出了把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)、把走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向、把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局作為根本要求的重大決策部署。這些重大的理論創(chuàng)新為“三農(nóng)”實(shí)踐創(chuàng)新和政策創(chuàng)新提供了強(qiáng)有力的支撐，對(duì)于開創(chuàng)三農(nóng)工作新局面具有十分重要的意義。“三農(nóng)”工作理論創(chuàng)新成果主要有以下七個(gè)方面：
（一）重中之重：“三農(nóng)”工作新定位
2003年1月，在中央農(nóng)村工作會(huì)議上，胡錦濤總書記發(fā)表了重要講話，他強(qiáng)調(diào)，要把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重。這是具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義的重要論斷，對(duì)于推動(dòng)全黨全社會(huì)站在全局的高度重視“三農(nóng)”問題，從根本上解決好“三農(nóng)”問題，必將產(chǎn)生極其重要的作用。
黨中央把解決好“三農(nóng)”問題作為“重中之重”，主要是基于以下三點(diǎn)：
一是，進(jìn)一步解決好“三農(nóng)”問題，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。從我國(guó)的未來發(fā)展看，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村。在實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的進(jìn)程中，農(nóng)村面臨的任務(wù)要艱巨得多。
二是，進(jìn)一步解決好“三農(nóng)”問題，是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的必然要求。隨著工業(yè)化水平的提高，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體逐漸轉(zhuǎn)向工業(yè)。此時(shí)，雖然農(nóng)業(yè)已不是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的唯一基礎(chǔ)，但是農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最為基礎(chǔ)的母體產(chǎn)業(yè)，是其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。如果農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)過于脆弱，必然支撐不了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
三是，進(jìn)一步解決好“三農(nóng)”問題，是確保國(guó)家長(zhǎng)治久安的必然要求。從歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來看，農(nóng)民安居樂業(yè)對(duì)于政權(quán)的穩(wěn)定一直具有決定性的作用。只有加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和精神文明建設(shè)，在廣大農(nóng)村形成和諧安定、健康向上的良好局面，保證廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，國(guó)家的長(zhǎng)治久安也才能有可靠的保障。
（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展：解決“三農(nóng)”問題基本方略
黨的十六大報(bào)告明確指出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。這是在科學(xué)分析我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題的基礎(chǔ)上提出的重要思想，是解決“三農(nóng)”問題、全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重大戰(zhàn)略。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系的必然要求。改革開放前，我國(guó)城鄉(xiāng)之間一直未能建立起良性關(guān)系，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)凝固化。改革開放以來，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)。但是，城鄉(xiāng)分隔的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上改變，城鄉(xiāng)差距過分懸殊。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，如果不統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，如果不著手從根本上改變城鄉(xiāng)分隔的二元結(jié)構(gòu)體制，不僅會(huì)對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、繁榮市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展形成制約，而且對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安也將帶來負(fù)面影響。因此，從根本上解決現(xiàn)階段的“三農(nóng)”問題，不能就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村，必須重點(diǎn)解決制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的體制性矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾，改革城鄉(xiāng)分治的各種制度，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用。
（三）“兩個(gè)趨向”：發(fā)展階段新判斷
胡錦濤總書記在十六屆四中全會(huì)上明確提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷，即：在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的傾向。在2004年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，胡錦濤總書記提出我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段的重要判斷。“兩個(gè)趨向”的重要論斷是對(duì)國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的精辟總結(jié)，是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的科學(xué)判斷，是具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義的重要論斷。
進(jìn)入新世紀(jì)初，從發(fā)展階段來看，我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期階段。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，采取相應(yīng)措施，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，是工業(yè)化中期階段帶有普遍性的現(xiàn)象。例如，日本在戰(zhàn)前處于以農(nóng)養(yǎng)工階段，上世紀(jì)50年代末60年代初開始轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段。韓國(guó)在上世紀(jì)60年代中期以前還從農(nóng)業(yè)部門抽取工業(yè)化資本，自60年代末開始轉(zhuǎn)向保護(hù)農(nóng)業(yè)。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的現(xiàn)象。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)反哺期時(shí)，如果及時(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)就會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化；反之，如果繼續(xù)挖農(nóng)業(yè)、忽視農(nóng)業(yè)，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮、貧富差距懸殊、城鄉(xiāng)和地區(qū)差距擴(kuò)大，加劇社會(huì)矛盾，甚至出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩和倒退。
