當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 未來30年，正是中國(guó)歷史性的快速城市化的階段，是決定中華民族能否偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)時(shí)候，充分利用現(xiàn)行土地制度安排中漲價(jià)歸公地利共享的機(jī)制，又快又好地推進(jìn)城市化，這是中華民族最大的公共利益。
一、
《中華人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。目前學(xué)界和政策部門為如何理解公共利益，有很多討論。十七屆三中全會(huì)決定提出“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”，這里區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，與憲法“公共利益的需要”是什么邏輯關(guān)系？《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。也就是說，只有經(jīng)過國(guó)家征收，農(nóng)村集體土地才可以進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)。那么，允許不允許不經(jīng)過國(guó)家征收的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入到建設(shè)用地市場(chǎng)供需要使用土地的單位和個(gè)人使用呢？國(guó)家征地若不是用于公益性事業(yè)而只是用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)目的，這樣的征地是為了公共利益的需要嗎？
按周其仁的說法，憲法第10條的規(guī)定既有明確的地方，又有模糊的地方。他認(rèn)為明確的有三點(diǎn)，一是存在非官地即民地，否則如果全盤國(guó)有了，再也無所謂征收或征用了；二是轉(zhuǎn)民地為官地的合法途徑，或“征收”或“征用”，除此之外，沒有“非征”之路可走；三是國(guó)家征收或征用民地，要有條件，其中一項(xiàng)是“為了公共利益需要”，另外一項(xiàng)則是“給予補(bǔ)償”。他認(rèn)為憲法第10條中最為模糊的地方“首推‘為了公共利益的需要’。含糊之處在于，究竟什么才算‘為了公共利益’？招商引資，擴(kuò)大稅收和就業(yè)，算不算？搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括建造資產(chǎn)可上市的高速公路等），算不算？建商場(chǎng)、蓋樓房，算不算？修高爾夫球場(chǎng)呢？又算不算？問題是‘公共利益’（以及近來人們常用的‘公共產(chǎn)品’或‘公用品’）本身的含義就模糊，吵一萬年也難吵得明白。沒有法律的明文規(guī)定或法官法的傳統(tǒng)，見仁見智的術(shù)語，怎么可以拿來充當(dāng)‘征地許可’的法定前提條件？”[1]
筆者同意周其仁關(guān)于“公共利益”的含義比較復(fù)雜甚至不乏模糊之處的觀點(diǎn)。正是因此，筆者以為，我們不能從憲法第10條的規(guī)定中得出政府征地，所征地塊一定要用于公益事業(yè)或公共工程，而要看政府征地行為對(duì)于社會(huì)整體利益的作用。我們無法從憲法第10條推出政府征地用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)就不是為了公共利益的需要。當(dāng)然也無法推出是的結(jié)論來。
但筆者對(duì)憲法第10條的理解與周其仁的結(jié)論卻不同。周其仁認(rèn)為，因?yàn)楣怖嬉徽f過于模糊，而政府強(qiáng)征的行為又硬，政府在征地中就會(huì)“完全不以被征土地所有者的意愿為依歸”，由此損害農(nóng)民的利益。周其仁所講政府征地?fù)p害農(nóng)民利益的情形的確是常見的。但若因此否認(rèn)國(guó)家強(qiáng)征土地的合理性，指望農(nóng)村土地不經(jīng)征收即可以進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，存在的問題可能更多更大。尤其是在當(dāng)前中國(guó)正處在歷史性的快速城市化進(jìn)程的背景下。
二、
周其仁擔(dān)憂政府征地而不給或少給補(bǔ)償，這有一定道理。不過，就近年來的情況看，因?yàn)闄?quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)，農(nóng)民對(duì)土地增值收益的要求極大地提高，在征地時(shí)，與政府博弈技術(shù)能力都大為增加，且國(guó)家也一再提高了農(nóng)民失地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在很多地方執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是土地原產(chǎn)值的30倍，甚至還可以增加。應(yīng)該說，相對(duì)于農(nóng)民之前用土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不算低，這也是為什么很多農(nóng)民盼征地、盼拆遷的原因。
