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樊綱：土地產權與房地產市場若干問題的思考 ――著名經濟學家樊綱訪談錄
2013-04-04 19:56:01 作者：樊綱來源：人民網點擊：0 評論：0條
【字號：大中小】

關于宏觀調控、關于農村集體土地產權、關于物業(yè)稅、關于房市供給　　

    作為宏觀經濟和貨幣金融問題專家，土地制度和房地產市場問題并非其研究重點，但樊綱教授思路敏捷，見解獨到。對土地和地產問題的一個個看似閑散的評點，時時閃現(xiàn)出思維的火花和智慧的靈光。

　　訪談中記者發(fā)現(xiàn)，樊綱教授的一些見解，實際上敏銳地反映了當前我們地產市場的幾個新動向。

    “地主”和農民的分化決定了產權關系調整的不同方式

    ――關于農村集體土地

    《中國地產市場》：這些年我國城市化發(fā)展速度加快，農村土地進入城市圈的越來越多，地產價值日益顯化。由此帶來的矛盾也越來越尖銳，主要是城鎮(zhèn)邊緣地帶的農民、或者農村集體經濟組織自己將集體土地作為地產來經營，也就是在集體土地上自建住宅或廠房出租、甚至出售等。這與國家現(xiàn)行法律相關規(guī)定是沖突的。農村土地產權及其實現(xiàn)形式等問題因而成為相關領域專家學者們爭論的焦點問題。您如何看待這個問題？

    樊綱：土地產權問題是一個大問題。完全的產權和財產租賃權相比至少有一個差別：是否有土地財產抵押和出售權。不過現(xiàn)在真正能在市場上實現(xiàn)抵押、出售功能的也就是沿海經濟發(fā)達地區(qū)或者是城郊接合部的一部分農村集體土地，真正遠離城鎮(zhèn)的農地其實是不值錢的。這是由市場需求決定的�；蛟S可以這樣講，這些年地產市場的發(fā)展實際上已使中國農民分化為兩大群體――城鄉(xiāng)接合部那些就業(yè)已經轉換、已經可以靠經營地產為主要收入來源的“地主”，以及遠離城鎮(zhèn)、仍以務農為生的傳統(tǒng)意義上的農民。因而農村土地產權問題需要進一步細化，加以分析，區(qū)別對待�！�

   《中國地產市場》：您說的這種分化，實際上是土地用途的分化帶來其價值的巨大差異，從而改變了其使用者的生存方式。

    樊綱：對。所以我們現(xiàn)在首先要把這兩種形式或身份下的農村集體土地產權區(qū)分開來討論。關鍵的一點是，對于不同的人來說，那塊土地的意義可以有很大的不同。如果是遠離城鎮(zhèn)的農村土地，你賦予了它完全的財產權，可以出售、可以抵押，那么完全有可能出現(xiàn)這種情況：農民將土地出售或抵押出去了（而這往往是因為一次天災，或家里出了一個重病人，或者是經不住某個“投資者”的誘惑），然后進城打工，而且這時是不得不去打工了。也就是說，他在農村已沒有原來由土地所提供的那個社會保障了，但在城里他的身份仍然是農民工，沒有資格享受城市社會保障。這樣這些農民就成了“兩不靠”的真正的“黑戶”――在城市是沒有社會保障的 “貧民”，在農村是沒有土地的名義上的“農民”。所有發(fā)展中國家如南美的一些國家、亞洲的一些國家（如菲律賓、印度等），農村土地就是這樣集中的，大農場主和失去土地、流入城市的平民就是這樣分化出來的。所以農村土地，我這里指的是遠離城郊的暫時沒有市場價值的真正的農業(yè)用地，產權如何改革，主要需要考慮的，其實是農民的社會保障問題。

