符志文：理順農(nóng)民與土地的關(guān)系勢在必行

——海南省東方市農(nóng)村土地問題的調(diào)查與研究

        土地是一種不可再生的寶貴資產(chǎn)和資源，是廣大農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)要素。土地是農(nóng)民的“命根子”， 它濃縮了千千萬萬農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和保障權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，是對(duì)農(nóng)民最直接、最具體、最實(shí)在的保護(hù)。我國的農(nóng)民問題是一個(gè)土地問題，解決“三農(nóng)”問題的核心還在于理順農(nóng)民與土地的關(guān)系，農(nóng)民與土地的關(guān)系是否合理順暢，不僅決定著廣大農(nóng)民的溫飽和富裕，更關(guān)系著國家的安全和穩(wěn)定。為此，黨中央、國務(wù)院非常重視，把調(diào)整和理順農(nóng)民與土地利益關(guān)系作為執(zhí)政為民、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重大戰(zhàn)略問題來認(rèn)真研究部署。但基層很少研究農(nóng)村土地問題。

　　近日，本人就農(nóng)民與土地的關(guān)系問題，深入東方市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行調(diào)查。此行的目的，是共同探究“三農(nóng)”問題，思索如何理順農(nóng)民與土地的關(guān)系，交流看法與意見，供管理機(jī)關(guān)和研究機(jī)構(gòu)參考。本調(diào)查實(shí)事求是，如實(shí)地揭發(fā)存在問題。但農(nóng)民與土地的關(guān)系涉及方方面面，不可能把情況了如指掌，其調(diào)查結(jié)果難免有出入，解決問題的見解、思路也許有錯(cuò)誤之處。以下就調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的問題及解決措施做些議論。

　　一、農(nóng)村土地管理及農(nóng)民與土地關(guān)系存在的主要問題

　　通過為期一周的調(diào)查，總的感覺是：在改革開放以來，東方市各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了歷史性成就，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量明顯提高。在新形勢下，農(nóng)村土地管理以及農(nóng)民與土地的關(guān)系出現(xiàn)許多不容忽視的新問題。

　　(一)村集體土地權(quán)屬界線不清

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，我國土地權(quán)屬有幾個(gè)歷史階段的變化,地方政府曾有劃分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、農(nóng)場土地權(quán)屬界線的歷史。據(jù)調(diào)查顯示，多年來東方市農(nóng)村土地管理很不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)場集體土地權(quán)屬都未設(shè)置界標(biāo)，基本上是憑口頭界定，既沒有四至范圍界樁，也未發(fā)給集體土地權(quán)屬證書，以致村與村之間、農(nóng)場與村之間集體土地權(quán)屬界線走向不清，廣大農(nóng)民都按原始傳統(tǒng)用地經(jīng)營，致使離村較遠(yuǎn)的荒堿地、撂荒地、“插花地”等都引發(fā)糾紛。特別是水庫移民村、農(nóng)場與鄰村的集體土地權(quán)屬界線模糊,引起了土地使用權(quán)屬界線的爭議。新龍鎮(zhèn)龍北村委會(huì)與東方華僑農(nóng)場集體土地權(quán)屬界線發(fā)生爭議多年，致使龍北村委會(huì)于2009年初向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判決華僑農(nóng)場歸還8500畝土地使用權(quán)。此案業(yè)經(jīng)人民法院終審判決，撤銷華僑農(nóng)場在爭議地所持的《國有土地使用證》書及相關(guān)文件，判令東方市政府對(duì)該爭議地重新作出行政行為。但市國土環(huán)境資源管理部門至今未依法作出處理結(jié)果，龍北村委會(huì)與華僑農(nóng)場土地權(quán)屬界線的矛盾依然存在。板橋鎮(zhèn)后壁村、新龍鎮(zhèn)那斗村等許多村委會(huì)都發(fā)生集體土地權(quán)屬界線爭議。

　　((二)土地亂占濫用現(xiàn)象嚴(yán)重

　　土地作為三大生產(chǎn)要素之一，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著基礎(chǔ)性、決定性作用。一個(gè)地區(qū)人均耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量及其所提供的物質(zhì)數(shù)量和質(zhì)量，是該地區(qū)人民生存、發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的基本國策。然而，東方市農(nóng)村土地開發(fā)利用顯得無規(guī)劃管理，出現(xiàn)掠奪性的開發(fā)利用土地資源現(xiàn)象。尤其是，農(nóng)村招商引資對(duì)外發(fā)包土地過多過濫，亂占濫用、亂砍濫伐現(xiàn)象較嚴(yán)重，大量的農(nóng)田、原始山林被發(fā)包改變土地用途，基本農(nóng)田、原始森林面積逐年銳減。感城鎮(zhèn)、板橋鎮(zhèn)、新龍鎮(zhèn)、天安鄉(xiāng)等對(duì)外發(fā)包大量的農(nóng)田。新龍鎮(zhèn)龍臥村、龍北村、龍佑村共400多畝基本農(nóng)田曾被發(fā)包改變種植。板橋鎮(zhèn)南港村對(duì)外發(fā)包65畝糧田建磚瓦廠，引起村民越級(jí)上訪。貧困山區(qū)的原始自然林木被大量砍伐，造成生態(tài)失衡，乃至出現(xiàn)綠水?dāng)嗔鞯臓顩r。雖然采取了治理措施，“退耕還林”和“植樹造林”工作取得一定成績，但治理的速度仍然趕不上破壞的速度。據(jù)資料顯示，東方市森林覆蓋率急劇下降，從八十年代初的76%下降至2003年的22.4%以下。近年來，東方市少數(shù)民族山區(qū)濫砍濫伐現(xiàn)象仍得不到有效控制，毀林不止。感城鎮(zhèn)、板橋鎮(zhèn)等一些少數(shù)民族地區(qū)村委會(huì)繼續(xù)對(duì)外發(fā)包原始山林開墾造耕，山上林木已“十去四五”，尖峰嶺國家森林公園保護(hù)林地和感恩河、南港河上游的原始森林被嚴(yán)重摧毀，山下自然林木已砍伐殆盡，生態(tài)環(huán)境遭到了人為的嚴(yán)重破壞。