（四）工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村：解決“三農(nóng)”問題的基本方針
黨的十六屆五中全會(huì)明確提出實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制。
工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，其實(shí)質(zhì)是要處理好對(duì)農(nóng)民“取”與“予”的關(guān)系，加大公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民。十六屆五中全會(huì)第一次把擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍作為政策的導(dǎo)向性要求提了出來。此后，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的各項(xiàng)政策相繼出臺(tái)，政策范圍不斷拓展，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持由原來比較狹窄的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向農(nóng)村公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)延伸，逐步把農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、人畜飲水、農(nóng)村能源逐步納入公共財(cái)政支出范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民由取向予的重大轉(zhuǎn)折，開始了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的歷史性轉(zhuǎn)變。
城市支持農(nóng)村，就是要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市向農(nóng)民敞開大門，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，使農(nóng)民在城市有長(zhǎng)期穩(wěn)定的生存手段，為農(nóng)民進(jìn)得來、留得住創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。黨的十六大以來，中央立足于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)，立足于消除農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的體制障礙，立足于依法保障農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益，立足于保障農(nóng)民工平等享受公共服務(wù)，從農(nóng)民工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，有力地促進(jìn)了農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，有力地保障了農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益，有力地促進(jìn)了農(nóng)民工隊(duì)伍的健康發(fā)展。農(nóng)民工一頭連著農(nóng)村，一頭連著城市，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力和資金雙向流動(dòng)，既推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力。
（五）建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村：現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)
2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)提出把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是黨中央從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的全局出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略部署，是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，是解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略舉措。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)，曾多次出現(xiàn)在黨的文件中。十六屆五中全會(huì)《建議》再次提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這個(gè)目標(biāo)和要求，有著鮮明的時(shí)代特征。
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涵蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。十六屆五中全會(huì)明確指出，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體要求是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。
（六）走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路：我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基本方向
黨的十七大報(bào)告明確提出，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出我國(guó)進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻。2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，一是必須充分認(rèn)識(shí)我國(guó)的基本國(guó)情和發(fā)展階段；二是必須順應(yīng)世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)；三是必須充分考慮我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新階段所遇到的主要障礙和需要解決的突出問題。當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段。相對(duì)于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后問題仍很突出，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的短板，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會(huì)面臨的最突出問題。從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要有四種模式：一是以美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)為代表的地多人少的發(fā)達(dá)國(guó)家，選擇了發(fā)展大規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng)的道路；二是以日本、荷蘭等國(guó)為代表的地少人多國(guó)家，選擇了發(fā)展小規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng)的道路；三是以德法等國(guó)為代表的資源稟賦狀況介于前二類之間的國(guó)家，選擇了發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的道路；四是以巴西、阿根廷等為代表的拉美國(guó)家，選擇了大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)和小農(nóng)戶并存的發(fā)展道路。我國(guó)的資源稟賦決定了我們不可能走北美等發(fā)達(dá)國(guó)家以大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，更不能選擇拉丁美洲大公司農(nóng)場(chǎng)與小農(nóng)戶并存的“雙元化”的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式。我國(guó)國(guó)情決定了改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)途徑，是大力提高家庭經(jīng)營(yíng)的集約化水平，而不是片面追求擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。我國(guó)是世界上人口最多、農(nóng)村人口比重很大的發(fā)展中大國(guó)，吃飯問題始終是治國(guó)安邦的頭等大事，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須把立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給作為首要目標(biāo)�？梢哉f，堅(jiān)持農(nóng)村家庭承包制度和確保國(guó)家糧食安全在任何時(shí)期都是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不能突破的“兩條底線”。