　　中國不同于一些農村人口只占極少比例的發(fā)達國家(即使是韓國，其農民目前也只占到全國勞動力的5%左右)。如果農村人口只占到全國總人口的5%，農村土地高度集中，現(xiàn)代化程度也相當高，農業(yè)收入本身也能使農民具有了“地主”的身份，就不存在我剛才講的這種農民“分化”了。但中國目前還有至少35%的勞動力是以農業(yè)為主要收入來源的農民，今后相當長時間內都還不會形成上面那種局面。農民的分化、農村土地與地產經營的分化，使得當前中國的農村經濟呈現(xiàn)出“二元結構”。這種狀況還將在相當長時期內存在。我認為，在中國目前實行統(tǒng)一的農村土地私有權是有問題的。在社會還沒有能力為所有的農民提供新的社會保障之前，禁止農民買賣或抵押農村土地，實際上是用法律的形式，強制性地給農民一個相對穩(wěn)定的社會保障，就是土地。

　　就另一部分目前較為“值錢”的土地和占用這些土地的人而言，當然可以考慮土地的流轉問題�，F(xiàn)在不僅我國，就是許多發(fā)達國家如英國等，城市土地也不是私有的。我國城市土地是采用以70年使用權的形式出讓，那么是不是也可以實行農村土地70年的使用權或承包權？這樣，位于城市邊緣、城郊接合部的那部分農村集體土地，就可以在不改變其所有權性質的前提下，也實行與城市土地同等的待遇，同樣允許其使用權以70年為期限合法流轉？我的意思是說，不實行農村土地私有，也不要將進入城市圈的農村土地一律強制性征收為國家所有�？梢栽诒Ａ羝浼w“公有”性質的前提下，允許其使用權或者說承包權延長到70年，這樣就使那些位于城市邊緣的農地，事實上能以與城市土地同等的身份進入地產市場交易，或稱“流轉”。

　　對于遠離城郊的農地，延長其承包權到70年，也有利于那些農地在不改變其農業(yè)用途的基礎上，在農民逐步轉移的過程中，實現(xiàn)轉包后的集中，提高農業(yè)生產效率。這里涉及到城市用地的性質問題。關鍵一點是要改變原來關于城市用地都必須是“國有土地”的法律規(guī)定。如果集體產權的土地也可以是城市用地，原來使用這些土地的人自然也就可以享受城市化的利益了。　

    《中國地產市場》：這可能會造成一種新的財產分配不平等。準確地說，它涉及兩方面：一是您所說的城市近郊的“地主”與遠離城郊的農民之間的收入分配差距――同是集體土地產權，卻因地理位置導致用途的不同，而造成生產或經營收入的巨大差異；二是已合法進入城市的“地主”與普通的城市原有居民之間的收入分配差距――同為城市平民，前者擁有一份巨大的具有經營升值能力的土地財產，而后者是真正的“無產者”，連居住之所也要靠長期的勞動所得來換取。這種財產分配不平等會不會導致巨大的社會心理落差，從而影響我們社會的公平與穩(wěn)定？　

     樊綱：這種不平等在一定意義上是一個客觀存在，是由城市化和農民進城過程的漸進性所決定的。因為你不可能一下子使所有農民轉移出來，也不可能使得所有地方都一下子成為城市，也永遠不可能使所有的人原來占用的那一塊地的價值都上升到同等水平。但是，這個可以用國家稅收來調節(jié)。比如征收財產稅、發(fā)展稅、土地交易稅、物業(yè)稅等。理由很簡單：城郊“地主”手中的這部分農村集體土地，能在地產市場上實現(xiàn)其巨大的價值，得益于國家的城市規(guī)劃以及政府對周邊城市基礎設施的投入。因此其土地“發(fā)展”后形成的收入主要是國家投入所帶來的，應該歸于公益性收入。

　　當然，這種稅收調節(jié)只能在一定程度上調整城市居民、農村“地主”與普通農民之間的收入分配差距，而不能實現(xiàn)絕對的“公平”。問題的關鍵是要把土地等資產的管理制度化，形成公正的規(guī)則。收入的均等則要通過工業(yè)化、城市化的歷史進程逐步實現(xiàn)。

