當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 政策建言 >> 據(jù)說，現(xiàn)實(shí)越殘酷，做夢(mèng)的人就越多。這話未必對(duì)，但有人想移民，有人想進(jìn)城，有人想住鄉(xiāng)，總歸是為了改善自己的小日子。移民的人，且讓他們做美國(guó)夢(mèng)、歐洲夢(mèng)、新加坡夢(mèng)去，至少，對(duì)后兩種只把夢(mèng)留在境內(nèi)，希望在祖國(guó)自由遷徙的人，要讓他們退得出，進(jìn)得來。最重要的前提就是，保證其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
這就必須盡早給農(nóng)地確權(quán)到戶，跟國(guó)有土地一樣自由流轉(zhuǎn)。近日，《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》公布，提出“允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益”。這是地方政府對(duì)同地同權(quán)這個(gè)改革方向的一次最新確認(rèn)。
然而，還只是很粗略的規(guī)劃。宅基地如何確權(quán)？交易對(duì)象是否只限于集體內(nèi)部，還是可以擴(kuò)展至本鎮(zhèn)、本市、本省乃至全國(guó)？農(nóng)民是否可直接成為交易主體？如何解決集體與農(nóng)民之間的利益分享？這些問題都還有待更具突破性的探索。
其實(shí)，早在2005年，廣東就公布過《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，直面已存在二十余年之久的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的大量交易現(xiàn)象，開全國(guó)“農(nóng)地直接入市”的法規(guī)先河。依該“政府令”，農(nóng)地可以直接入市出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。其尺度，比今日或有過之而無不及。其最大的限制性條款，是“通過出讓、出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”，封住了在集體土地上直接建設(shè)商品房的可能。
即便是這種限制，今日也已值得商榷。依2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，農(nóng)地改革的方向，是逐漸取消對(duì)集體土地的所有制歧視，確定用途和規(guī)劃后，土地不問出處。除了公益用地，經(jīng)營(yíng)用地不再由國(guó)家征收。準(zhǔn)此，國(guó)家不再是房地產(chǎn)市場(chǎng)的惟一地主，農(nóng)村集體也可以面向市場(chǎng)供地，政府必須壯士斷腕，割舍掉靠低征高賣得來的巨大價(jià)差利益；準(zhǔn)此，農(nóng)民才能擁有更完整的土地權(quán)利，直接在統(tǒng)一的市場(chǎng)上化土地為資產(chǎn)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
這是從權(quán)利上幫助農(nóng)民，從根基上打通城鄉(xiāng)的一張王牌。實(shí)踐中，巨大的價(jià)差帶來的集體土地直接入市的強(qiáng)烈沖動(dòng)也難以遏制。各地小產(chǎn)權(quán)房越建越多，雖屢禁而不止。更何況，很多小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)初并未占用耕地，一開始就是建在宅基地、集體建設(shè)用地、留用地上。依照2008年的中央決定，理應(yīng)在補(bǔ)繳各種稅金后，登記頒證，使其光明正大地進(jìn)入商品房供應(yīng)市場(chǎng)。這對(duì)平抑房?jī)r(jià)、公正分配財(cái)富以及更有效率地利用土地皆有莫大好處。更重要的是，它從根子上在朝著國(guó)民土地平權(quán)的方向走，是在奠定國(guó)家土地正義的基礎(chǔ)，政府何不順勢(shì)而為？
配套的制度創(chuàng)新也已有了一些，比如成都、重慶等地土地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間的置換流轉(zhuǎn)，在很大程度上克服了土地的不可移動(dòng)性，既使耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)化建設(shè)用地尋找到一條合理路徑，也可以使非近郊卻能平整出更多耕地的農(nóng)民，分享城市化的收益。隨著全國(guó)性土地市場(chǎng)日漸形成，很可能就此盤活各地農(nóng)村大量閑置沉睡的土地。
一個(gè)簡(jiǎn)單的常識(shí)是，地權(quán)明確，市價(jià)交易，才能反映土地的稀缺程度，才會(huì)遏制各地對(duì)土地的浪費(fèi)，城鎮(zhèn)化才會(huì)成為集約高效利用土地的制度。另一個(gè)簡(jiǎn)單的常識(shí)是，權(quán)利明確，農(nóng)民才能有法有據(jù)有動(dòng)力地守衛(wèi)自己的財(cái)產(chǎn)，而非在“被動(dòng)型集體”的籠罩下，失去對(duì)土地的各種支配和處置權(quán)。烏坎問題不就是如此嗎？只有當(dāng)土地權(quán)利確定到戶，村民才可能在此基礎(chǔ)上重構(gòu)一個(gè)“主動(dòng)型集體”，激發(fā)和優(yōu)化上一層的自我治理結(jié)構(gòu)。即便有難如人意之處，也是自我選擇，需要自我改善，不至引發(fā)社會(huì)沖突。
自2008年被稱為“第三次土改”的中央決定公布后，不少省市在土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)上都在探索新路，下一步的難點(diǎn)在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修訂土地管理法。剛剛過去的十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上傳出消息，土地管理法的修訂又被擱置，原因是此次提交的草案主要只修改了土地補(bǔ)償問題，而未涉及更根本的集體土地平權(quán)問題。土地制度改革觸及的利益極其巨大，難免反復(fù)博弈，但國(guó)土部表示，還將“推動(dòng)農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)”。
形勢(shì)比人強(qiáng)。在人力、資金、土地等各種資源逐漸走向市場(chǎng)，外資逐漸進(jìn)入的情況下，1987年，全國(guó)人大以“使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)可轉(zhuǎn)讓”幾個(gè)字修法，打開了82憲法不允許土地流轉(zhuǎn)的僵局。26年后，土地平權(quán)，打通城鄉(xiāng)，已是當(dāng)前應(yīng)有之義。
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