　　從農(nóng)村土地利用和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)情況看，眼下可利用后備耕地、荒山、荒坡都已開發(fā)利用了，且土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局很不合理，不按土地適宜性規(guī)劃開發(fā)利用，而長、短期經(jīng)濟(jì)作物和生產(chǎn)自給為主的生產(chǎn)用地小塊交叉，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)長期處于“小而全”和零星分散的狀況，存在著小生產(chǎn)與大市場之間的矛盾。加上生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整盲目跟風(fēng)，“別人今年賺什么錢，我明年就生產(chǎn)什么”，使生產(chǎn)出來的產(chǎn)品往往與變幻莫測的市場需求相矛盾，農(nóng)民收入很不穩(wěn)定，出現(xiàn)一年賺錢一年虧本，或一年賺錢兩年虧本的狀況，甚至有的連年虧本。今年大部分農(nóng)民都因市場變化而出現(xiàn)產(chǎn)品銷售難，價(jià)格下跌或產(chǎn)品作廢，廣大農(nóng)民損失慘重。

　　(三)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

　　土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制度的前提下，由擁有土地使用權(quán)者，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式，流轉(zhuǎn)給承包方或其他單位及個(gè)人。然而，東方市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)引發(fā)糾紛已成為普遍性的社會(huì)問題。

　　1、集體與個(gè)人發(fā)生的糾紛。東方市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛案件有增無減，常見集體與個(gè)人發(fā)生土地糾紛的原因有：一是土地合同內(nèi)容過于簡單，條款不明確，村民集體的利益得不到保障而發(fā)生糾紛;二是由于村與村之間土地權(quán)屬界線不清，以致村委會(huì)在發(fā)包集體土地時(shí)往往與鄰村“插花地”發(fā)生爭議，引起承包者與發(fā)包方的糾紛;三是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，許多村民私自開墾荒山、荒坡，或者承包小面積土地后將周圍空閑地不斷開墾擴(kuò)大用地面積，而村集體對(duì)此未及時(shí)制止或制止無效，后經(jīng)村民集體討論決定將此類土地使用權(quán)收回由統(tǒng)一管理、分配，但部分村民拒絕執(zhí)行村民集體之決議而發(fā)生糾紛;四是村委會(huì)對(duì)外發(fā)包集體土地時(shí)，未告知村民發(fā)包情況，也未經(jīng)村民集體或村民代表會(huì)議決定，其承包合同未經(jīng)村民代表簽名，因此村民集體以該合同未經(jīng)法定程序?yàn)橛桑�要求確認(rèn)合同無效而提起訴訟;五是村委會(huì)將村民自留農(nóng)田為集體土地對(duì)外發(fā)改變土地用途，失地村民未得到補(bǔ)償，后失地村民認(rèn)為該承包合同內(nèi)容違反《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)法》，要求收回農(nóng)田并賠償經(jīng)濟(jì)損失而提起訴訟;六是一地多包引發(fā)的糾紛。承包合同年限未滿期，發(fā)包方就將該地另行與第三者簽訂新的發(fā)包合同，引起原承包者與發(fā)包方違約的糾紛;七是合同期屆滿后，承包者拒不交出原承包地，甚至要求集體賠償?shù)厣细綄傥锘蛴嘘P(guān)土地的投入成本而引起的糾紛;八是村民墾荒集體土地未經(jīng)村委會(huì)同意訂立承包合同，或者村委會(huì)將集體土地分配給村民時(shí)未頒發(fā)使用證書或簽訂書面合同，后村委會(huì)將該地為集體土地對(duì)外發(fā)包，失地村民要求村委會(huì)賠償損失而引起糾紛;九是承包方故意違約引起爭議。一些村委會(huì)對(duì)外發(fā)包土地并簽訂“植樹造林”合同，承包方獲得土地使用權(quán)后直接種植香蕉或養(yǎng)殖，后村民集體以承包方違約為由而意欲收回土地而引起的訴訟;十是村委會(huì)對(duì)外發(fā)包集體原始山林改變土地用途，村民集體以其合同內(nèi)容與《中華人民共和國森林保護(hù)法》相對(duì)立為由，認(rèn)為承包方破壞生態(tài)環(huán)境，要求“退耕還林”并采取多種手段故意破壞承包方生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，致使承包合同無法履行而提起訴訟;十一是村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后，新任村官隨意否認(rèn)或變更原承包合同而引起的糾紛;十二是村集體領(lǐng)導(dǎo)在任時(shí)采取互相勾結(jié)、欺騙等手段，非法將土地發(fā)包給自己，違反公平、合理原則，從而與村民發(fā)生糾紛;十三是長期拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)而引起失地村民提起訴訟。

　　2、個(gè)人與個(gè)人發(fā)生的糾紛。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引起雙方爭議較為普遍，個(gè)人與個(gè)人發(fā)生糾紛主要有幾種原因：一是自留地使用權(quán)之爭。雖經(jīng)多次土地變遷，但一些農(nóng)村“祖宗地”觀念根深蒂固。土地“私有”現(xiàn)象仍然存在，致使農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與承包集體土地者之間引起訴訟;二是土地棄耕拋荒多年，后經(jīng)他人重新開墾使用而引起土地使用權(quán)的爭議;三是承包地轉(zhuǎn)讓簽訂協(xié)議后，因一方違約引起的糾紛;四是村民私自開荒耕種或擅自將集體荒坡、荒山發(fā)包給他人開墾經(jīng)營，后村委會(huì)收回此類土地并對(duì)外發(fā)包，引起個(gè)人與個(gè)人或個(gè)人與村委會(huì)之爭議;五是承包地轉(zhuǎn)讓未簽訂書面協(xié)議，雙方只是執(zhí)行口頭協(xié)議，因一方不遵執(zhí)諾言而給對(duì)方造成經(jīng)濟(jì)損失引起爭議;六是因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書過于簡單、責(zé)任不明，雙方在執(zhí)行過程中發(fā)生責(zé)任爭議;七是承包地轉(zhuǎn)讓期屆滿后，土地經(jīng)營者因地上作物未成熟出售而拒絕交還土地使用權(quán)引起爭議。八是一地多方有合法手續(xù)而引起土地使用權(quán)糾紛。還有兒子結(jié)婚分家后，父母少分給土地而引起兒子訴訟等等。