    試行完全產權與永久產權 ――關于農村宅基地　

    《中國地產市場》：討論《物權法》時，不少學者提出要賦予農村宅基地抵押權，但《物權法》最終擱置了這一提議。您怎么看農村宅基地的問題？

    樊綱：對于農村宅基地，我倒是覺得可以試行較完整的私有產權制度，實行永久產權。事實上這部分產權也已經具有了永久性�？梢园船F(xiàn)有人口狀況，一次性地鎖定、分配到各戶，允許他們進行財產轉讓或抵押。這樣做一方面有利于促進農村人口向城市轉移，另一方面也有利于解決部分城市人在農村找到居所的問題�！�

    《中國地產市場》：那么農村新增人口怎么辦？完全讓各戶自己解決其居所問題是不是現(xiàn)實？

　  樊綱：人口有新增的，也有死去的。這在總體上、長期來看大致是可以平衡的。當然具體到各戶，可能不會做到完全平衡。但這樣做，一方面可以促進農村的計劃生育，使農民自己控制人口的增長；另一方面還可以通過農村建樓房、提高宅基地利用率來解決。當然，這里有一個問題還不好解決，就是仍然存在城市邊緣地帶與遠離城鎮(zhèn)地區(qū)的農村宅基地的差別。城鄉(xiāng)接合部的農民宅基地很容易就整合了，租賃了，但遠離城鎮(zhèn)的農民宅基地卻較難實現(xiàn)整合，房子也租不出去。我這里指的是進城打工的農民，人走了，房子也租不出去，其宅基地的財產權價值就是實現(xiàn)了也不會太高。但這種差別只能在城市化和農民進城的過程中逐步解決，我們在這個發(fā)展階段上還不可能一下子實現(xiàn)這一平等。

　　對此，實行宅基地的“跨區(qū)”置換可能是一種可行的解決方式。比如把這些已經空置的房屋和宅基地置換到城鎮(zhèn)周邊去，把原宅基地變?yōu)檗r地，恢復耕種�！�

    《中國地產市場》：土地置換已經在很多地方尤其是江浙一帶搞了很多年了，當地把這種做法叫做“三集中”，也有的和村莊整理結合起來搞。　

    樊綱：那些都還只限于一個狹小的區(qū)域內，如同一個鎮(zhèn)內，或者頂多同一個縣域范圍內。像村莊整理主要是在同一個農村集體經濟組織內。我這里講的“置換”，是指在更廣泛的區(qū)域內，如跨市甚至跨省置換。如果農民宅基地擁有完全的財產權，那么地產市場發(fā)展較快、用地需求較大的地區(qū)，是不是就可以跨越地域界限、以購買的方式將那些地處偏遠農村的農民宅基地置換出來、讓那邊的宅基地復耕？我覺得至少可以考慮首先讓這種置換在省域內進行。當然，這種村莊置換必須整體進行，這又會遇到村民意見不一致時如何操作等問題，需要考慮。

　　在“跨區(qū)置換”時，十分關鍵的一個問題是嚴格的監(jiān)管。不能這邊用了農地，那邊宅基地沒有退耕。這是土地管理部門的職責了。一個國家現(xiàn)代化的進程，一個重要的方面就是要逐步做到有法必依，有人嚴格執(zhí)法。法律是可以修訂的，但一旦有了新的法，就一定要有機制來保證執(zhí)行。有法必依，才可能依法、合理、有序地流轉與交易。法治其實是一切市場機制的基礎�！�

