當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> [摘要] 農(nóng)村公共服務(wù)的長(zhǎng)期性供給短缺, 既有歷史原因, 也與現(xiàn)實(shí)中政府投入不足密切相關(guān)。而政府投入的不足, 從公共政策角度看, 并非是單純的政府財(cái)力問題, 它在根本層面上受制于公共政策過程中的農(nóng)民失聲、無力和參與缺乏。要鼓勵(lì)農(nóng)民采取包括組織化在內(nèi)的各種方式匯聚力量, 全程參與相關(guān)政策過程, 擴(kuò)展農(nóng)民的政策博弈分配份額。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村公共服務(wù)供給 公共政策 農(nóng)民組織 參與
農(nóng)村公共服務(wù)是指農(nóng)村地區(qū)為滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需而提供的具有一定非排他性的社會(huì)服務(wù)。農(nóng)村公共服務(wù)的供給在我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中具有重要地位, 對(duì)于確保農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展, 從根本上解決“三農(nóng)”問題具有重要的戰(zhàn)略意義。然而, 由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略的影響, 農(nóng)村公共服務(wù)持續(xù)性供給不足是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。它不僅直接影響了新農(nóng)村建設(shè)的成效, 也影響了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。在貫徹基本公共服務(wù)均等化政策的過程中, 如何規(guī)避公共服務(wù)建設(shè)方面的傳統(tǒng)缺陷, 提升公共資金的使用效率, 并提高農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的效率與水平, 正成為擺在社會(huì)各界尤其是各級(jí)政府面前的焦點(diǎn)問題。本文試從公共政策的視角出發(fā), 管窺農(nóng)村公共服務(wù)供給, 拋磚引玉, 以增進(jìn)相關(guān)問題的理解與決。
一、農(nóng)村公共服務(wù)供給落差的現(xiàn)狀表征
中央對(duì)“三農(nóng)”問題的重視, 不可謂不大。尤其是新世紀(jì)以來, 政府更是連續(xù)推出農(nóng)業(yè)稅減免、新農(nóng)村建設(shè)、全面普及義務(wù)教育, 并在十七屆三中全會(huì)上提出了農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的系統(tǒng)性方案。然則, 眾多理論研究和實(shí)際調(diào)研均表明, 就農(nóng)村公共服務(wù)的供給而言, 在政策與實(shí)效之間、期望與現(xiàn)實(shí)中依然存在巨大的落差, 普遍存在總量落差、結(jié)構(gòu)落差、區(qū)域間落差等問題。
1. 總量落差
長(zhǎng)期以來, 農(nóng)村公共服務(wù)的歷史欠賬一直未能得到有效的解決, 而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高,養(yǎng)老保險(xiǎn)、技能培訓(xùn)等新的公共服務(wù)需求也隨之而不斷產(chǎn)生, 但受地方資源和政府能力的影響, 農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)投入普遍捉襟肘見。在相當(dāng)多的農(nóng)村地區(qū), 政府和村集體對(duì)農(nóng)戶服務(wù)所起的作用相當(dāng)有限,只能小規(guī)模解決相關(guān)問題的農(nóng)戶自身, 依然還是農(nóng)村公共服務(wù)的主要渠道。例如, 據(jù)有關(guān)對(duì)甘肅省農(nóng)村公共服務(wù)需求的調(diào)研〔1〕結(jié)果顯示, 農(nóng)村公共服務(wù)由農(nóng)戶自行安排解決的占了57% , 而由政府及其職部門提供的服務(wù)僅占18%, 村集體提供的為13% 。此外, 受訪農(nóng)戶普遍認(rèn)為政府在農(nóng)村市場(chǎng)建設(shè)( 規(guī)范和整頓市場(chǎng)) 、提供更多的技術(shù)服務(wù)及加大對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)力度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和加大農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放力度等方面的力度不夠, 不能滿足其有效需求。
