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最近金融人士都在傳一篇文章索羅斯談中國的方法論，有人問他對于中國城鎮(zhèn)化的看法，他說中國城鎮(zhèn)化會發(fā)展，但是中國有一個很強的規(guī)劃，這和美國這種通過市場化成長起來的城市化是不同的路線。我想，中國未來城鎮(zhèn)化可能由政策引導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)和市場力量形成合力來推動，對于中國的經(jīng)濟政策而言，未來3－5年中國的城鎮(zhèn)化是非常重要的主線。
全球經(jīng)濟有兩個主要的動力源，一是從需求方面，一是從供給方面，需求方就是中國的城鎮(zhèn)化，而供給方就是美國的新技術(shù)。我認為，城鎮(zhèn)化是人、地、資金三個要素的不同組合。在不同的城市，組合不同，它的產(chǎn)業(yè)就不一樣，就業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、消費模式和居住方式也不一樣。從這個角度說，當下提出來的所謂城鎮(zhèn)化，或者擺在我們這一屆領(lǐng)導(dǎo)人面前的城鎮(zhèn)化主要議題，跟原來是不一樣的。
形成城鎮(zhèn)化有三個條件分析的框架，即密度的提高、距離的縮短和開放度的增加。
在過去20年的城鎮(zhèn)化進程中，重點的進展表現(xiàn)在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值貢獻降低了，但是就業(yè)結(jié)構(gòu)沒有轉(zhuǎn)變，很多農(nóng)民工兄弟姐妹實際上變成了產(chǎn)業(yè)工人，但是在統(tǒng)計口徑上仍屬于第一產(chǎn)業(yè)的人口。這一部分人群沒有被城市所接納，導(dǎo)致消費模式和居住方式的轉(zhuǎn)變沒有跟進，所以未來城鎮(zhèn)化的第一個中心任務(wù)就是人的城鎮(zhèn)化。
從城市經(jīng)濟學(xué)的角度看，城市和城鎮(zhèn)在英語里是同一個單詞，之所以用城鎮(zhèn)化，是因為中國的國情更接近城鎮(zhèn)。形成城鎮(zhèn)化有三個條件分析的框架，即密度的提高、距離的縮短和開放度的增加。
密度的提高就是單位土地承載的人有所增加，這不是一個純粹為了分析而分析的理論，它有很詳細的政策含義。我們說新型城鎮(zhèn)化新在哪里？從密度這個詞來分析，會得出很多結(jié)論。比如過去十年我們的城鎮(zhèn)化快速推進，按道理來說城鎮(zhèn)化推進導(dǎo)致密度提高，結(jié)果中國城鎮(zhèn)化的密度降低了，特別是很多中西部地區(qū)人口沒有增長。
再比如北京、上海這樣的大城市太密集、太擁堵，所以大城市要疏散，要發(fā)展城市集群，發(fā)展中小城市，這看起來是一個完美的設(shè)想，政策的意圖也向這個方面發(fā)展，但是從很多案例研究來看，結(jié)果很可能是政策的引導(dǎo)是一個方向，城市化主體的選擇是另一個方向。
第二個框架是距離的縮短，高鐵的延伸會大大縮短距離。
第三個框架是更加開放，形成資源的集聚。在此基礎(chǔ)上政府要做什么呢？一是要有就業(yè)與產(chǎn)業(yè)的支持，不能夠為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。二是要有人口的流動。三是要有土地的流轉(zhuǎn)，更集約地使用土地。四是公共服務(wù)管理。
我們經(jīng)常說通過城鎮(zhèn)化激發(fā)經(jīng)濟的增長，但實際上如果城鎮(zhèn)化不做很好的規(guī)劃，那往往不僅不會促進經(jīng)濟的增長，反而可能對增長有負面的影響。總體上來看，北京、上海、深圳這幾個中心城市，自改革開放以來，作為流動人口占比最高的地區(qū)，經(jīng)濟上實現(xiàn)了非常顯著的增長，所以經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化是互相推動的。典型的就是深圳，1000萬人口的大城市，戶籍人口才200多萬，所以深圳的人均GDP是顯著高估的。
