中國的城市化的前提是城市體制改革，而不是簡單的擴張。體制改革包括方方面面，但首要的問題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。這是一個結(jié)構(gòu)性問題。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題已經(jīng)被確定為中國下一階段工作的重點。它既是經(jīng)濟工作，因為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以成為下一階段經(jīng)濟增長的一個主要來源；同時，它也是社會工作，因為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以解決農(nóng)民工和城市的整合問題。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為什么要成為政策重點？首先是要解決所面臨的問題。在這個領域，中國已經(jīng)累積了太多的問題。1949年建國以來中國在處理城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系方面，走過了幾個主要的階段。第一個階段是改革開放前的30年。主要的特征是城鄉(xiāng)隔離的二元政策，就是把城市和鄉(xiāng)村分離開來，對兩者實行不同的政策�？傮w上說，是犧牲鄉(xiāng)村來促進工業(yè)化。這種政策的產(chǎn)生有當時具體的歷史條件，可以理解。國家主導的工業(yè)化一方面促進了城市的發(fā)展，但城鄉(xiāng)分割的二元制度同時也有效阻礙了城市化。當然，在農(nóng)村，也沒有能夠建立有效的鄉(xiāng)村治理制度。鄉(xiāng)村治理制度的一個重要特點，就是國家政權(quán)進入鄉(xiāng)村的每一個角落，對鄉(xiāng)村的每一要素（包括人）進行嚴密的政治和行政控制。其中，戶口制度是這一制度的支柱。國家通過高強度地剝削農(nóng)民，完成了第一波由國家主導的工業(yè)化和城市化。
第二個階段發(fā)生在改革開放開始之后到本世紀初。人們可以把它稱之為自下而上的城市化。改革開放之后，工作重點轉(zhuǎn)移到以市場經(jīng)濟為導向的經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展要求勞動力要素的自由流動，主要體現(xiàn)為農(nóng)民進城成為農(nóng)民工。1980年代初國家提倡小城鎮(zhèn)建設，主要是為了適應當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要。當時開始了城市化，但規(guī)模不大。1992年初鄧小平“南方講話”和中共十四大之后，出現(xiàn)了大規(guī)模的城市化。1990年代中期以“抓大放小”的國有企業(yè)體制改革，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)和轉(zhuǎn)型的同時，推進了中小型國有企業(yè)的民營化。同時，外資也大量涌入中國。這就有效推動了農(nóng)民進城打工，成為農(nóng)民工。中國社會因此從原先的城鄉(xiāng)二元社會演變成為三元社會，農(nóng)民工，既不是農(nóng)民，也不是工人，從而成為社會的第三元。這第三元為世界經(jīng)濟和城市化歷史所罕見。
三元社會高度不穩(wěn)定
第三階段就是現(xiàn)在正在進行的在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則主導下的城市化。為什么要搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌？這里有幾個前提。首先是三元社會的高度不穩(wěn)定性。三元社會已經(jīng)出現(xiàn)了非常多的問題，尤其在東南沿海。例如，廣東每年要吸收兩三千萬的農(nóng)民工。農(nóng)民工非工非農(nóng)，既不是城市居民，也不是道地的農(nóng)民，而是流走于城市和農(nóng)村之間。因此，這第三元是最不穩(wěn)定的因素。高強度的流動性本身就會產(chǎn)生不穩(wěn)定的因素。缺少制度性社會保障的農(nóng)民工，在經(jīng)濟危機的時候尤其顯示出其不穩(wěn)定的性質(zhì)來。在城市經(jīng)濟危機的時候，第一代農(nóng)民工還可以回家務農(nóng)，這不僅因為他們在家鄉(xiāng)還有一塊土地（不管大�。乙惨驗橛心芰辙r(nóng)。但第二代農(nóng)民工則不一樣了。他們大多出生在城市，長在城市。即使他們在家鄉(xiāng)也有土地，但已經(jīng)和父輩不同，沒有務農(nóng)的能力了。他們越來越要求享受城市居民一樣的權(quán)力�，F(xiàn)在第三代農(nóng)民工都已經(jīng)開始了。在這樣的情況下，如果不能有效地把這第三元轉(zhuǎn)型成為城市居民，社會的穩(wěn)定必然會出現(xiàn)大問題。如何轉(zhuǎn)型？城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為關(guān)鍵。