2. 結(jié)構(gòu)落差
受典型培育或供給難易度的影響, 農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)常存在短缺與過剩并存的結(jié)構(gòu)問題。據(jù)有關(guān)對(duì)臺(tái)州市黃巖區(qū)的一份調(diào)查再次證實(shí)了這點(diǎn)。〔2〕該區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出“硬性設(shè)施優(yōu)先”和“形象設(shè)施優(yōu)先”兩個(gè)方面的明顯特征。“硬性設(shè)施優(yōu)先”是指在水利設(shè)施、道路建設(shè)、技術(shù)培訓(xùn)、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、文化衛(wèi)生和信息服務(wù)等涉及農(nóng)村生產(chǎn)和生活的公共服務(wù)中, 現(xiàn)有的供給大多傾向水利設(shè)施、道路等基礎(chǔ)性的生產(chǎn)服務(wù)供給, 而在養(yǎng)老保險(xiǎn)、文化衛(wèi)生等軟性的生活服務(wù)方面, 投入存在較大的不足。鄉(xiāng)村“賭”氣盛興、封建迷信重新抬頭, 與此不無關(guān)系。“形象設(shè)施優(yōu)先”在新農(nóng)村建設(shè)中最為常見。為培育典型和塑造形象, 投入大量集中于搭建涼亭、“外墻粉刷”和健身設(shè)備、電腦房等實(shí)用性相對(duì)偏弱的項(xiàng)目。雖然總體上就連此類性質(zhì)的公共產(chǎn)品的提供也存在著短缺, 卻使得政府公共服務(wù)供給與農(nóng)村需求之間存在著結(jié)構(gòu)性和方向性的偏差。
3. 區(qū)域間落差
受發(fā)展政策、發(fā)展水平、農(nóng)村人口密度與農(nóng)村空間分布以及區(qū)位條件等影響, 不同區(qū)域因條件和能力不同而供給差距明顯。一般而論, 東部地區(qū)在農(nóng)村公共服務(wù)方面具有自主供給能力強(qiáng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性高而運(yùn)輸成本相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì), 供給數(shù)量和質(zhì)量都明顯優(yōu)于西部。以山東和甘肅兩省的調(diào)研結(jié)果為例, 山東農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的供給滿意度得分加總平均為74. 22, 而甘肅農(nóng)民則僅有一半左右的滿意度。這樣一種不均衡, 也同樣表現(xiàn)在省域范圍內(nèi)。王謙( 2008) 對(duì)山東省菏澤鄆城、濟(jì)寧曲阜、維坊壽光三地的抽樣調(diào)查充分證實(shí)了這點(diǎn)�！�3〕這三地的農(nóng)村公共服務(wù)供給水平, 與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距一樣, 存在明顯的梯度差異。例如, 農(nóng)民對(duì)道路建設(shè)供給的滿意度評(píng)價(jià),三地分別為85. 57% 、87. 17% 和88. 45%; 對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的評(píng)價(jià), 分別為73. 38%、76. 42% 和79. 49% 。若將道路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)、文化娛樂和農(nóng)業(yè)信息各項(xiàng)等分進(jìn)行簡(jiǎn)單加總平均, 三地分別為68. 92%、76. 14%和77. 60%, 與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異基本一致。
二、農(nóng)村公共服務(wù)供給矛盾歸因: 公共政策過程的缺失農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)差、自主供給能力薄弱,增強(qiáng)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的作用, 是各界關(guān)于當(dāng)前提升農(nóng)村公共服務(wù)供給能力和水平的共識(shí),也是十七大所提倡城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必然指向。然而, 就進(jìn)一步的解決方案, 基于種種原因, 各界的認(rèn)知并不一致。如鞏玉濤( 2008) 從供給角度提出國家財(cái)政支付力度不夠; 〔4〕而韓劍萍( 2008) 從需求角度認(rèn)為農(nóng)民的文化素質(zhì)低。這些看法確有其合理性, 但也存在一定的不足。