（七）加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局：解決“三農(nóng)”問題的根本要求
黨的十七屆三中全會(huì)《決定》明確提出，在新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，要把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求。《決定》對(duì)加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局提出了新要求，作出了新部署。具體來說，是完善促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)管理一體化等方面取得突破。
把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的根本要求，意義重大而深遠(yuǎn)。新階段農(nóng)民需要政策激勵(lì)，更需要制度公平，在制度上保障農(nóng)民權(quán)益，建立城鄉(xiāng)公平的制度框架，是解決好“三農(nóng)”問題的根本要求。解決好“三農(nóng)”問題，必須切實(shí)改變“三農(nóng)”在資源配置和國(guó)民收入分配中的不利地位，改變城鄉(xiāng)之間不平等的要素交換關(guān)系，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一深層矛盾，讓城鄉(xiāng)全體居民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果，走共同富裕的道路，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)共進(jìn)的良好局面。
三、六大制度創(chuàng)新：新時(shí)期解決好“三農(nóng)”問題的重大政策思路
經(jīng)過三十多年的改革開放，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)站到了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨重要的歷史機(jī)遇。同時(shí)，也必須看到，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型、利益格局深刻變化的大背景下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收困難的局面仍然沒有得到根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大的問題依然很突出。沒有發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)，整個(gè)社會(huì)就沒有生存的保障。沒有繁榮的農(nóng)村，整個(gè)社會(huì)就沒有穩(wěn)定的基礎(chǔ)。沒有富裕的農(nóng)民，整個(gè)社會(huì)就沒有和諧的根基。全面建設(shè)小康社會(huì)，全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，最繁重、最艱巨的任務(wù)仍然在農(nóng)村。必須繼續(xù)把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，堅(jiān)持實(shí)行多予少取放活的方針，深化農(nóng)村改革和推進(jìn)制度創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收，努力保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給，切實(shí)解決農(nóng)村民生問題，推動(dòng)農(nóng)村走上生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕的文明發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。
農(nóng)村改革是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的起點(diǎn)，也是十年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的突出亮點(diǎn)。展望未來，農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新仍有很大空間，農(nóng)村改革仍有可能走在整個(gè)改革的前面。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》規(guī)劃了今后農(nóng)村改革的政策藍(lán)圖，明確提出了六大制度創(chuàng)新的任務(wù)：即穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度，健全農(nóng)村民主管理制度。很明顯，農(nóng)村已有的制度創(chuàng)新還不夠，相關(guān)的政策還不夠完善，必須扎扎實(shí)實(shí)地把農(nóng)村的改革和制度創(chuàng)新推向前進(jìn)。
（一）穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度
雖然農(nóng)村改革已走過了三十多個(gè)年頭，但迄今對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度仍存在許多模糊的認(rèn)識(shí)。在一些地方，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自覺性、堅(jiān)定性淡化。我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。過去圍繞農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)體制不同觀點(diǎn)的分歧、交鋒確實(shí)一直存在。一種觀點(diǎn)是雙層經(jīng)營(yíng)體制不實(shí)論，認(rèn)為“統(tǒng)”在許多地區(qū)名存實(shí)亡。也有一種僵化的觀點(diǎn)，僅把“統(tǒng)”理解為社區(qū)集體組織的“統(tǒng)”，認(rèn)為建立和健全集體經(jīng)濟(jì)組織，是穩(wěn)定和完善雙層經(jīng)營(yíng)體制的首要任務(wù)。有的甚至認(rèn)為，強(qiáng)化集體這一層次，將農(nóng)民承包田收回，最終形成村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、專業(yè)承包的格局，雙層經(jīng)營(yíng)體制至此完成其使命。主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次，不是脫離家庭承包經(jīng)營(yíng)另搞一套，而是更好地為家庭經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)，提高農(nóng)民的組織化程度。農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)體制目前還遠(yuǎn)談不上牢固，突出的問題是：“分”還不徹底、“統(tǒng)”還不到位。