    《中國地產市場》：賦予農民宅基地完全產權，可以較好地解決農民進城、占用城市土地資源以后，農村土地資源閑置的問題，在相當程度上有助于實現(xiàn)“城市建設用地面積的增加與農村建設用地面積的減少掛鉤”的政策思路。但是，假若農民可以自由出售或抵押自己的宅基地，必須要面對兩個問題：第一，盡管從總體上看，農村人口城市化是經濟發(fā)展的大趨勢，但從局部或個體來看，農村人口的城市化其實是一個流動性的、不穩(wěn)定的過程。也就是說，相當一部分進城的農民有可能覺得自己在城市沒有或失去了競爭力（或生存能力），不得不重回農村去，而此時他們在農村連居所都沒有了，因為之前其宅基地已經賣掉了。那么這時候他們該怎么辦？第二，農民進城并不意味著其擁有城市居民的身份，這不僅僅是一個戶籍制度問題，它主要應該涉及城市社會保障的問題。如果農民在城里并沒有被納入城市社會保障的范疇，而其在農村的宅基地又被自己“處理”掉了，那么這些農民就成了無住房保障的人。所以現(xiàn)在農村的宅基地在很大程度上也是農民的一個基本生活保障，得解決其長久、延續(xù)性問題。

    樊綱：這當然是一個問題。但政府可以制定一個標準，把進城的農民逐步納入到城市社會保障體系內，這樣農民就不必依附于宅基地。另外，即使農民需要重回農村、靠務農為生，也不是不可行。因為他的承包地并沒有完全產權，不可能被出售或抵押了，頂多也只是將其承包經營權轉租給別人了，他還可以重新耕作或租種農地來維持基本生活。至于住所，也可以像有些城市居民一樣，租住別人空閑的房屋。不過，我相信在許多這樣的情況下，農民不會很快把宅基地出售出去，最初也可能是先租出去。

　　宅基地與農地不一樣，它涉及面積比較小，而且尤其是對遠離城郊、務農為生的農民而言，也不涉及其主要生活或收入來源。因此我認為農地不私有化，在此前提下宅基地可以在土地產權改革方面先行一步。

    不能讓銀根跟著地根走 ――關于宏觀調控

    《中國地產市場》：這幾年，政府運用土地、信貸政策等對房地產市場進行了宏觀調控，但許多人覺得調控效果似乎并不顯著。您對此怎么看？

    樊綱：宏觀調控根本上看，還不是銀根問題，即貨幣問題。銀根是二級市場問題，是政府對土地進行拍賣以后的事�，F(xiàn)在房地產市場的主要問題是政府拿多少地來進行拍賣，拍賣出的價格是多少，然后地產商就能拿這塊地到銀行去抵押出多少錢來。所以這是地根問題，是銀根跟著地根走。而世界上大多數國家都是地根跟著銀根走，中國正好相反。西方國家的財政體制決定了地方政府如果借債，必須有財政制度保障，不能欠賬。而我國是地方政府不能借債，但是土地可以融資。地方政府可以用土地融資的辦法來發(fā)展城市、搞建設。其實，在某種程度上看，是地方政府的投資沖動導致了我國更容易形成地根決定銀根的機制。這種機制特別容易產生這種現(xiàn)象：由于土地的失控而導致宏觀經濟的失控，也由此導致房地產市場的泡沫。

　　現(xiàn)在普遍存在的問題是：大家對房地產的預期過高，造成銀行信貸擴張，結果必然是一出現(xiàn)房地產市場波動，就會形成大量壞賬。美國的次貸危機就是這樣產生的。　

   《中國地產市場》：那么現(xiàn)在我國實行從緊的貨幣政策，是不是政府想重新恢復到銀根決定地根的機制？

   樊綱：這兩者是相互影響的。從總的來講，應該是貨幣的多少，最終決定市場價格，包括物價以及各種資產和土地市場價格的變動。不過還有一個因素，就是人們對市場的預期價格，這兩個因素一定是都起作用的。

　　地根決定銀根的機制，特別容易產生因土地的擴張而導致經濟的擴張。在這種情況下，土地確實應該參加宏觀調控。通過調控地方政府的投資規(guī)模來調控地方政府行為。管住了地方政府的用地規(guī)模，也就管住了地方政府的投資需求，也就減少了其擴張能力。　