相對(duì)于日益增長(zhǎng)的農(nóng)村需求而言, 財(cái)政資源總是稀缺的。但這不但不能成為政府在提供公共服務(wù)上不努力作為的理由, 反而應(yīng)該更加重視這一問題的研究, 使之達(dá)到更加符合農(nóng)村需求的供給模式。而認(rèn)為農(nóng)民文化素質(zhì)較低的觀點(diǎn), 不僅是實(shí)質(zhì)否認(rèn)了農(nóng)民理性和農(nóng)民對(duì)地方知識(shí)和習(xí)俗、文化等方面的優(yōu)勢(shì), 也在一定程度上暗含了政府可以將農(nóng)村公共服務(wù)延期供給的可能性。既然當(dāng)前農(nóng)村供給服務(wù)的落差與短缺是在政府公共政策主導(dǎo)下的諸多不對(duì)稱所引起的, 因此, 考察并解決這一問題, 首先就要回歸公共政策過程。而回歸公共政策過程的重點(diǎn), 就是要從輸入、轉(zhuǎn)換和輸出等政策環(huán)節(jié)上仔細(xì)梳理農(nóng)村公共服務(wù)供給的缺失與疏漏, 以從源頭上、制度上解決農(nóng)村公共服務(wù)供給的相關(guān)問題。
1. 輸入環(huán)節(jié): 失聲的農(nóng)民輸入環(huán)節(jié), 是政策對(duì)象意愿充分表達(dá)與匯集的環(huán)節(jié), 也即政策制訂者在政策制定之前實(shí)施的自下而上的信息收集過程。輸入在社會(huì)過程中的作用, 雖然弱于輸入決定結(jié)果的自然過程, 但信息容量、信息代表性和真實(shí)程度, 在客觀上至少起了基礎(chǔ)性的作用。然而, 不管是理論研究還是實(shí)地調(diào)研均表明, 農(nóng)村公共服務(wù)的政府供給, 農(nóng)民大多是被動(dòng)接受者而非主動(dòng)選擇者。也就是說, 在制訂關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)的政策時(shí), 農(nóng)民這個(gè)直接受益群體的呼聲往往被弱化甚至被忽略。農(nóng)民話語權(quán)缺失的原因主要?dú)w結(jié)為:一是村民自治組織能力的不足, 分散、弱小又充滿競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)民不能形成強(qiáng)有力的利益集團(tuán)以同一個(gè)聲音說話; 二是城市“社會(huì)精英聯(lián)盟”憑借經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就形成了較強(qiáng)的輿論和政策影響力, 客觀上存在對(duì)農(nóng)民聲音的壓制; 三是各級(jí)政府都坐落在城鎮(zhèn), 政府工作人員大多為“城里人”,距離農(nóng)民相對(duì)較遠(yuǎn), 在情感上和利益上可能會(huì)偏離農(nóng)民訴求; 四是相對(duì)于農(nóng)民, 政府工作人員具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)和“專家”的身份優(yōu)勢(shì), 客觀上存在以“專家”替代農(nóng)民、以知識(shí)替代經(jīng)驗(yàn)的傾向。因而, 在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面, 經(jīng)常性地存在農(nóng)民表達(dá)不足、政府替代農(nóng)民決策的情況, 不能形成切實(shí)可行的系統(tǒng)性、區(qū)域性的整體解決方案。
2. 轉(zhuǎn)換過程: 無力的農(nóng)民
轉(zhuǎn)換過程也是各方利益博弈的政策決策過程。一般而言, 博弈的結(jié)構(gòu)與規(guī)則決定了博弈的結(jié)果。受歷史邏輯延伸和中國特殊現(xiàn)代化進(jìn)程的影響, 作為中國最大的弱勢(shì)群體的農(nóng)民, 由于其不能以組織的、集團(tuán)的形式與其他利益團(tuán)體進(jìn)行博弈, 他們的合理要求即便能夠順利向上表達(dá), 也不可能在政策中得到完全的反映。事實(shí)上, 地方政策供給意愿的形成受到了三個(gè)方面因素的影響: 中央政府的行為目標(biāo)、地方政府自身的利益要求以及廣大公民的切身利益需求與分布。在不違背中央政府的基本要求的前提下,當(dāng)公民的利益與地方政府自身的利益不一致時(shí), 政策產(chǎn)品往往會(huì)傾向于政策制訂者一方; 當(dāng)三者的利益一致而供給能力又受相當(dāng)限制時(shí), 政策產(chǎn)品往往取決于公共產(chǎn)品的利益分布與相關(guān)公民的博弈能力。