　　(四)機(jī)關(guān)工作人員過多占用農(nóng)村土地

　　土地是財(cái)富之母，民生之本。隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，土地日益增值并參與流通，擁有土地就意味著擁有效益，占有土地就意味著占有財(cái)富。一些黨政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)農(nóng)村土地特別留神，乘著農(nóng)村招商引資機(jī)遇，下鄉(xiāng)村與農(nóng)民爭搶土地資源。經(jīng)調(diào)查，少數(shù)民族地區(qū)的山下自然森林地、后備耕地大部分集體土地幾乎是機(jī)關(guān)工作人員或外投資商開發(fā)利用的。據(jù)不準(zhǔn)確估計(jì)，目前全市機(jī)關(guān)工作人員承包、化名承包土地或無償占用農(nóng)民土地約不少于三萬畝，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)自占用農(nóng)民土地幾百畝，甚至上千畝。有的以最低價(jià)承包集體土地，獲得土地使用權(quán)后直接高價(jià)轉(zhuǎn)讓，或自主經(jīng)營，或以土地為資本招商投資入股分紅。有的利用職權(quán)大量“圈地”，并壓最低價(jià)招商承包，自己以權(quán)入股參與分配。有的未經(jīng)村委會(huì)同意訂立土地承包合同，無償占用農(nóng)村集體土地。更有甚者，一些領(lǐng)導(dǎo)干部回家鄉(xiāng)隨意開墾集體原始山林，并借用本村農(nóng)戶與村委會(huì)簽訂承包合同，獲得土地使用權(quán)后直接轉(zhuǎn)讓給干部使用，承包農(nóng)戶一次性獲得每畝幾十元的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。

　　(五)土地承包留下的弊病

　　我國實(shí)行土地承包30年不變，廣大農(nóng)村現(xiàn)存的農(nóng)用地管理模式，基本上按照土地下戶時(shí)農(nóng)戶、人口的分配土地明確30年不變的。隨著人口的長期增減，即村遷移并鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及家庭子女男婚女嫁、考上大學(xué)等，村農(nóng)戶增多和家庭人口增減，因而存在人減地不減、人增地不增的矛盾，部分農(nóng)戶新增人口地不增，耕地緊缺，只能考慮墾荒來補(bǔ)充耕地不足。但由于農(nóng)村大量對(duì)外發(fā)包集體土地，發(fā)包期限普遍30年之久，合同期限屆滿又繼續(xù)發(fā)包或轉(zhuǎn)包，每個(gè)村的余留地、機(jī)動(dòng)地及荒坡、荒坡都已發(fā)包利用了，村委會(huì)基本沒有空閑集體土地彌補(bǔ)新增人口，造成人地之間的矛盾加劇，許多年青家庭只好向其他農(nóng)戶租地耕種，或回娘家要地耕種。此外，移民村耕地供不應(yīng)求。如：原江邊鄉(xiāng)報(bào)英村遷移并入大田鎮(zhèn)后用地嚴(yán)重不足，全村現(xiàn)有人口1206人，實(shí)際土地總面積(含民宅用地、自然林地)才700畝，其中農(nóng)田總面積250畝，且80%以上缺水失種。全村人均占地面積0.58畝，農(nóng)田人均面積才0.2畝。因?yàn)楦�地�?yán)重不足，所以部分農(nóng)戶都回原鄉(xiāng)村耕種，或往鄰近村租用土地。從總體來看，人均耕地銳減，這一趨勢還在進(jìn)一步發(fā)展。

　　(六)農(nóng)村土地成為基層干部腐敗的溫床

　　由于國家土地政策落實(shí)不夠到位，農(nóng)民與土地的利益關(guān)系不理順，加上農(nóng)村土地對(duì)外發(fā)包及征地補(bǔ)償缺乏必要的監(jiān)督，給一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部趁機(jī)鉆空子，利用職權(quán)與農(nóng)民爭搶土地利益。除了同謀私分項(xiàng)目建設(shè)征地補(bǔ)償費(fèi)外，還打著招商引資的旗號(hào)，在農(nóng)村土地利益上大做文章。有的領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)下農(nóng)村隨意“圈地”招商承包，從中獲利，或者入股分紅，弱勢百姓敢怒不敢言。從農(nóng)村土地發(fā)包情況看，一些村干部不履行民主議事程序擅自對(duì)外發(fā)包土地，暗箱操作，搞“內(nèi)部掌握”，或者訂立合同后采取不正當(dāng)手段強(qiáng)迫村民代表簽名，或者由村干部直接冒名頂替村民代表簽，其土地發(fā)包年收入或一次性收取多年發(fā)包金往往被村官吃光分光，村民舉報(bào)村官貪污公款事件時(shí)有所聞。有的村委會(huì)暗中將農(nóng)戶的自留田、園地為集體土地高價(jià)對(duì)外發(fā)包，其土地承包金由村官私分，農(nóng)戶失地又失利，這是一個(gè)普遍的問題。近年來，發(fā)生在百姓身邊的腐敗行為時(shí)有所聞，百姓告狀、超級(jí)上訪事件屢見不鮮，而絕大多數(shù)是土地利益問題。有不少農(nóng)民由土地利益之爭引致作出越規(guī)、越法行為而被抓、關(guān)、判，也有不少領(lǐng)導(dǎo)干部因土地利益問題被送上監(jiān)獄。

　　(七)征地補(bǔ)償管理不規(guī)范

　　隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的提速，以及高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，農(nóng)地和農(nóng)房往往成為被強(qiáng)征或強(qiáng)拆的主角。對(duì)此，東方市管理很不規(guī)范，缺乏預(yù)防經(jīng)濟(jì)犯罪的具體措施，征地補(bǔ)償監(jiān)督不力，因而出現(xiàn)許多違法違紀(jì)行為，虛假私分征地補(bǔ)償專項(xiàng)資金的行為較突出，每一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)征地都引起百姓的不滿而聯(lián)名舉報(bào)、集體上訪、鬧事。板橋鎮(zhèn)南港村村、新龍鎮(zhèn)那斗村、八所鎮(zhèn)小嶺村等曾有村民聯(lián)名反映西環(huán)鐵路征地補(bǔ)償弄虛作假、分配不公平、私分征地補(bǔ)償費(fèi)和拖欠失地農(nóng)戶補(bǔ)償費(fèi)等問題。板橋鎮(zhèn)南港村村民多次向省、市有關(guān)部門反映西環(huán)鐵路征用24棟民房無中生有的問題，但有關(guān)部門不想查處。眾所周知，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在征地補(bǔ)償過程中“設(shè)計(jì)自我”、算計(jì)著自已的“小九九”，實(shí)施“一夜暴富”計(jì)劃，并同謀私分征地補(bǔ)償專項(xiàng)款，成為百萬、千萬富翁。有的政府官員“農(nóng)民利益”意識(shí)淡薄，在辦理征地補(bǔ)償過程中亂作為，無理拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，甚至拖欠十幾年。據(jù)網(wǎng)上獲息，1998年東方市政府建設(shè)九龍廣場，征用八所鎮(zhèn)小嶺村農(nóng)民卞人武磚廠取土用地，導(dǎo)致磚廠停產(chǎn)告終，其磚廠損失(評(píng)估結(jié)果)57萬元及土地補(bǔ)償費(fèi)共75萬元，但卞人武至今未拿到任何補(bǔ)償，其原因是權(quán)力私有。卞人武說：“當(dāng)時(shí)是征用四家磚廠就我一家磚廠不賠償。因?yàn)槲以谵k理磚廠賠償費(fèi)57萬元時(shí)，政府謀領(lǐng)導(dǎo)(已坐牢)要求我送現(xiàn)金30萬元才能給辦理，但我沒有這么多錢行賄，所以謀領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)決不給我辦理賠償。”至今已15年之久，卞人武仍未拿到磚廠及土地補(bǔ)償費(fèi)。這是一個(gè)無理拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)的典型事例，引發(fā)眾說紛紜，東方市大街小巷議論得沒完沒了，給人民群眾留下不送錢不辦事的不良印象。

