當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 有心人會(huì)敏感地觀察到，最近一個(gè)時(shí)期，高層不斷發(fā)出推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的信號(hào)。黨的十八大報(bào)告明確提出“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”、“構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。2012年12月，中共中央政治局會(huì)議明確提出“鼓勵(lì)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式”，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制”，中央農(nóng)村工作會(huì)議要求“積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制”。特別是2013年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新作出了一系列重大部署。
在糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“九連增”、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力邁上了一個(gè)新臺(tái)階的時(shí)候，為什么會(huì)如此關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制問題？準(zhǔn)確理解和把握高層的這一新動(dòng)向，必須深入了解事情的來龍去脈和如此決策的基本出發(fā)點(diǎn)、著力點(diǎn)。
現(xiàn)階段突出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，是為了接過農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制變革的接力棒
在上世紀(jì)70年代末、80年代初的短短幾年間，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生了巨大變化，實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)隊(duì)集中勞動(dòng)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配到全面實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制的歷史性轉(zhuǎn)變，帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的極大解放。自上世紀(jì)80年代中期以來，盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制表面上相對(duì)平穩(wěn)、大致輪廓未動(dòng)，但變革的步伐并沒有停止，變革的深度絲毫不遜色于農(nóng)村改革初期。如果說頭幾年的變革是波瀾壯闊，那么這以后的變革則是靜水深流。
從土地承包期限看，一再延長(zhǎng)。1984年，中央1號(hào)文件首次提出，“土地承包期限一般應(yīng)在十五年以上”。1993年，中發(fā)11號(hào)文件首次提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變”，并提倡承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。2008年，十七屆三中全會(huì)首次提出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。承包期限的一再延長(zhǎng)，直至長(zhǎng)久不變，不僅讓農(nóng)民吃下“定心丸”，而且為把土地經(jīng)營(yíng)體制變革推向土地產(chǎn)權(quán)制度變革埋下了伏筆。
從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能看，一再擴(kuò)大。在早期階段，農(nóng)戶獲得承包土地，只是獲得了聯(lián)系產(chǎn)量計(jì)算勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一種生產(chǎn)責(zé)任制，是勞動(dòng)組織、計(jì)酬方法的改進(jìn)，承包的土地不準(zhǔn)買賣、出租、轉(zhuǎn)讓。1984年，中央1號(hào)文件首次允許土地轉(zhuǎn)包，并“允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價(jià)口糧”、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)“對(duì)農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予以合理補(bǔ)償”，但仍不允許買賣、出租。1993年，中發(fā)11號(hào)文件提出，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。2001年，中發(fā)18號(hào)文件提出，“在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對(duì)承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)”。2003年，《農(nóng)村土地承包法》的頒布施行是一個(gè)分水嶺，此前，土地承包關(guān)系是一種責(zé)任制關(guān)系，權(quán)利義務(wù)由承包合同約定；此后，土地承包關(guān)系發(fā)展為國(guó)家賦權(quán)關(guān)系，權(quán)利義務(wù)由法律規(guī)定。2007年，《物權(quán)法》的頒布施行，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為一種用益物權(quán)，包括占有、使用、收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的不斷擴(kuò)大，以致在所有權(quán)之下、使用權(quán)之上衍生出一種中國(guó)獨(dú)有的土地權(quán)利。
從對(duì)體制模式的認(rèn)知看，一再深化。1986年，中央1號(hào)文件首次提出“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，既強(qiáng)調(diào)家庭承包是長(zhǎng)期政策、不可隨意改變，也強(qiáng)調(diào)各地統(tǒng)分結(jié)合的內(nèi)容、形式、規(guī)模和程度應(yīng)有所不同，但這是“地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織”內(nèi)部的責(zé)任制。1990年，中發(fā)18號(hào)文件首次提出“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，開始強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，把鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、其他各種服務(wù)性經(jīng)濟(jì)實(shí)體、國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門并列為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的提供者，有意識(shí)地深化“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的內(nèi)涵、并擴(kuò)大其外延。1998年，十五屆三中全會(huì)首次提出“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，農(nóng)戶要成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。2007年，中央1號(hào)文件首次提出“農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”；2008年，十七屆三中全會(huì)首次明確以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制內(nèi)涵的不斷挖掘，既表明認(rèn)識(shí)在發(fā)展，也表明這項(xiàng)制度安排本身與十八大提出的“更加成熟定型”的目標(biāo)還有距離。