1997年、2002年、2009年三輪大的城鎮(zhèn)化建設(shè)成為中國推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)在提出城鎮(zhèn)化要轉(zhuǎn)型，說明原有的城鎮(zhèn)化道路可能有這樣或那樣的問題。第一個問題是第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值下降的速度遠遠快于就業(yè)下降的速度，農(nóng)業(yè)向工業(yè)及制造業(yè)轉(zhuǎn)移的速度遠遠大于第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度。
第二個問題是不同區(qū)域之間城鎮(zhèn)化進展的差異非常大，過去30年中國城鎮(zhèn)化的成功只能說是一部分沿海城市和少數(shù)中部城市的成功，大量的三四線城市還處于極低的水平，這也是說城鎮(zhèn)化推進的空間還很大的原因。
第三個問題是土地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度，本來中國就是一個非常缺地的國家，結(jié)果在城市化推進的過程中，土地使用效率反而在降低。從數(shù)據(jù)上來看，東部城市的土地擴張和人口擴張速度比較接近，但是中部和西部城市土地擴張速度分別比人口增長速度快3－5倍，這其中一個很重要的原因就是工業(yè)用地占比過高。工業(yè)用地過快擴張的條件下，居民用地和設(shè)施用地擴張受到擠壓。
在新型城鎮(zhèn)化階段，有一些新的特點和趨勢是過去的城鎮(zhèn)化不具備的。第一是人口的流動密度劃分。第二是土地擴張速度會有所回落。第三是資金相對稀缺的程度會發(fā)生變化。
在新型城鎮(zhèn)化階段，除了原有的這些因素要考慮之外，還有一些新的特點和趨勢是過去的城鎮(zhèn)化不具備的。第一是人口的流動密度劃分。第二是土地擴張速度會有所回落。第三是資金相對稀缺的程度會發(fā)生變化。
我們已經(jīng)看到，隨著2008年勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部遷移，已經(jīng)有相當比例的人口開始從沿海向東西部回流，初步估算規(guī)模在數(shù)千萬，安徽、四川、重慶、河南、河北等會出現(xiàn)明顯的人口回流。
怎么來正視人口回流呢？通常認為不同地區(qū)的榨菜、方便面、火腿腸銷量變化能看出流動人口的變化。一家上市公司的年報披露了不同地區(qū)榨菜銷售的占比，其中華南地區(qū)占了半壁江山，這說明華南地區(qū)的人口流出速度非�？旖�。另外一個案例顯示，北京、上海、深圳作為過去20年流動人口最多的城市，深圳已經(jīng)出現(xiàn)了負增長，倒逼深圳要做城市的轉(zhuǎn)型。
第二，土地擴張速度在減緩。每一個地區(qū)和國家不同時期的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其土地發(fā)展的速度是不一樣的，過去十年是中國城鎮(zhèn)化快速擴張的十年，很多地方的增長接近尾聲，土地的增長速度、幅度會明顯回落。
第三，在人口土地這兩個要素發(fā)生變化的情況下，沿海發(fā)達城市人口土地相對稀缺，資金可能相對寬松，現(xiàn)在沿海的很多銀行貸款貸不出去，東西部則還很“饑渴”。不同的城市，人、地、資金的不同組合，不同的優(yōu)勢決定著未來城鎮(zhèn)化的新階段。不同的城市，其戰(zhàn)略意味會發(fā)生顯著的變化，與過去30年很多城市都有很大的變化不同，這是一個顯著分化的過程。
城鎮(zhèn)化的方向有三條線索：第一，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的人口加上回流的人口，圍繞農(nóng)業(yè)的深加工、中低端的勞動密集型產(chǎn)業(yè)形成小城鎮(zhèn)；第二，交通樞紐形成城市群；第三，北上廣一線城市作為大的服務(wù)業(yè)。
在新的階段，值得關(guān)注的就是大家都熟悉的一個曲線城鎮(zhèn)化發(fā)展的曲線，過了50是一個拐點，50之前加速，50之后速度減慢，我們已經(jīng)到了51，所以速度還處于比較快的時期，但是速度已經(jīng)降低了，而且不同城市發(fā)展城鎮(zhèn)化率不一樣，中西部還比較快速。