因而, 雖然地方政策供給是三方力量對(duì)比與均衡的結(jié)果, 但并非所有力量的改變都會(huì)影響博弈結(jié)果。由于中央政府不可能在全國形成完全一致的農(nóng)村公共服務(wù)供給方案, 農(nóng)村公共服務(wù)的供給只能更多地落實(shí)在省級(jí), 尤其是地市級(jí)和縣級(jí)政府的身上。受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)力的影響, 大多數(shù)欠發(fā)達(dá)區(qū)域, 只能一方面將有限財(cái)力“錦上添花”地集聚于“典型”村莊, 以契合中央精神與政績(jī)考核; 另一方面, 以對(duì)口支援、扶貧開發(fā)等形式, 將少量財(cái)政資金撥給那些“會(huì)叫的孩子”型鄉(xiāng)村與“鄉(xiāng)村能人帶動(dòng)”型村莊, 在客觀上助長(zhǎng)了富裕鄉(xiāng)村和貧困鄉(xiāng)村的進(jìn)一步分化。此外, 政府各部門利益的分歧也強(qiáng)化了農(nóng)村公共服務(wù)供給政策一致性的困難。目前, 分別存在農(nóng)、林、水、民政、科技等多個(gè)對(duì)農(nóng)部門, 很難就農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)形成系統(tǒng)化、一體化的解決方案。
3. 輸出和反饋過程: 缺乏參與的農(nóng)民輸出和反饋的核心是對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。通過這一過程, 可以有效糾偏和改進(jìn)相關(guān)政策對(duì)于那些輸出的本身就是錯(cuò)誤的政策來講, 評(píng)估和反饋可以使之得到及時(shí)的糾正; 而對(duì)那些原本正確但實(shí)施過程中受新問題、新情況影響的政策而言, 有效的評(píng)估和反饋可以推動(dòng)已出臺(tái)的政策進(jìn)一步地完善, 使問題得到系統(tǒng)的解決。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行看, 大多數(shù)地區(qū)尚未形成科學(xué)的評(píng)估體系。而已有的評(píng)估, 由于政府大多將自己定位于地方公共服務(wù)供給的投資主體, 大多為以政府為主體的項(xiàng)目建成驗(yàn)收評(píng)估, 往往缺乏由農(nóng)民參與的整體績(jī)效評(píng)估。也正是由于缺乏農(nóng)民參與的整體性的評(píng)估體系與評(píng)估機(jī)制, 政府往往重投資輕管理、重建成輕成效、重典型輕一般, 也往往使政府在具體的農(nóng)村公共服務(wù)供給上存在隨意性與向“典型”過量供給的現(xiàn)象。
公共政策的三環(huán)節(jié)對(duì)于制訂科學(xué)合理的農(nóng)村公共服務(wù)政策缺一不可, 任一環(huán)節(jié)的缺失都會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給的不合理。輸入過程的農(nóng)民失聲, 使農(nóng)村公共服務(wù)供給政策形成的信息不足與失真; 轉(zhuǎn)換過程的農(nóng)民無力, 使農(nóng)村公共服務(wù)供給更傾向于具有典型示范意義的政績(jī)工程; 輸出過程的農(nóng)民缺乏參與, 則強(qiáng)化了農(nóng)民的失聲與無力, 助長(zhǎng)了政府的隨意性與向政績(jī)工程聚集的動(dòng)力。正是農(nóng)民的失聲、無力與缺乏參與, 造成了農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)有的各種矛盾與困難。
顯然, 農(nóng)民組織化程度低、碎片化的農(nóng)民力量薄弱是農(nóng)民失聲、無力和缺乏有效參與的根本原因。因此, 有必要依靠各種正式組織和非正式組織來整合并提高農(nóng)民的組織化程度。只有當(dāng)農(nóng)民以組織的形式形成團(tuán)體效應(yīng)時(shí), 才能順利地表達(dá)自己的意愿, 較好地在與各類精英聯(lián)盟的博弈中獲得理想的分配份額, 在有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化同時(shí), 推進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)部基本公共服務(wù)的均等化。
三、政策建議: 讓組織起來的農(nóng)民全程參與公共