    《中國地產市場》：是否可以通過調整中央和地方政府對土地收益分配的比例來達到調控地方政府盲目擴張的目的？

    樊綱：通過利益機制來調節(jié)當然是一個方向。我覺得可以通過稅收的方式，比如征收物業(yè)稅，把物業(yè)稅主要交給地方政府，可以在很大程度上抑制地方政府多征地、多拍地的沖動。中央政府可以雙管齊下，一方面通過政策嚴控地方政府批地，一方面通過開征物業(yè)稅等增加地方政府稅種，從而增加其財政收入來源。這樣地方政府就不會把重點放在土地擴張和房地產市場的過熱發(fā)展上，而會致力于在現(xiàn)有的存量土地上越做越好，從而使稅收越來越多。

    供給不足也是一個大問題 ――關于當前的房地產市場

   《中國地產市場》：現(xiàn)在政府一方面實行從緊的貨幣政策，一方面也在控制房企IPO。給人的感覺是，政府試圖通過金融手段控制房地產市場的發(fā)展。您作為貨幣、金融問題專家，如何看待這個現(xiàn)象？

    樊綱：這正是我要談的一個問題。中國房地產業(yè)肯定是要發(fā)展的。從理論上講，房價也肯定是還要上漲的。這是由中國人多地少的國情決定的。但需求過大就會導致房價提高過快，形成泡沫，所以要控制需求�，F(xiàn)在來自各方面的聲音也都提出要控制房地產投資需求，這也是對的。但是必須看到，物價是由市場供求關系決定的，供給太少、供不應求也會導致價格高漲。

　　當然，也有人說，不是供給多少問題，而是供給結構問題。我不太贊成這個觀點。現(xiàn)在高檔房再多，也有人買，那就不是供給結構問題。我認為仍然有供給總量不足的問題�，F(xiàn)在我們搞宏觀調控，控制土地供應不說，甚至控制容積率，實際上限制了土地利用率。生態(tài)、環(huán)保與規(guī)劃思想不能離開中國的國情。恰恰相反，正因為我們的土地是有限的，土地供應量需要控制，所以我們要在提高土地利用率上做文章，要通過提高土地利用率來擴大供給的空間。

　　應該說，目前的地產市場，供給不足也是一個大問題。如果既不能給房地產商提供新的用地空間，又在銀行信貸等金融手段上予以限制，這等于是在壓縮供給，實際上又會由于供給減少而刺激房價的進一步上漲。所以調控房地產市場，我們也應該在增加供給上做做文章，而不僅僅是控制需求。在我國人多地少、人地關系緊張的條件下，我特別認為應該大幅度提高土地的容積率，大大提高土地的利用效率，不能把地多人少國家的那種容積率標準應用到我們國家來，不能在這個問題上過早地搞奢侈消費�！�

    《中國地產市場》：現(xiàn)在對房地產企業(yè)而言，資金問題成了影響甚至決定其生存和發(fā)展的關鍵問題：上市無望，融資無門，銀行信貸緊縮等，使不少房企面臨資金鏈斷裂的危險。在這種局勢下，有人預測中小房地產企業(yè)被大企業(yè)兼并、整合已不可避免。您怎么看這個現(xiàn)象？　

    樊綱：如果危機來了，房地產中小企業(yè)面臨的就不僅僅是整合問題了，而是要大批破產。不過我們現(xiàn)在由于地產泡沫還不大，政策調節(jié)相對及時，中小企業(yè)暫時還不會面臨倒閉的危險。如果真的有些小企業(yè)融資有問題，該倒閉還是得倒閉。而且事實上我們的房地產企業(yè)里頭(特別是中小企業(yè)里)有相當一部分也不是什么正規(guī)房地產企業(yè)，就是當初通過某種方式拿了一兩塊地，有的轉手炒起來了，有的以此抵押，換得資金蓋了兩棟樓了。說穿了，就是一個土地投機倒把公司。這樣的企業(yè)，倒閉幾家對房市也不會有什么太大影響。如果現(xiàn)在市場到了該出現(xiàn)整合的時候，我們就應該讓它發(fā)生，也有利于提高土地的使用效率。企業(yè)整合的問題并不是現(xiàn)在房地產市場的主要問題�，F(xiàn)在的問題仍然是：如何通過增加供給來平抑需求？　