解決“分”還不徹底的問題，實(shí)質(zhì)是賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不夠充分。應(yīng)盡快落實(shí)十七屆三中全會(huì)關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”、“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能”等各項(xiàng)政策。進(jìn)一步明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”，并賦予農(nóng)民對(duì)承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權(quán)利。開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。允許土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。承包權(quán)由承包農(nóng)戶永久持有，經(jīng)營(yíng)權(quán)是由承包權(quán)派生出來的權(quán)利，承包農(nóng)戶按承包權(quán)收取租金，擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的承租者享有土地的使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位，嚴(yán)格用途管制，防止直接用行政手段推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，引發(fā)新的社會(huì)矛盾。
解決“統(tǒng)”還不到位的問題，就是要健全農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和服務(wù)體系。隨著農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的深化，農(nóng)業(yè)的各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)早已突破了原來村集體的界限，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的統(tǒng)分結(jié)合，難以有效建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織體系。相比村級(jí)集體組織而言，農(nóng)民新型合作組織、各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織等，在提供服務(wù)、引領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)方面發(fā)揮著更大的作用。十七屆三中全會(huì)總結(jié)了我國(guó)農(nóng)村改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和基層的創(chuàng)新，明確把這些新的服務(wù)主體都納入統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的范疇，賦予了雙層經(jīng)營(yíng)體制更加豐富、更符合實(shí)際的內(nèi)涵，具有重大理論創(chuàng)新意義。從總體來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和服務(wù)體系還難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，今后，要進(jìn)一步發(fā)揮好村級(jí)集體組織的作用，大力發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)性企業(yè)，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮其為分散的農(nóng)戶提供統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的作用。扶持農(nóng)民合作社，就是加強(qiáng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和服務(wù)，就是扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。應(yīng)把依法規(guī)范、加快發(fā)展農(nóng)民新型合作組織作為深化農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革的戰(zhàn)略舉措，切實(shí)按照“服務(wù)農(nóng)民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主”的要求，充分發(fā)揮合作社在組織農(nóng)民、落實(shí)政策、對(duì)接市場(chǎng)等方面的作用。
（二）健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度
土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民維持生計(jì)最基本的保障。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重趨勢(shì)。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯，根本原因是我國(guó)土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不完善外，征地范圍過寬，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障；農(nóng)民宅基地權(quán)益法律法規(guī)不健全；集體土地所有權(quán)殘缺不全，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，同樣一塊土地，因?yàn)樗兄撇煌�，在�?quán)利設(shè)置和利益分配上產(chǎn)生巨大鴻溝，這樣一種土地權(quán)利二元格局，使得集體和農(nóng)民難以分享土地長(zhǎng)久的增值收益。
從理論與各國(guó)的實(shí)踐看，賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵，是處理農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系的一個(gè)最重大政策課題。要立足現(xiàn)實(shí)，尊重歷史，正視未來，在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識(shí)形態(tài)等約束條件的情況下，通過產(chǎn)權(quán)的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民更加完整的土地權(quán)利（包括排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)），使農(nóng)民感覺到真正成為土地的主人。當(dāng)前，需要抓緊做好農(nóng)村土地制度改革的三項(xiàng)工作。一是在全國(guó)范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，加快建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。二是盡快修改土地管理法。把黨的十七屆三中全會(huì)以來中央提出的完善農(nóng)村土地制度的政策細(xì)化為法律條文。三是加快征地制度改革。實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，鼓勵(lì)地方政府對(duì)失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，增大失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償份額。
（三）完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度
中央財(cái)政“三農(nóng)”投入從2003年的1754.5億元增加到2011年的12286.6億元，8年間增長(zhǎng)了6倍，年均增長(zhǎng)25.4%，遠(yuǎn)超出中央財(cái)政本級(jí)支出年均增長(zhǎng)11.04%，也超過全國(guó)財(cái)政支出年均增長(zhǎng)19.23%的水平。“十一五”期間，中央財(cái)政累計(jì)安排“三農(nóng)”支出29623.8億元，年均增長(zhǎng)23.6%，投入總量是“十五”時(shí)期的2.6倍；2011年一年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出規(guī)模達(dá)到12286.6億元，超過“十五”時(shí)期五年的總和（9580億元）。無論是“三農(nóng)”投入的增量，還是增幅，近幾年都是很高的。但是，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展底子薄，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入欠賬多，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)任務(wù)艱巨，目前的投入力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的客觀需要。隨著我國(guó)財(cái)力的增強(qiáng)，需要更加自覺、更大幅度地調(diào)整國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，真正向“三農(nóng)”傾斜。