政策過程農(nóng)村公共服務(wù)供給的薄弱與不足, 根源在于相關(guān)公共政策過程的缺失。而公共政策過程的缺失, 實(shí)質(zhì)上又在于農(nóng)民的失聲、無力和缺乏參與。因此, 要從源頭上解決或從制度上保障農(nóng)村公共服務(wù)供給的合理性, 就要讓農(nóng)民全程參與相關(guān)的公共政策過程。
1. 完善自下而上的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制
公共政策是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性的分配( 伊斯頓, 1993) 。由于社會(huì)價(jià)值的稀缺性, 政府作為代理人、政策的制訂者, 只有在擬訂價(jià)值分配方案時(shí)充分吸收社會(huì)公眾的意見, 才能使公共政策產(chǎn)品的結(jié)果符合價(jià)值主體的訴求, 接近滿意的結(jié)果。同時(shí), 政策作為一種博弈結(jié)果, 各博弈主體必然為追求自身利益的最大化而努力影響政策制訂。作為弱勢(shì)群體, 農(nóng)民只有有了自己的組織才能充分表達(dá)自己的意愿, 才能夠與精英抗衡以爭(zhēng)取自己的利益。因此, 整合農(nóng)民階層的碎片化, 提高農(nóng)民的組織化程度, 可以說是農(nóng)民參與利益博弈并確保收益份額的根本。
當(dāng)前, 提升農(nóng)民的組織化程度, 可以考慮從以下幾個(gè)方面入手。
( 1) 村民委員會(huì)作為維護(hù)農(nóng)民利益的基層法定正式組織, 要不斷完善和強(qiáng)化其作用�！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村若干重大問題的決定》規(guī)定村委會(huì)要實(shí)行政務(wù)公開, 依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán), 以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事為主要形式的民主決策實(shí)踐; 以村務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐, 推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。顯然, 如果各村委會(huì)能夠切實(shí)保障農(nóng)民以上“四權(quán)”的實(shí)施, 這個(gè)農(nóng)民的基層正式組織就能有效匯聚農(nóng)民的呼聲, 成為村民利益的切實(shí)代表。
( 2) 建立和完善非正式的農(nóng)民組織。村委會(huì)作為基層政權(quán)組織, 受內(nèi)外部制約因素較多, 農(nóng)民利益的有效表達(dá), 還需輔之以社會(huì)組織, 如農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民社區(qū)組織、農(nóng)民協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)等。一方面, 它們可以用來監(jiān)督和制衡基層政府和村委會(huì)權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用; 另一方面, 非正式組織作為農(nóng)民群體的代表, 也能擴(kuò)展農(nóng)民意愿表達(dá)的渠道。
( 3) 增加農(nóng)民代表在人大代表中的比例, 應(yīng)成為農(nóng)民利益訴求的重要政治手段。農(nóng)民代表對(duì)農(nóng)民需求了解最直接、最深刻, 也最為迫切, 他們也是農(nóng)民利益最有力的捍衛(wèi)者。近年來, 我國對(duì)農(nóng)民代表重要性認(rèn)識(shí)日益強(qiáng)化, 黨的十七大報(bào)告明確提出了“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的部署和要求, 有關(guān)方面應(yīng)著力推進(jìn)相關(guān)過程, 切實(shí)擴(kuò)展農(nóng)民的政治身份與利益呼聲。
2. 完善政策決策的形成機(jī)制
政策決策形成的過程就是利益綜合的過程。而利益綜合, 實(shí)質(zhì)上也就是各利益主體為滿足其最大利益而競(jìng)相博弈的過程。在農(nóng)村公共服務(wù)政策制訂中, 政策博弈主要在政府、精英聯(lián)盟和農(nóng)民群體之間展開; 在空間上, 則表現(xiàn)為城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的博弈。