　　總之，東方市征地補(bǔ)償管理漏洞百出，給腐敗分子鉆空子發(fā)橫財(cái)，以致征地補(bǔ)償專項(xiàng)資金和農(nóng)民的利益遭受損失。近年來，東方市在征地補(bǔ)償過程中暴露了一些腐敗分子，譚某市長和市委常委吳某等副科級(jí)以上官員及村官40多人被送上監(jiān)獄，正如影片《生死決擇》中所講的不查沒問題，小查小問題，大查大問題。

二、解決措施之淺見

　　農(nóng)村土地可謂是農(nóng)村中普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，解決好農(nóng)村土地問題已成為擺在我們面前的一項(xiàng)不可推卸和必須嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待的工作。本人認(rèn)為，解決農(nóng)村土地問題,就是把耕地使用權(quán)、利益權(quán)歸還于民，使土地真正成為農(nóng)民的主要生活來源和立身之本。什么時(shí)候農(nóng)民與土地的關(guān)系理順了，什么時(shí)候農(nóng)民就滿意，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展就快些，農(nóng)村就穩(wěn)定。如果農(nóng)民與土地的關(guān)系保持現(xiàn)狀，不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，也許還有更多的官員自己跳進(jìn)“法網(wǎng)”。也就是說，理順農(nóng)民與土地的關(guān)系勢在必行，應(yīng)引起各級(jí)政府高度重視，國土資源管理部門責(zé)無旁貸。那么，如何理順農(nóng)民與土地的關(guān)系?本人提綱挈領(lǐng)地談幾點(diǎn)不成熟的看法和意見，供研究參考。

　　(一)全面進(jìn)行土地權(quán)屬確權(quán)

　　土地確權(quán)是指人民政府依法對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行認(rèn)定，明確土地權(quán)屬的行政行為，是一項(xiàng)嚴(yán)肅認(rèn)真的工作。不言而喻，土地確權(quán)涉及面廣，政策、法律性強(qiáng)，各級(jí)政府要把土地確權(quán)工作列為一項(xiàng)工程來抓，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，深入政策研究，尊重歷史，依法公正，實(shí)事求是，決不能隨心所欲，愛給誰就給誰，更不能看錢、看人確權(quán)。從土地確權(quán)的內(nèi)容和程序來看，其工作難度較大，務(wù)必從解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略高度來考慮，從根本上解決“耕地農(nóng)有”的問題，全面理順農(nóng)民與土地的關(guān)系，給農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)寬松的土地利用環(huán)境，真正維護(hù)好農(nóng)民的根本利益。關(guān)于土地權(quán)屬及其確權(quán)工作的問題，在此不妨談些認(rèn)識(shí)和思考。

　　1、土地確權(quán)的主要內(nèi)容。土地權(quán)屬是指土地所有權(quán)和使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的歸屬。土地所有權(quán)是指土地所有人依法對(duì)歸其土地所享有支配性和絕對(duì)性的權(quán)利，它是土地所有制的法律體現(xiàn)。土地所有權(quán)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣和商品性流轉(zhuǎn);土地使用權(quán)是指一定社會(huì)主體根據(jù)法律、文件、合同的規(guī)定對(duì)土地利用的權(quán)利，是從土地所有權(quán)中分離出來的相對(duì)獨(dú)立的土地物權(quán)，包括對(duì)土地的占有、使用、收益及部分處分的權(quán)利。土地使用權(quán)分為國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán);土地他項(xiàng)權(quán)是在土地所有權(quán)和使用權(quán)以外，依照法律、合同或者其他合法行為設(shè)立的土地權(quán)利。其類型主要有土地抵押權(quán)和土地承租權(quán)，以及地役權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)、土地借用權(quán)、耕作權(quán)等。

　　土地權(quán)屬的確認(rèn)，是對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)的認(rèn)定，就是依法確定土地權(quán)利的主體、客體和內(nèi)容。土地權(quán)利主體，是指享有土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)的權(quán)利人，包括自然人、法人和其他組織。土地權(quán)利客體，是指權(quán)利所指土地的狀況，包括坐落、界址、面積、宗地號(hào)、用途、取得價(jià)格和地上附著物情況。土地權(quán)利內(nèi)容，是指權(quán)利人依照法律或約定所享有土地權(quán)能和承擔(dān)義務(wù)的情況。包括土地的權(quán)屬性質(zhì)、使用權(quán)類型、取得時(shí)間和使用期限、權(quán)利以及權(quán)利內(nèi)容變化情況等。土地確權(quán)應(yīng)先確定所有權(quán)是屬國有還是屬于集體所有，后確定使用權(quán)。農(nóng)村土地確權(quán)應(yīng)先確定村委會(huì)集體土地權(quán)屬界線，村集體土地確權(quán)工作基本完成后，將土地承包經(jīng)營權(quán)和具體地塊落實(shí)到農(nóng)民手中，并按規(guī)定程序、內(nèi)容依法確權(quán)，發(fā)放《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證書》。對(duì)此，需要全面理解，正確把握，不能刮“分地風(fēng)”。農(nóng)村土地權(quán)屬確權(quán)后，要積極組織引導(dǎo)他們實(shí)行規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化，提高種地收益，幫助他們發(fā)家致富。