其次是農(nóng)村的衰敗或者被衰敗。農(nóng)村的衰敗，在一定的意義上不可避免。市場經(jīng)濟的規(guī)律決定了農(nóng)村人口的外流。在世界范圍內(nèi)，工業(yè)化和城市化必然導致農(nóng)村人口的外流。中國人多地少的特點更是加快了這個進程�，F(xiàn)在很多村莊，勞動力都外流，留下一些老人和小孩，道路、耕地、學校等等被荒廢。但也有很多村莊是“被”衰敗的，這主要是由城市化對農(nóng)村的土地需求所引起的。很多村莊，尤其是城市附近的村莊，往往以各種形式主動地或者被動地出賣土地。這些村莊原先并非城市的一部分，但現(xiàn)在越來越像城市，它們中的很多已經(jīng)演變成“城中村”。大量的資本也流入農(nóng)村，以各種形式收購農(nóng)民土地，從事各種開發(fā)項目。無論是土地拆遷和土地開發(fā)所產(chǎn)生的問題，還是“城中村”問題，都必須加以重視。
第三個很重要的原因就是通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來達到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在過去的30多年間，中國取得了高速的經(jīng)濟增長。高速經(jīng)濟增長主要有兩個來源，即內(nèi)部的體制改革和外部的與國際經(jīng)濟的整合。但從近年來的情況看，這兩方面的動力都在很快消退。經(jīng)濟改革在上世紀1990年代中期取得了突破口，主要是國有企業(yè)體制的改革。但近年來這方面的改革越來越困難。在一些領域，不僅沒有進步，反而有倒退的趨勢。包括國有企業(yè)在內(nèi)的既得利益，已經(jīng)成為深化經(jīng)濟改革的阻力。公平地說，國有企業(yè)在中國國民經(jīng)濟中仍然扮演著一個不可或缺的角色。各級政府尤其是中央政府，往往通過國有企業(yè)來應付危機和解決一些問題。也就是說，國有企業(yè)是政府的經(jīng)濟杠桿。這尤其表現(xiàn)在國有企業(yè)應付2008年以來的金融危機。
但是國有企業(yè)也在相當程度上挾持了國家政策。國有企業(yè)的大擴張已經(jīng)有效遏制了民營部門的發(fā)展，遏制了市場發(fā)揮有效的作用，從而導致了中國國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性失衡。盡管簡單的擴張仍然是很多國有企業(yè)的發(fā)展之道，但很顯然，擴張的空間已經(jīng)非常有限。中國很難再繼續(xù)依靠國有企業(yè)來取得可持續(xù)的經(jīng)濟增長。
要繼續(xù)依靠出口來維持經(jīng)濟增長也已經(jīng)不可能。實際上這方面的情況更為糟糕。中國的主要出口對象歐美也面臨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的問題。這些國家都需要很長的時間來調(diào)整其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。但到目前為止，這些國家仍然停留在應付危機的階段，也就是說，這些政府所出臺的政策屬于“救火”性質(zhì)。歐美市場對中國仍然很重要，但要依賴歐美市場來取得經(jīng)濟增長顯然不可行。同時，盡管中國對其他發(fā)展中國家的出口在增加，但增加的總量很難和中國對歐美市場的出口相比。
尋求經(jīng)濟增長新動力
在這樣的情況下，人們就必須思考中國經(jīng)濟發(fā)展的新動力來自何處的問題。近年來，城鄉(xiāng)整合被很多部門視為是下一步經(jīng)濟增長的主要動力源。歷史上看，在很多國家，城市化的確在很長時間里提供了強勁的經(jīng)濟增長動力。工業(yè)化、城市化、中產(chǎn)階級、消費社會這些都是經(jīng)濟發(fā)展過程中的要素。在過去的30多年里，中國的工業(yè)化史無前例，但城市化則因為很多制度因素（例如戶口制度）遠遠落后于工業(yè)化的水平�，F(xiàn)在強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理性，就是要在推進城市化的同時尋求經(jīng)濟增長的新動力。