( 1) 政府要進(jìn)一步強(qiáng)化偏向弱勢(shì)群體的公共服務(wù)理念。理論研究、歷史實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)需求均表明, 政府不可能是一個(gè)利益中性者。現(xiàn)代政府有一個(gè)較為明顯利益偏向, 就是為保障弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展權(quán)利。以以人為本為核心的科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)發(fā)展成果由人民共享和公共服務(wù)均等化, 實(shí)際上也是提出了政府要抑制馬太效應(yīng), 避免“錦上添花”,努力“雪中送炭”。因此, 在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面, 不管是基于歷史欠賬, 還是關(guān)愛弱勢(shì), 亦或是擴(kuò)大內(nèi)需整合全國市場(chǎng), 政府都需要做出明確的構(gòu)想與規(guī)劃, 在利益協(xié)調(diào)與輸送中為農(nóng)村預(yù)留空間。
( 2) 在機(jī)制設(shè)計(jì)和執(zhí)行層面, 要加大農(nóng)民群體的權(quán)重。在實(shí)際工作中, 就是要加大各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)的力度, 逐步提高“三農(nóng)”投入占GDP 的比重;就是要加大中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度; 就是要引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。
3. 建立政府的回應(yīng)機(jī)制這里, 它涉及兩個(gè)方面: 一是農(nóng)民利益訴求是否在政策輸出中得到應(yīng)有的回應(yīng); 二是農(nóng)民對(duì)政策結(jié)果的反應(yīng)是否得到了政府的及時(shí)回應(yīng)。
( 1) 如果要想切實(shí)保障農(nóng)民利益訴求在政策輸出中得到真切的反映, 就應(yīng)從輸入、轉(zhuǎn)換、反饋三環(huán)節(jié)來著手解決。其一, 完善各種正式與非正式的農(nóng)民組織, 拓寬輸入渠道。隨著農(nóng)民組織化程度的提高、農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的完善, 農(nóng)民的利益表達(dá)能夠順利地下情上傳。其二, 轉(zhuǎn)換過程中, 平衡決策各方力量, 以達(dá)到相互制衡的狀態(tài)。政府要轉(zhuǎn)變觀念, 由過去的管理主體中心主義, 轉(zhuǎn)向管理客體中心主義, 這種轉(zhuǎn)變客觀上提高了農(nóng)民的地位, 回應(yīng)農(nóng)民利益訴求的可能性大增; 農(nóng)民憑借自己的組織力量在一定程度上與精英聯(lián)盟博弈。其三, 農(nóng)民的滿意度, 即農(nóng)民對(duì)政策輸出的反饋進(jìn)入了政策決策的中心; 同時(shí),政府謀求秩序、效率的目標(biāo)也被包含在公眾的滿意度之中, 以前政策結(jié)果的考核是自我評(píng)價(jià)、自我判斷, 而現(xiàn)在成了農(nóng)民的評(píng)價(jià)和判斷。所以, 政府應(yīng)該認(rèn)真聆聽農(nóng)民的利益需求并給予快速準(zhǔn)確的回應(yīng),以提高農(nóng)民的滿意度。
( 2) 政府應(yīng)該采用績(jī)效評(píng)估的方式來提高農(nóng)民對(duì)政策結(jié)果反饋的回應(yīng)。對(duì)政策結(jié)果的回應(yīng)基本是針對(duì)政府提供公共服務(wù)的效果、農(nóng)民的滿意度等情況所做的政策調(diào)整。但是, 由于政府一貫以“正確”、“謹(jǐn)慎”等代理人的形象出現(xiàn), 或由于沉淀成本的原因, 它們一般不會(huì)主動(dòng)承認(rèn)自己的錯(cuò)誤, 回應(yīng)能力偏弱。因此, 采用績(jī)效評(píng)估的方式來促使政府提高自身的回應(yīng)能力勢(shì)在必行。評(píng)估的主體由三部分構(gòu)成: 內(nèi)部的政府部門、來自外部的社會(huì)中介組織和對(duì)政策輸出有切身體會(huì)的農(nóng)民。評(píng)估的內(nèi)容: 農(nóng)民是否真正參與到政策制定的各環(huán)節(jié)、農(nóng)民的利益是否得到切實(shí)的反映、農(nóng)民對(duì)政策輸出的反映是否得到了應(yīng)有的回應(yīng)等。最終要將評(píng)估的結(jié)果及時(shí)反饋到政策的決策部門, 以此作為相關(guān)人員或部門獎(jiǎng)懲的依據(jù), 從而激勵(lì)政府提高其回應(yīng)能力。
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