　　2、確定土地權(quán)屬的程序。土地確權(quán)是地籍管理的主要內(nèi)容，實(shí)際上就是確定土地權(quán)利歸屬的過程，即土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、審核批準(zhǔn)、登記注冊(cè)、發(fā)放證書的過程。目前，土地確權(quán)沒有法定程序，但應(yīng)當(dāng)按六個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行：①提交申請(qǐng)。由國土資源管理部門發(fā)放“土地權(quán)屬確權(quán)申請(qǐng)書”，申請(qǐng)土地確權(quán)者應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)書，并附據(jù)申請(qǐng)人身份證明材料、土地權(quán)屬來源證明、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)等地籍資料、地上附著物權(quán)屬證明和其他證明材料;②受理立案。對(duì)申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)辦理正式受理和立案審批手續(xù);③資料審核。通過認(rèn)真的審理，判定資料是否齊全、用地是否合法、權(quán)源是否清楚、圖表是否一致、面積是否準(zhǔn)確;④界址確認(rèn)。由調(diào)查機(jī)關(guān)組織四鄰簽字，共同認(rèn)定界址，處理權(quán)屬爭議，完成現(xiàn)場踏勘;⑤履行公告。對(duì)經(jīng)審核符合確權(quán)要求的宗地，可以在人民政府或者國土資源行政主管部門的門戶網(wǎng)站上進(jìn)行公告;⑥確認(rèn)權(quán)屬。公告期滿，當(dāng)事人對(duì)審核結(jié)果無異議或者異議不成立的，由審理機(jī)關(guān)報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后，下達(dá)確權(quán)決定書。屬于申請(qǐng)土地登記的，給予辦理注冊(cè)登記和發(fā)證手續(xù)。

　　3、土地權(quán)屬確認(rèn)的依據(jù)。土地權(quán)屬確認(rèn)的依據(jù)一般包括：①法律依據(jù)。土地權(quán)屬確認(rèn)的依據(jù)有：《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。屬于土地行政法規(guī)的有：《土地管理法實(shí)施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等。還有建國以來的重要政策性文件，常用的是《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案(六十條)》;②書證依據(jù)。以申請(qǐng)人提供的文件資料是確定土地權(quán)屬的前提和基礎(chǔ)，經(jīng)登記的有效證件及有關(guān)文件資料都作為土地申請(qǐng)確權(quán)的有力證據(jù);③界址認(rèn)定依據(jù)。土地權(quán)屬界線的確認(rèn)必須四鄰認(rèn)可，由各方法定代表或委托人現(xiàn)場指認(rèn)和設(shè)置界標(biāo)。界址認(rèn)定結(jié)果，包括土地使用者、宗地四至、地類等，應(yīng)在現(xiàn)場記錄于地籍調(diào)查表上，并根據(jù)所有權(quán)界線走向進(jìn)行測量、劃界、埋樁、繪制草圖，簽訂《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》(附地籍調(diào)查表)后簽字蓋章，作為土地確權(quán)的依據(jù)。

　　關(guān)于國家建設(shè)征用集體土地、集體之間使用土地的權(quán)屬問題，原則上應(yīng)分階段處理。從1982年“國家建設(shè)征用土地條例”開始，直到1987年《中華人民共和國土地管理法》的實(shí)施，我國的土地管理才正式納入法制管理軌道。所以，處理國家建設(shè)征用集體土地、集體之間使用土地的權(quán)屬，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)法律、規(guī)章和政策文件分階段確定。在1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地(含合作化之前的個(gè)人土地)，迄今未退給農(nóng)民集體的屬于國家所有。從《六十條》公布時(shí)起至1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時(shí)止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，凡簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的、或經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)使用的、或進(jìn)行過一定補(bǔ)償或安置勞動(dòng)力的、或接受農(nóng)民集體饋贈(zèng)的、或已購買原集體所有的建筑物的、或農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的，屬于國家所有。從1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布起至1987年1月《土地管理法》開始施行止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了清查處理后仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。

　　4、確認(rèn)土地權(quán)屬爭議的方式。對(duì)土地權(quán)屬爭議可通過多方式予以確認(rèn)。①文件確認(rèn)。根據(jù)土地使用者所出示并被現(xiàn)行法律所認(rèn)可的文件來確定土地使用權(quán)或所有權(quán)的歸屬。這是一種較規(guī)范的土地權(quán)屬認(rèn)定手段;②版圖確認(rèn)。依據(jù)人民政府行政版圖所示，爭議雙方本著尊重歷史,面對(duì)現(xiàn)實(shí),互諒互讓,團(tuán)結(jié)友善的原則予以確認(rèn);③協(xié)商確認(rèn)。當(dāng)確權(quán)所需文件不詳，或認(rèn)識(shí)不一致時(shí)，由各方協(xié)商，對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行認(rèn)定;④仲裁確認(rèn)。在有爭議而達(dá)不成協(xié)議的情況下，雙方都能出示有關(guān)文件而又互不相讓的情況下，應(yīng)充分聽取土地權(quán)屬各方的申述，公平、合理地進(jìn)行裁決;⑤依法確認(rèn)。通過協(xié)商、仲裁不成的，應(yīng)走法律程序解決;⑥慣用確認(rèn)。這是對(duì)若百年以來沒有爭議的慣用土地邊界進(jìn)行認(rèn)定的一種方法，是一種非規(guī)范化的權(quán)屬認(rèn)定手段，主要適用于農(nóng)村和城市郊區(qū)。

　　(二)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的重要途徑。各級(jí)政府要把握政策，按照“確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)”的方針和“自愿、有償、依法、規(guī)范”的原則，積極推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地經(jīng)營制度，加快農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城市化創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立健全土地流轉(zhuǎn)管理制度，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)合同的管理。一是要明確農(nóng)戶是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，防止采取行政命令的手段強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，但不是完全自發(fā)的，要積極組織引導(dǎo)，不能自由放任;二是保護(hù)農(nóng)民利益，體現(xiàn)集體權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)是確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定的一項(xiàng)具體措施，是保障農(nóng)民擁有長期土地經(jīng)營權(quán)的具體體現(xiàn)。因此，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)金應(yīng)不低于農(nóng)戶自己經(jīng)營的收入，從而保證農(nóng)民的利益不受侵害。村集體作為土地的所有者，在土地流轉(zhuǎn)過程中還要兼顧集體利益，經(jīng)村集體組織協(xié)調(diào)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，村集體有權(quán)獲得相應(yīng)的收益;三是嚴(yán)格運(yùn)作程序，規(guī)范土地承包合同管理。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作必須按照有關(guān)法律法規(guī)和中央的有關(guān)政策進(jìn)行，嚴(yán)格流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范運(yùn)作，土地流轉(zhuǎn)后必須依法進(jìn)行開發(fā)利用，不能改變土地的所有權(quán)性質(zhì)。要指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人依法簽訂流轉(zhuǎn)合同，并嚴(yán)格審查合同的真實(shí)性、可行性和合法性, 防止出現(xiàn)虛假合同、侵權(quán)合同、暗箱合同或運(yùn)作中的主觀隨意性。要注意發(fā)現(xiàn)合同內(nèi)容的不合法，不得承包原始森林、基本農(nóng)田改變土地用途，做到合理、合情、合法;四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立土地流轉(zhuǎn)合同管理臺(tái)賬,做好土地承包及流轉(zhuǎn)合同的簽訂、登記、鑒證和檔案管理工作，并監(jiān)督合同的實(shí)施;五是健全土地流轉(zhuǎn)合同糾紛的調(diào)處、仲裁制度，及時(shí)調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，依法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