如果城市化是為了可持續(xù)的經(jīng)濟增長和解決前面遺留下來的問題，那么就很好。但問題并非那么簡單。對很多政府官員來說，土地的城市化可能比人的城市化來得重要。很多年來，因為國家缺少有效的稅制改革，地方缺少財政收入來源，土地財政一直是地方政府財政來源的主柱。地方政府關(guān)注城市化主要是為了土地。土地被城市化了，但從土地上轉(zhuǎn)移出來的人還沒有被城市化。“城中村”的問題就是這樣形成的。
對中國來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌非常重要，這不僅僅是一個經(jīng)濟發(fā)展問題，更是社會穩(wěn)定問題。正如前面所討論的，改革開放前造就了城鄉(xiāng)分割的制度。1980年代改革開放之后，城鄉(xiāng)差異有所縮小，但自從1990年代初以來也就是大規(guī)模的工業(yè)化發(fā)生以來，城鄉(xiāng)兩極分化變得越來越嚴重。這種情況不能再繼續(xù)下去，不僅要縮小城鄉(xiāng)差異，而且更要城鄉(xiāng)整合和一體化。從國際經(jīng)驗來看，農(nóng)村問題的最終解決，也要依賴工業(yè)化和與之相關(guān)的城市化。中國所說的“三農(nóng)問題”（即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民）關(guān)鍵在于工業(yè)化和城市化。
但是，我們絕不能簡單地把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)整合理解成為消滅農(nóng)村。盡管有快速的城市化，中國農(nóng)村人口仍然很龐大。城市化要有節(jié)制，過快的城市化會導致城市的農(nóng)村化。簡單地說，土地的城市化和人的城市化要同時進行。實際上，如果就廣東等沿海省份而言，下一階段的主要任務是鞏固已有的城市化、消化既有城市化所帶來的很多弊端。城市的升級和精致化，是中國大多數(shù)城市所面臨的問題，簡單的城市擴張會帶來無窮的問題。
更重要的是要意識到，農(nóng)村建設也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要部分。在強調(diào)城市化的同時，中國也已經(jīng)到了要明確提出“保護農(nóng)村”的目標的時候了。城市化不是要消滅農(nóng)村，而是要保護農(nóng)村。國際經(jīng)驗表明，城市化到了一段時間之后，人們就會出現(xiàn)城市居民向往鄉(xiāng)下生活的現(xiàn)象。同時，隨著城市化比例的提高，農(nóng)村生活的附加值也會發(fā)生變化。到歐美國家看看，高水平的城市化并沒有破壞農(nóng)村的生活方式。很多城市居民所渴望的是鄉(xiāng)下的生活。這種現(xiàn)象在中國遲早會出現(xiàn)。中國現(xiàn)在的情況是，城市居民想住在城中心，農(nóng)民也想住進城市。但沒過多少年，很多人就會懷念起農(nóng)村生活。到2011年低，城市人口已經(jīng)超過總?cè)丝诘囊话耄?/span>51.3%）。如果城市人口達到總?cè)丝诘乃姆种�，農(nóng)村的價值就會遽然增加。
現(xiàn)在人們開始強調(diào)政府提供公共服務的責任。在城市，提供公共服務比較容易些，因為城市人口具有規(guī)模。但在人口很少的農(nóng)村，提供公共服務有比較大的難度。很簡單，在人口少的地方，提供公共服務的成本會非常高，很難實現(xiàn)可持續(xù)性。一定的人口規(guī)模是公共服務的前提條件。如果說城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要保護農(nóng)村，問題的核心在于農(nóng)村的公共服務供給。這才是人們需要思考的問題。這方面，需要政策實踐的創(chuàng)新。沿海省份的一些地方已經(jīng)有很多好的經(jīng)驗。例如，廣東有些地方做得相當有效，包括惠州的鄉(xiāng)村教育和醫(yī)療制度。在這些地區(qū)，城市化在發(fā)展，但農(nóng)村也在改善，城市化和保護農(nóng)村平衡發(fā)展。從長遠來看，這種方式要優(yōu)越于單純的城市化，或者單純的農(nóng)村建設。
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