作以上回顧，是想說明：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的變革是一個(gè)歷史和邏輯的過程，現(xiàn)在提出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，并非“突如其來”，而是過去30多年變革過程的延續(xù)；現(xiàn)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，也非“推倒重來”，而是對(duì)基本經(jīng)營(yíng)制度的堅(jiān)持和完善。
現(xiàn)階段突出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，是順應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇
推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制變革的根本力量是生產(chǎn)力的發(fā)展進(jìn)步。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制變革既面臨機(jī)遇也面臨壓力。
首先，隨著農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化日趨明顯，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制日益迫切。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不明顯的時(shí)期，農(nóng)戶收入絕大部分來源于農(nóng)業(yè)，實(shí)行“家家包地、戶戶種田”，農(nóng)民會(huì)盡心盡力經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)潛在生產(chǎn)能力能得到有效釋放。隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐步轉(zhuǎn)移，一方面，農(nóng)戶非農(nóng)收入逐步增加、農(nóng)業(yè)收入的相對(duì)重要性趨于下降；另一方面，缺乏青壯年勞動(dòng)力，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化、婦女化，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)越來越不便利。全國(guó)農(nóng)民人均純收入中，家庭經(jīng)營(yíng)純收入占比，1985年為81%，2012年已下降到45%；家庭經(jīng)營(yíng)第一產(chǎn)業(yè)純收入占比，1985年為62%，2012年已下降到34%。在這個(gè)過程中，通過取消農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)等政策，可以一定程度上維持小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性；通過社會(huì)化服務(wù)，如農(nóng)機(jī)、植保、灌溉服務(wù)，可以一定程度上克服小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遇到的困難。問題在于，這種小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營(yíng)所能容納的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平畢竟有限，解決不了“腳大鞋小”、“人大衫小”問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要繼續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制必須創(chuàng)新。
其次，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新日趨迫切。我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中后期、2020年將基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，城鎮(zhèn)化已邁過50%的關(guān)口、2012年已達(dá)到52.57%。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我們走了一條獨(dú)特的農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城之路，大量農(nóng)民“一只腳”已邁入城市，“另一只腳”仍在農(nóng)村。這不僅帶來農(nóng)村“留守兒童”、“留守婦女”、“留守老人”等社會(huì)問題，而且?guī)沓擎?zhèn)化水平“虛高”、城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需效應(yīng)發(fā)揮不充分等問題；不僅造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總量過剩與青壯年勞力短缺并存、繼續(xù)向農(nóng)外轉(zhuǎn)移越來越難的僵局，而且造成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力供求關(guān)系過早發(fā)生轉(zhuǎn)折、人力資源成本過早步入上升通道的被動(dòng)局面。在這種轉(zhuǎn)移模式下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后，特別是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高緩慢。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只有全社會(huì)平均水平的30%。這既不利于從根本上縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，也不利于提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。只有越來越多的農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村，而不僅僅只是部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向農(nóng)外，才能促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化水平，才能使留在農(nóng)村繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。這就要求我們加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新步伐。
一些國(guó)家的情況也表明，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制如何演變，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展績(jī)效有著至關(guān)重要的影響。有的國(guó)家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中方面法制和政策環(huán)境非常寬松，實(shí)行以擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模為取向的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模提高較快，農(nóng)業(yè)保持了較強(qiáng)的發(fā)展活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。也有的國(guó)家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中方面實(shí)行了嚴(yán)格的管制措施，致使小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶占主導(dǎo)的格局遲遲難以打破，最終抑制了農(nóng)業(yè)發(fā)展活力提高、導(dǎo)致農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)下降。日本就是這方面的典型。1946-1988年，日本兼業(yè)農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的比重由46.4%上升到85.5%，其中以農(nóng)外收入為主的第二種兼業(yè)戶占農(nóng)戶總數(shù)的比重由17.1%上升到71.3%。近年來，日本政府明顯加大了農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中的力度，修改《農(nóng)地法》，取消禁止私有公司作為生產(chǎn)者進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的限制、允許私有公司租種耕地。我們應(yīng)該吸取日本的教訓(xùn)，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，真正做到工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。