　　(三)規(guī)范征占土地補(bǔ)償管理

　　征地又稱農(nóng)民集體土地征用，是指為了國家建設(shè)的需要，國家強(qiáng)制把集體土地變?yōu)閲�有土地，并給予補(bǔ)償?shù)男袨�。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化、工業(yè)化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，征占農(nóng)村土地的現(xiàn)象增多。對(duì)此，《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征用。”這是以根本大法的形式對(duì)征地作了原則規(guī)定。《土地管理法》第四十五第至第五十條集中規(guī)定了征地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、程序、補(bǔ)償安置等。國務(wù)院制定的《土地管理法實(shí)施條例假》第二十條對(duì)征地行為的批準(zhǔn)事項(xiàng)作出了規(guī)定。但許多地方在征地過程中，仍然發(fā)生許多令人痛心的事情，其主要原因就是征地管理不規(guī)范，暗箱操作，缺乏必要的監(jiān)督制度。

　　征地拆遷房屋只是涉及補(bǔ)償、安置的問題，而農(nóng)地被征用則可能危及他們子孫后代的活路問題，意味著農(nóng)民喪失了生存的源泉，所以給予合理的補(bǔ)償是必要的。為此，政府有關(guān)部門要依據(jù)憲法、法律及政策規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行征收和征用，合法、合理征用占用土地，不得隨意拖欠、截留、挪用、侵占土地征占補(bǔ)償費(fèi)。要盡快制定修改土地征占各項(xiàng)補(bǔ)償最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地征收和補(bǔ)償?shù)墓芾�，�?shí)行陽光操作，公開透明，采取各種形式把征地補(bǔ)償情況公開于眾，包括征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、工作程序、被征地農(nóng)戶的補(bǔ)償款項(xiàng)及數(shù)額、各項(xiàng)補(bǔ)償?shù)姆峙浜脱a(bǔ)償費(fèi)的支付方式及使用情況、各村補(bǔ)償支付結(jié)算等，接受廣大村民監(jiān)督。要加大執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)格審查征地補(bǔ)償所有相關(guān)材料的真實(shí)性，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為及時(shí)批評(píng)教育，避免或減少經(jīng)濟(jì)犯罪案件發(fā)生。

　　(四)管好、用好農(nóng)村土地資源

　　上述所說的土地全面確權(quán)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和征占，所涉及到的是如何理順農(nóng)民與土地的關(guān)系問題。而搞好土地開發(fā)利用管理，珍惜、保護(hù)、利用好每一寸土地，是關(guān)系到農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大問題。我們要樹立新的發(fā)展觀、資源觀、環(huán)境觀，充分認(rèn)識(shí)到嚴(yán)格農(nóng)村土地開發(fā)利用管理的極端重要性，認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和各項(xiàng)政策規(guī)定，以科學(xué)合理的態(tài)度，努力探索農(nóng)村土地開發(fā)利用管理新機(jī)制，從法制上保障農(nóng)村土地的合理開發(fā)利用。

　　1、合理規(guī)劃，嚴(yán)格管理。用好、管好農(nóng)村土地資源，事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。只有合理規(guī)劃土地利用，才能強(qiáng)化農(nóng)村土地管理，促進(jìn)土地利用水平的提高。政府管理部門要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，重新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修訂完善，并由一張藍(lán)圖繪到底。在修訂農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃時(shí)，要深入調(diào)查研究，綜合分析各類土地適宜性及利用的現(xiàn)狀，把當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。要本著生態(tài)效益優(yōu)先、用地布局合理、控制總量、集約用地、保護(hù)耕地的原則，對(duì)農(nóng)村用地和用途進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，做到生態(tài)效益顯著，土地宜耕則耕、宜林則林、宜果則果和田、水、路、林、村統(tǒng)一規(guī)劃，形成耕地開發(fā)土地整理新格局，使農(nóng)村的有限耕地從數(shù)量型保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)型保護(hù)全面推進(jìn)，從而增強(qiáng)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，達(dá)到現(xiàn)代人與未來人利益的統(tǒng)一，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，又不對(duì)后代人滿足其需要構(gòu)成威脅。

　　完善各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，管理是關(guān)鍵，措施是保障。各級(jí)政府要加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督檢查制度建設(shè)，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)作用，建立跟蹤管理機(jī)制。要建立以政府為主導(dǎo)，國土、規(guī)劃、城管和司法機(jī)關(guān)等部門協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格按照土地管理的法律和法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地利用規(guī)劃的管理和用途管理制。要層層簽訂農(nóng)村土地利用管理責(zé)任狀，常規(guī)巡查，年年評(píng)估，嚴(yán)格監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)制止，堅(jiān)決制止濫占亂用土地資源或改變土地用途，嚴(yán)厲查處違規(guī)、違法利用和占用土地行為，確保農(nóng)村土地按規(guī)劃合理開發(fā)利用。

　　2、大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，其核心是把土地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，這不僅是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題、經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)戰(zhàn)略、政治問題。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整是由市場需求來決定的，怎樣生產(chǎn)出市場需求的產(chǎn)品，這是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整中的一大難題。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小生產(chǎn)與大市場的矛盾日趨突出。當(dāng)前，東方市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展分布零散、規(guī)模較小，與真正意義上的區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營尚有很大差距。生產(chǎn)規(guī)模過小，即使是有限的特色產(chǎn)品也往往由于“賣難”而黯然失色，因而很難產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)效益�？梢姡�小打小鬧已經(jīng)不是脫貧致富的途徑，必須大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，理順農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與大市場的關(guān)系。各級(jí)政府要解放思想，更新觀念，解脫就生產(chǎn)抓生產(chǎn)的老模式和小富即安的思想束縛，與時(shí)俱進(jìn)，緊跟時(shí)代的腳步，緊跟發(fā)展的形勢，樹立大開發(fā)、大發(fā)展意識(shí)和競爭、創(chuàng)新精神，跳出小圈子，融入大環(huán)境，敢闖敢試，開拓創(chuàng)新。