首先，要健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，是有效增加農(nóng)民收入、調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的重大舉措，是調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要手段，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的直接實(shí)現(xiàn)形式，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的重要?jiǎng)?chuàng)新。近年來，為了確保補(bǔ)貼“一竿子”插到底，讓農(nóng)民真正從中受益，各級(jí)政府和有關(guān)部門不斷探索辦法，健全制度，基本上能做到政策透明、管理規(guī)范、直補(bǔ)到位。目前農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策還存在一些不足之處，主要是：補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，對(duì)農(nóng)民種糧收益保障作用不大；有的補(bǔ)貼由于環(huán)節(jié)較多，出現(xiàn)了補(bǔ)貼利益被部門或者其他市場(chǎng)主體侵占的現(xiàn)象；有限的補(bǔ)貼資金使用分散，形成“天女散花”的局面等。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，對(duì)健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度提出了新的要求。需要從增加規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大范圍、完善機(jī)制等方面，進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。一是隨著我國(guó)財(cái)力水平的提高，逐步增加直接補(bǔ)貼的資金總規(guī)模，逐步將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高到能補(bǔ)償農(nóng)民種糧成本并能保證適當(dāng)收益的水平。二是擴(kuò)大良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。三是進(jìn)一步完善糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等各項(xiàng)對(duì)農(nóng)民收入的補(bǔ)貼制度。本著“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的多種方式。例如，為了鼓勵(lì)農(nóng)民踏踏實(shí)實(shí)種糧食，補(bǔ)貼資金允許適當(dāng)對(duì)種糧大戶予以傾斜。為了解決無論種什么作物，甚至種樹、養(yǎng)魚、荒蕪都可照領(lǐng)“糧食直補(bǔ)”的問題，可以調(diào)整為只針對(duì)糧食實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼。四是拓展對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼的領(lǐng)域。加大對(duì)農(nóng)民使用各種新技術(shù)的補(bǔ)貼力度，加快農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。增加用于農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。五是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的監(jiān)督檢查，防止截留、擠占挪用補(bǔ)貼資金，保證補(bǔ)貼資金能夠真正落實(shí)到農(nóng)民手中。
其次，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，在人多地少的國(guó)家，大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不易，從事小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民消化生產(chǎn)成本上漲的能力很弱。在這種情況下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格合理上漲就成為保障農(nóng)產(chǎn)品供給，平衡工業(yè)農(nóng)業(yè)利益關(guān)系的手段，這也是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。要充分發(fā)揮市場(chǎng)手段在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成中的基礎(chǔ)作用，充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)農(nóng)民增收的促進(jìn)作用。綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求、直接生產(chǎn)成本、人力成本以及農(nóng)民從事其他產(chǎn)業(yè)的收益情況等因素，完善農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)政策和國(guó)家專儲(chǔ)收購(gòu)政策，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保持一個(gè)合理的收益率，為農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)提供必要的支持和保護(hù)。
（四）建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，過去十年農(nóng)村金融改革還是有不小的進(jìn)展，特別是農(nóng)村信用社改革取得了明顯的成效，但農(nóng)村金融改革總體上還明顯滯后。突出表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村金融體系中的骨干和支柱，在為農(nóng)服務(wù)方面發(fā)揮的作用還不夠；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能單一，農(nóng)村政策金融功能不健全，農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期政策性信貸投入嚴(yán)重不足；農(nóng)村信用社發(fā)展不平衡，法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防控能力薄弱等問題仍然突出；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面低；新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少，農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不足；農(nóng)村信用擔(dān)保體系剛起步，農(nóng)村信用環(huán)境不理想。
建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度要真正破題，必須明確一點(diǎn)，即農(nóng)村金融不同于城市金融。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面對(duì)的是分散的小規(guī)模農(nóng)戶和大量的農(nóng)村中小企業(yè)，農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)對(duì)金融需求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其服務(wù)的交易成本比較高。農(nóng)村信貸市場(chǎng)信息不對(duì)稱現(xiàn)象相對(duì)于城市工商貸款而言更為突出。城市工商業(yè)貸款中使用的是傳統(tǒng)意義上的抵押品，而這在農(nóng)村嚴(yán)重缺乏。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)受自然和市場(chǎng)影響具有高風(fēng)險(xiǎn)性，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作也存在高風(fēng)險(xiǎn)性。這些特點(diǎn)決定了不能把發(fā)展城市金融的辦法簡(jiǎn)單移植到農(nóng)村來。
改善農(nóng)村金融服務(wù)，必須明確一個(gè)目標(biāo)，即必須加快建立普惠農(nóng)村金融體系。普惠金融體系（inclusive financial system）是國(guó)外廣泛使用的一個(gè)概念，基本含義是：能有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，尤其是要為目前金融體系并沒有覆蓋的社會(huì)人群提供有效的服務(wù)。我國(guó)目前農(nóng)村金融體系離普惠金融體系還有很大距離。主要表現(xiàn)是正規(guī)金融在農(nóng)村金融市場(chǎng)的滲透率和覆蓋面遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的需求。當(dāng)前農(nóng)民面對(duì)的正規(guī)信貸約束還很大，包括：一是有現(xiàn)實(shí)的信貸需求，但卻不能獲得正規(guī)貸款；二是雖然獲得了正規(guī)貸款，但正規(guī)貸款的規(guī)模小于實(shí)際資金需求規(guī)模。