三、
那么，為什么要強(qiáng)調(diào)征收土地及如何理解公共利益？
土地最大的特點(diǎn)是不可移動(dòng)，按中國(guó)土地制度的安排，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因?yàn)閲?guó)家對(duì)土地用途進(jìn)行管制，集體土地只能用于農(nóng)業(yè)用途（宅基地免費(fèi)獲得無償自用）。如果城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要用到土地，必須通過國(guó)家征收特定位置的農(nóng)村集體土地來進(jìn)行建設(shè)。土地不可移動(dòng)，若不允許強(qiáng)征，就會(huì)出現(xiàn)坐地要價(jià)的情況，由此可能導(dǎo)致必須平面擴(kuò)展的城市建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受阻。這個(gè)意義上講，強(qiáng)征有利于降低交易成本，快速推進(jìn)和發(fā)展中國(guó)的城市化和建設(shè)更好的基礎(chǔ)設(shè)施。且從當(dāng)前中國(guó)法律制度安排上，這是合法的。這是為什么要強(qiáng)征的第一個(gè)理由。
強(qiáng)征的第二個(gè)理由是，征地已按土地農(nóng)用價(jià)值給予了補(bǔ)償。若補(bǔ)償不足以維持失地農(nóng)民原有生活水平，還可以及應(yīng)當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，按之前土地農(nóng)業(yè)用途給予的補(bǔ)償，絕大多數(shù)農(nóng)民都是滿意的。現(xiàn)在農(nóng)民之所以要求更多補(bǔ)償，往往是針對(duì)政府低價(jià)征地而高價(jià)賣地，針對(duì)被征地土地轉(zhuǎn)手拍出了每畝百萬元高價(jià)。但按中國(guó)當(dāng)前的土地法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展城市擴(kuò)張所產(chǎn)生的土地非農(nóng)使用的增值收益是歸國(guó)家的（所謂漲價(jià)歸公），具體表現(xiàn)就是成為了地方政府的土地財(cái)政，土地財(cái)政的錢并非進(jìn)了市長(zhǎng)私人腰包，而是主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共財(cái)政的一部分。
如果不允許強(qiáng)征，且允許農(nóng)民按土地非農(nóng)使用的市值來獲得土地非農(nóng)使用收益，則恰好處在特定位置（城市近郊）的農(nóng)民集體將因?yàn)槠渫恋氐牟豢梢苿?dòng)及區(qū)位優(yōu)勢(shì)，而可以雙倍地要求獲得土地非農(nóng)化后的收益。即他們不僅可以要求相當(dāng)于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地市值的收益，而且可以當(dāng)釘子戶，要求高于市場(chǎng)價(jià)值的土地利益。這樣一來，恰好土地位于特定區(qū)位的農(nóng)民就有了極高的要價(jià)能力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成剩余就主要流入到了這些城郊農(nóng)民手中，這些人成為不勞而獲的土地食利階層�，F(xiàn)行法律已經(jīng)消滅了土地食利階層，我們當(dāng)然沒必要再弄出這樣一個(gè)階層來。
四、
給失地農(nóng)民足夠補(bǔ)償，但并非按土地被征收后的市值而是按之前農(nóng)業(yè)用途價(jià)值來補(bǔ)，其實(shí)就是讓土地非農(nóng)使用的漲價(jià)歸公，正是通過這個(gè)歸公的漲價(jià)讓地方政府有了進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從而加快中國(guó)城市化進(jìn)程的事業(yè)。未來30年正是中國(guó)歷史性的快速城市化的階段，是決定中華民族能否偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)時(shí)候充分利用現(xiàn)行土地制度安排中漲價(jià)歸公地利共享的機(jī)制，又快又好地推進(jìn)城市化，這是中華民族最大的公共利益。
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