現(xiàn)階段推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，必須守住兩條底線、把住兩個(gè)著力點(diǎn)
農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新十分復(fù)雜和敏感，在推進(jìn)過程中應(yīng)堅(jiān)持兩點(diǎn)論，既要積極又要穩(wěn)妥。積極，就是要深刻認(rèn)識(shí)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中及時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的必要性，尊重基層的探索和實(shí)踐，大力扶持新型經(jīng)營(yíng)方式。穩(wěn)妥，就是要深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制變革是一個(gè)長(zhǎng)期過程，尊重農(nóng)民意愿，從各地實(shí)際出發(fā)，不搞行政強(qiáng)制。概括起來，現(xiàn)階段推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，總的思路應(yīng)是：“守住兩條底線、把住兩個(gè)著力點(diǎn)”。
“守住兩條底線”，一是要守住維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這條底線。這是堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心。任何形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，都必須以賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為邏輯起點(diǎn)，先還權(quán)賦能，再流轉(zhuǎn)集中。任何形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，都必須依法、自愿、有償，農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的決策主體，村集體和任何層級(jí)的政府都無權(quán)強(qiáng)制或限制。做到這一點(diǎn)，必須健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。二是要守住提高土地產(chǎn)出率這條底線。這是由我國(guó)國(guó)情決定的。推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，可以顯著提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，這無疑是十分必要的。但我國(guó)耕地、水資源稀缺，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不能以犧牲土地產(chǎn)出率、資源利用率為代價(jià)。應(yīng)通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率同步提高。
“把住兩個(gè)著力點(diǎn)”，一是要把住培育新型經(jīng)營(yíng)主體這個(gè)著力點(diǎn)。必須處理好發(fā)展家庭農(nóng)業(yè)與發(fā)展公司農(nóng)業(yè)的關(guān)系。農(nóng)業(yè)有其獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)屬性，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，家庭經(jīng)營(yíng)仍將占主導(dǎo)地位。在小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶沒有完全退出之前，應(yīng)引導(dǎo)他們采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，不斷提高集約化水平；同時(shí)，應(yīng)更加注重扶持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)，不斷提高專業(yè)化、規(guī)模化水平。今后新出臺(tái)農(nóng)業(yè)支持政策，應(yīng)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)傾斜。公司制農(nóng)業(yè)有其比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展空間，對(duì)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)，應(yīng)予以鼓勵(lì)和引導(dǎo)。“資本下鄉(xiāng)”、“資本上山”引發(fā)了一些爭(zhēng)議，對(duì)此應(yīng)辯證看待，既不應(yīng)無原則地鼓動(dòng)，也不應(yīng)一味地排斥，關(guān)鍵是要通過土地用途管制等制度，約束“圈地”、“圈林”等意在改變土地用途、掠奪土地增值收益的動(dòng)機(jī)不純者。二是要把住發(fā)展多元服務(wù)主體這個(gè)著力點(diǎn)。無論傳統(tǒng)小農(nóng)、兼業(yè)農(nóng)戶，還是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)，都需要通過提高組織化程度實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)的有效對(duì)接，通過提高社會(huì)化程度克服規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的局限。以前主要是靠集體經(jīng)濟(jì)組織的“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”，今后應(yīng)更多地依靠公益性服務(wù)體系和多元化的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織，來為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供低成本、便利化、全方位的服務(wù)。農(nóng)民合作社具有雙重屬性，有的農(nóng)民合作社已發(fā)展到土地入股、興辦農(nóng)產(chǎn)品加工和流通實(shí)體，開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這類合作社就是“經(jīng)營(yíng)主體”；有的農(nóng)民合作社主要是為入社農(nóng)戶提供技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)資采購(gòu)、產(chǎn)品銷售等服務(wù)，入社農(nóng)戶仍是獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，這類合作社就是“服務(wù)主體”。無論哪類合作社，都應(yīng)讓農(nóng)民得到比未入社時(shí)更多的實(shí)惠。唯其如此，合作社才有生命力。
作者系國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司巡視員
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