　　農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整要體現(xiàn)開放性、創(chuàng)新性，實(shí)現(xiàn)從資源導(dǎo)向型戰(zhàn)略逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰧?dǎo)向型戰(zhàn)略。2001年，本人就東方市農(nóng)業(yè)發(fā)展問題曾向一些領(lǐng)導(dǎo)提出這樣的思路：東方市農(nóng)業(yè)發(fā)展不能盲目正面進(jìn)攻市場，應(yīng)預(yù)測市場變化打好基礎(chǔ)。漢區(qū)應(yīng)用三至五年打基礎(chǔ)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從側(cè)面進(jìn)攻市場。少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展寧可放慢些，著眼于長遠(yuǎn)，瞄準(zhǔn)今后和將來市場需求，用四至六年好基礎(chǔ)，在“特色”二字上做大文章，從背后進(jìn)攻市場。此思路顯然與當(dāng)時(shí)市委、市政府提出的“一年起跑，兩年起飛，三年實(shí)現(xiàn)小康”的目標(biāo)不一致。當(dāng)然，早日實(shí)現(xiàn)小康生活是件好事，但靠短期努力是難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的。農(nóng)村小康建設(shè)需要一張長遠(yuǎn)的發(fā)展藍(lán)圖，搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性舉措。各級(jí)政府要深入研究，制定出較為全面系統(tǒng)的規(guī)劃和措施，在合理集約用地以及符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，以土地適宜性為基礎(chǔ)，以市場為導(dǎo)向，積極引導(dǎo)農(nóng)民合理調(diào)整用地布局和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，即從“我有什么資源就發(fā)展什么”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;市場需要什么就生產(chǎn)什么”。在選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，要有戰(zhàn)略眼光，耳聽八方，從大處著想，立足本省市場，面對(duì)全國市場，研究國際市場，大膽預(yù)測市場需求，反復(fù)論證，吃透能否生產(chǎn)，怎樣生產(chǎn)，確定出當(dāng)前和未來省內(nèi)外以及國內(nèi)外市場都具有一定競爭實(shí)力的地方特色產(chǎn)品。在確定項(xiàng)目之后，要持之以恒地抓開發(fā)，引導(dǎo)農(nóng)民破除小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想，采取股份經(jīng)營、合伙、大戶承包等形式，把分散的小生產(chǎn)者組織起來，加入產(chǎn)業(yè)化組織。對(duì)個(gè)別農(nóng)戶承包的土地較分散、小塊多的，在自愿的基礎(chǔ)上，按照“面積不變位置變，適當(dāng)調(diào)整連成片”原則來引導(dǎo)群眾進(jìn)行調(diào)整，在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，做到統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，連片種植，形成發(fā)展商品基地的群體，上檔次。要充分發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和輻射能力，形成規(guī)模效益，使之真正成為優(yōu)勢，適應(yīng)大市需求，避免農(nóng)產(chǎn)品積壓和滯銷，使農(nóng)產(chǎn)品真正成為商品，提高耕地產(chǎn)出效益，增加農(nóng)民收入。

　　在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整中，要注意引導(dǎo)農(nóng)民處理好思想觀念與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的關(guān)系、土地開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系、自然優(yōu)勢與市場的關(guān)系、加快發(fā)展與正視困難的關(guān)系、產(chǎn)品生產(chǎn)與商品生產(chǎn)的關(guān)系、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系等。少數(shù)民族貧困山區(qū)應(yīng)把啟動(dòng)特色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的突破口，充分發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢、地理優(yōu)勢和傳統(tǒng)優(yōu)勢，采取林草、林果、林藥、林經(jīng)相結(jié)合的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，保留和發(fā)揚(yáng)有市場的傳統(tǒng)優(yōu)勢農(nóng)副產(chǎn)品，開發(fā)創(chuàng)新適銷對(duì)路的新產(chǎn)品，在特色產(chǎn)品的培育、規(guī)模發(fā)展和市場營銷上下攻夫，以特色產(chǎn)品贏得市場，走好“特色經(jīng)濟(jì)富民”之路。因?yàn)楝F(xiàn)在消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的期望是健康型、營養(yǎng)型、多樣型，這種期望可概括為“特色”和“綠色”兩個(gè)方面。按照老百姓的簡單說法，“特色”就是“過了這個(gè)門就沒有這個(gè)貨”。在市場經(jīng)濟(jì)激烈競爭中，特色就是生命力，特色就是競爭力。

　　3、強(qiáng)化行政行為，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，各級(jí)政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中，往往存在兩種不良傾向：一是政府用行政命令指揮和強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整;二是采取放任自流無所作為的態(tài)度。這兩種現(xiàn)象都極不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，消費(fèi)者就是市場。農(nóng)民作為商品生產(chǎn)者，有權(quán)對(duì)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少以及如何生產(chǎn)等問題進(jìn)行自主決策，并獨(dú)立承擔(dān)做出生產(chǎn)經(jīng)營決定的風(fēng)險(xiǎn)。所以，政府必須把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)真正交給農(nóng)民，由農(nóng)民根據(jù)市場需求進(jìn)行自主決策。過去，市政府強(qiáng)迫農(nóng)民大量種植西瓜、瓜菜、香蕉等，由于市場變化而出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷，價(jià)格下跌或產(chǎn)品作廢，廣大農(nóng)民想發(fā)種植之財(cái)反而倒霉，“物賤傷農(nóng)”，挫傷了農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性，應(yīng)吸取教訓(xùn)。但是，農(nóng)民在市場競爭中是弱勢群體，如果把所有農(nóng)民都推下市場經(jīng)濟(jì)的汪洋大海去游，放任自由競爭不管，情況將是血淋淋的。綜觀農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，普遍的是各級(jí)黨政組織的作用對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)卓有成效。

　　一提到行政行為對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，也許一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生畏難情緒，找不到切入點(diǎn)，顯得力不從心，無所作為。如何在尊重市場規(guī)則的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)作用?就市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)而言，應(yīng)分層次確定工作的著力點(diǎn)，才能有效推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　市(縣)一級(jí)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，行政推動(dòng)主要從十個(gè)方面展開：(1)著力推動(dòng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，市場對(duì)外，做大規(guī)模，提高質(zhì)量。(2)進(jìn)行宏觀橫向考察，在當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)之外，尋找商機(jī)，創(chuàng)造新的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。(3)采取行政和利益導(dǎo)向雙重措施，推動(dòng)科技人員走上發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的第一線。(4)健全信息網(wǎng)絡(luò)，提高裝備水平，收集當(dāng)?shù)匦畔��?duì)外宣傳，為基層和農(nóng)民提供及時(shí)準(zhǔn)確的市場信息。(5)搞好市場體系建設(shè)，著力組織營銷。(6)爭取項(xiàng)目與引進(jìn)外資并重，著力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。(7)培育各類先進(jìn)典型，進(jìn)行示范推廣。(8)實(shí)施質(zhì)量、技術(shù)監(jiān)測和相關(guān)知識(shí)的宣傳普及。(9)對(duì)農(nóng)村基層干部進(jìn)行培訓(xùn)，提高其領(lǐng)導(dǎo)和從事經(jīng)濟(jì)工作能力。(10)加強(qiáng)以水利、道路為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造基本條件。