我們城鎮(zhèn)化的道路可以借鑒的是韓國和日本，他們的人地矛盾比我們更加尖銳、資源更加稀缺，但是總體上城鎮(zhèn)化比較平穩(wěn)。1935年－1970年，日本城市化率從30%上升到70%。1996年的時候，中國的城鎮(zhèn)化率只有30%，2011年城市化率達到53%，這意味著中國還處于城鎮(zhèn)化率快速發(fā)展的階段。
從國際經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化率突破50之后，雖然城鎮(zhèn)人口總體上還處于增長的階段，但是大城市的人口比重開始下降，人口逐步地流向郊區(qū)和中小城市，中國會不會有這一轉(zhuǎn)變？答案是一定的，只是現(xiàn)階段可能還會繼續(xù)向大城市集聚。
基于要素的變化，產(chǎn)業(yè)布局還會在內(nèi)陸城市發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸城市遷移的速度會加快。有些內(nèi)陸省份還保持著非常好的發(fā)展速度，比如說河南、江西、廣西等，現(xiàn)在它們更處于人口紅利最顯著的時期，勞動力成本比馬來西亞、泰國、菲律賓還要低，所以很多制造業(yè)開始向這些勞動密集型地方轉(zhuǎn)移。
通常城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施的需求會加大，最近發(fā)改委公布2026年城鎮(zhèn)化規(guī)劃布局，下一階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入達40萬億元。從結(jié)構(gòu)上來看，投資會逐步從高鐵、高速公路和港口轉(zhuǎn)向地鐵、城際交通網(wǎng)、城市供水等設(shè)施。從數(shù)據(jù)來看，港口和公路投資的高峰出現(xiàn)在2000年－2006年，鐵路投資的高峰是在2008年和2009年，現(xiàn)在還處在高位，但是速度趨緩。2012年，發(fā)改委審批的項目主要集中在城市軌道交通和機場。都市的概念就是需要地鐵，如果沒有地鐵，怎么好意思叫做都市呢？
所以從方向上來看，我們未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是一個核心內(nèi)容。同時城鎮(zhèn)人口資源率增加會吸引新的農(nóng)村人口，加起來差不多新增的城鎮(zhèn)人口將達3.8億，這對投資消費增長有很大的促進作用。城市人口發(fā)生變化的情況下，城市通篇調(diào)整也成為重點，城市化群會成為城市化的載體。城鎮(zhèn)化的方向是什么樣的呢？我認為有三條線索。
第一，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的人口加上回流的人口，圍繞農(nóng)業(yè)的深加工、中低端的勞動密集型產(chǎn)業(yè)形成小城鎮(zhèn)。第二，交通樞紐形成城市群。第三，北上廣一線城市作為大的服務(wù)業(yè)。這三條線索要結(jié)合起來。我們討論中國城鎮(zhèn)化要記住幾個要點，要記得把握政策的脈絡(luò)。第一個重點就是人的城鎮(zhèn)化。
第二，以城市群作為主要的載體該怎么部署？從目前政策的引導(dǎo)方向來看，就是圍繞著兩橫三縱，交叉地區(qū)形成城市群。第一橫是指鐵路和橋，第二橫就是長江，上海稱長江為入�？�。三縱就是海岸線，京廣、京哈鐵路線，以及交通線，這些形成的交通樞紐就是中國未來推進城市群建設(shè)的主要依托和載體。
（本文為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松4月11日在上海舉辦的“華僑銀行（中國）春天論壇”上的演講，刊發(fā)時有刪節(jié)）
作者： 國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、研究員
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