   《中國地產市場》：關于房價上漲，有人提出，國民收入上漲了，房價上漲就是合理的。這句話不能說沒有道理，但這里可能涉及一個房價收入比的問題。您認為我們目前的房價收入比是正常的嗎？

    樊綱：房價收入比國際上有一個大概通用的標準，但是各國應該結合各自的國情有一定的變化，這里我們不去討論這個具體的標準。但如果我們看看房價收入比的曲線圖就會發(fā)現(xiàn)，很多國家的房價收入比的線條基本上是平的，而我國有些地區(qū)目前這條線是急速上升的。這就是問題所在。很明顯，如果房價漲幅大大超過收入增幅，那么這個房價就是過高了。

　　目前我國一些大城市房價確實是過高了，但一些中小城市房價應該說還是比較合理的。其實中國的房價收入比相對世界其他國家，應該是稍高一點，因為中國人多地少、住房緊張，大家應該住稍小一點的房子。但目前人人都想住較大面積的房子，這就造成了供給緊張。而需求是會隨著人們對房價預期的增長而增長的。在這樣一種情況下，如果不征收物業(yè)稅，只會助長需求。人們總想著早買房好，早買大房好，因為早買便宜，買了以后又沒有物業(yè)稅等成本付出，可以坐等升值。這樣一來，房市需求越來越旺。對此，必須以相應的制度來加以調控，降低對房市的預期。

　　所以我認為，我們現(xiàn)行的金融調控政策，重點應該在如何抑制需求上動腦筋，而不是造成供給減少。自給自足也可以利用國際市場 ――關于18億畝耕地　

   《中國地產市場》：您能否從市場的角度，談談對耕地保護的看法？

    樊綱：保住18億畝耕地意味著糧食自給自足，對這一點我是非常贊成的。中國糧食自給自足的概念是有歷史的，甚至到了上世紀60年代，國際上主要資本主義國家對我國實行糧食禁運的時候，這個觀念又得到了加強。現(xiàn)在當然世界形勢已發(fā)生了巨大變化，但從國際政治的角度看，糧食禁運的可能性仍然存在（我們現(xiàn)在就還面對著高科技產品的國際禁運）。糧食一緊張，世界上許多國家就會開始禁止糧食出口。這次出現(xiàn)的石油危機又導致一些國家和地區(qū)將糧食生產轉向為燃料生產，造成世界糧食供應的緊張。許多國家就開始停止出口糧食了，我國自足率較高的優(yōu)勢就體現(xiàn)出來了。所以對于我們這樣一個人口大國來講，保證18億畝耕地是必要的。

　　但是我認為，自給自足也不一定非得是百分之百的自給自足。比如說有10%的糧食依賴進口，應該也可以算是自給自足了。而且這樣做實際上相當于是借用了其他國家的土地和水資源來緩解我國土地和水資源緊張的壓力。當然這樣做的前提是，我們要搞好糧食儲備。在國際糧食市場供給較充裕時增加進口來保證充足的儲備，在這種糧食儲備的基礎上保證一定時間內百分之百的“自足率”。當然，現(xiàn)在更重要的還是更充分地利用農業(yè)科技成果，提高有限土地上的糧食產出率。（來源：中國地產市場）

    （樊綱著名經濟學家，國家有突出貢獻的中青年專家�，F(xiàn)任中國經濟體制改革研究基金會理事長，國民經濟研究所所長；北京大學、中國社會科學院兼職教授，博士生導師。）
責任編輯：liudalong

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