　　鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府行政推動(dòng)主要從六方面展開：(1)依據(jù)上級(jí)的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃及指導(dǎo)意見，組織農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。(2)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)組織開展科技服務(wù)。(3)指導(dǎo)農(nóng)民組織起來，發(fā)展各類社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織及各類專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，逐步形成自我約束和發(fā)展的新機(jī)制。(4)優(yōu)化環(huán)境，強(qiáng)化措施，著力組織好農(nóng)產(chǎn)品的營銷工作，動(dòng)員和協(xié)調(diào)基層組織、專業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)大戶齊抓共管。(5)在穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，抓好土地的自愿流轉(zhuǎn)，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營。(6)采取各種方式，對(duì)農(nóng)民開展技術(shù)培訓(xùn)，提高其科學(xué)文化素質(zhì)。

　　4、加大反腐倡廉工作力度，保護(hù)好農(nóng)民的土地利益。土地是地球上最大的商品，是一切產(chǎn)業(yè)之母。無論是發(fā)達(dá)國家還是欠發(fā)達(dá)國家，土地與農(nóng)民的關(guān)系都是至關(guān)重要的政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系。1925年12月，共產(chǎn)主義先驅(qū)者李大釗創(chuàng)作的《土地與農(nóng)民》一文，論述了農(nóng)民在中國的重要地位和解決農(nóng)民土地問題的重大意義。1936年毛澤東在延安回答美國記者埃德加·斯諾有關(guān)革命、農(nóng)民和土地問題的提問時(shí)說：“誰贏得了農(nóng)民，誰就會(huì)贏得中國，誰能夠解決土地問題，誰就會(huì)贏得農(nóng)民。”為此，黨中央、國務(wù)院歷來重視農(nóng)民與土地的關(guān)系問題，從政策、法制上保障農(nóng)民與土地的關(guān)系合理順暢。黨的十一屆三中全會(huì)后，黨中央從理順農(nóng)民與土地的關(guān)系入手，拉開了改革開放的歷史巨幕。但在改革開放以來，由于腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，一些腐敗分子把農(nóng)村土地作為發(fā)財(cái)之路，利用職權(quán)與農(nóng)民爭搶土地利益，在大型項(xiàng)目建設(shè)征地補(bǔ)償、土地資源開發(fā)利用中巧取豪奪不義之財(cái)，致使廣大農(nóng)民的土地權(quán)、利益權(quán)很不理順。就東方市而言，腐敗分子很狡猾，“上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止”，并由簡單演變?yōu)閺?fù)雜，由低級(jí)演變?yōu)楦呒?jí)，即由起初的隱蔽型向半公開、全公開型發(fā)展，主體由個(gè)人作案向集體型、法人型及其他組織型發(fā)展，實(shí)在反不勝反、防不勝防。而監(jiān)督與反監(jiān)督的矛盾較為突出，誰敢阻礙老子的發(fā)財(cái)路子，立馬讓你知道本人的厲害，甚至什么傷天害理的事情都做出來，致使人民群眾不敢監(jiān)督，只好看在眼里，恨在心里。

　　腐敗者多為貪財(cái)，有撈的機(jī)會(huì)就撈，干一行吃一行，不放過發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)，不擇手段以權(quán)謀私，除了不送錢不辦事外，還索取農(nóng)民的土地利益。有的農(nóng)民說：“農(nóng)民土地干部發(fā)財(cái)。”、“農(nóng)民土地權(quán)利，干部拿人民幣。”由此有不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被送上監(jiān)獄。這些“蛀蟲”目無黨紀(jì)國法，鋌而走險(xiǎn)，以身試法，頂風(fēng)作案。他們臺(tái)上口口聲聲的公仆、廉潔，臺(tái)下實(shí)施個(gè)人的“暴富計(jì)劃”， 邊教育別人邊搞腐敗，一面罵娘一面偷油，尋找機(jī)會(huì)敲詐勒索。從當(dāng)前暴露的經(jīng)濟(jì)犯罪案件來看，國家的財(cái)富、人民的利益嚴(yán)重流失，實(shí)在是黨和人民所不能容忍的。

　　腐敗現(xiàn)象是侵入黨政機(jī)關(guān)健康肌體的病毒，危害性之烈。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加大反腐倡廉工作力度，嚴(yán)厲打擊侵吞農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)犯罪，為民除害，平民憤。反腐倡廉工作要有措施，下真格的，不能雷聲大雨點(diǎn)小。要敢于破“關(guān)系網(wǎng)”，除“保護(hù)層”，頂“說情風(fēng)”，敢碰“硬”，不論是什么人、什么職別，只要危害黨和人民其行為嚴(yán)重的都堅(jiān)決予以懲治，決不能失之于寬，失之于軟。要長鳴“警鐘”，預(yù)防以權(quán)謀私、權(quán)錢交易行為出現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，就要主動(dòng)、及時(shí)過問，不使其發(fā)展和轉(zhuǎn)化。堅(jiān)決堵塞“邊腐邊升”之路，嚴(yán)禁帶病上崗，對(duì)那些在領(lǐng)導(dǎo)面前畢恭畢敬、唯唯諾諾、服服帖帖的缺德少才干部決不能上當(dāng)，他們是抱著“堅(jiān)決搞腐敗”的心態(tài)爭官位的，一旦權(quán)力在握就加緊撈、拼命撈，邊撈邊設(shè)計(jì)自己的“高升圖”。要建立完善的監(jiān)督體系，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究，讓那些想行腐敗的人深感內(nèi)疚和慚愧，讓那些腐敗分子成為過街老鼠人人痛打之，使反腐倡廉工作真正起到伸張正義、扶正壓邪的作用。

　　愛民、護(hù)民、務(wù)實(shí)為民，歷來是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，是黨密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。我們要在以習(xí)近平為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神和科學(xué)發(fā)展觀，與時(shí)俱進(jìn)，始終把群眾的利益放在首位。要堅(jiān)持“從群眾中來到群眾中去”的工作方法，想問題要察民情、知民意、從民愿，辦事情要順民意、排民憂、解民難、幫民富，多做一些暖人心、穩(wěn)人心的工作，以實(shí)際行動(dòng)感動(dòng)群眾，使人民群眾感受到黨的關(guān)懷和政府的溫暖，密切黨群、干群聯(lián)系。