建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融制度，要著重解決好以下四個(gè)問題：一是提高正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的覆蓋率；二是強(qiáng)化政策性金融的作用；三是重視發(fā)揮農(nóng)村新型合作金融的作用；四是要重視微型金融的獨(dú)特作用。要放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，重點(diǎn)引導(dǎo)各類資本到農(nóng)村新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，主要為個(gè)體工商戶、小型加工運(yùn)銷戶、各類微型企業(yè)、規(guī)模種植養(yǎng)殖戶、鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)人、貧困人口等普通民眾提供微型金融服務(wù)。此外，要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和多元化農(nóng)村信貸擔(dān)保體系。
（五）健全促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的體制機(jī)制
首先，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。長(zhǎng)期以來，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)分隔的二元的公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉(xiāng)居民所享受公共服務(wù)存在很大差異。提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，一是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。盡快將高中階段教育納入義務(wù)教育范圍，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。全面實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村職業(yè)教育，創(chuàng)新農(nóng)村職業(yè)教育體系。二是進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。逐步提高政府和農(nóng)民個(gè)人籌資標(biāo)準(zhǔn)，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價(jià)廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村婦幼保健，使農(nóng)民享有的公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。三是完善農(nóng)村最低生活保障制度。健全農(nóng)村社會(huì)救助體系，建立農(nóng)村社會(huì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。四是建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機(jī)制。大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村文化繁榮發(fā)展。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對(duì)農(nóng)村飲水工程建設(shè)支持力度，實(shí)施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，改變村容村貌，改善農(nóng)村的居住生活環(huán)境。
其次，積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化。吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，實(shí)現(xiàn)永久性轉(zhuǎn)移，是城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。隨著城鎮(zhèn)化過程的加快，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨，必須改變拒農(nóng)民工于城市社會(huì)之外的制度環(huán)境，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化。農(nóng)民工市民化的基本目標(biāo)：一是總量平穩(wěn)遞減。把盡可能多的符合落戶條件的流動(dòng)人口逐步轉(zhuǎn)為流入地居民，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)外出務(wù)工人員就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，使流動(dòng)人口規(guī)模逐步遞減。二是流向合理有序。引導(dǎo)人口向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，鼓勵(lì)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)條件較好的城市化地區(qū)吸納更多人口。三是服務(wù)可及均等。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，保障外來人口與本地居民平等享有基本公共服務(wù)。四是社會(huì)融合順暢。保障居民自由遷徙的基本權(quán)利，切實(shí)維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承包地、宅基地等合法權(quán)益，加快消除流動(dòng)人口與戶籍人口的身份差異以及附著的不平等待遇，促進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會(huì)。
（六）健全農(nóng)村民主管理制度
改革開放以來，農(nóng)村治理方式正發(fā)生著廣泛而深刻的變化�？傮w來看，以村民自治為核心的治理已基本成型。農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)由一元向多元化方向發(fā)展，農(nóng)村多種多樣的中介組織、合作經(jīng)濟(jì)組織，如紅白事理事會(huì)、各種協(xié)會(huì)、研究會(huì)、經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)、合作社等都在農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。雖然農(nóng)村基層治理中引入了新的要素，但農(nóng)民自主管理村莊公共事務(wù)的權(quán)力還不足，農(nóng)民利益訴求渠道不暢，村民自治的作用還沒有真正發(fā)揮出來。順應(yīng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻變動(dòng)的新趨勢(shì)，順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展基層民主的新期待，必須更新農(nóng)村治理理念，完善農(nóng)村基層治理方式。要加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級(jí)組織建設(shè)，完善村民自治制度，讓村民自治真正成為農(nóng)民進(jìn)行有序政治參與和利益表達(dá)的基本途徑。完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障機(jī)制，增強(qiáng)村莊公共事務(wù)管理能力和公共服務(wù)供給能力。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)改革，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，形成政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、協(xié)同共治局面，使鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿活力，保持長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定。
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