空心村問題再認識

——農(nóng)民主位的視角

劉 銳   陽云云

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）

摘要：空心村是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，試圖在短期內(nèi)消滅空心村的治理方案既不科學(xué)，也不實際。空心村的形成不僅與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割，農(nóng)村宅基地制度的限制、土地管理及村莊規(guī)劃的不到位等體制機制有關(guān)，更與中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及在國際經(jīng)濟體系中的位置有關(guān)�？招拇宀粌H影響人居環(huán)境建設(shè)，影響農(nóng)民福利及農(nóng)村穩(wěn)定，更影響新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。治理空心村應(yīng)堅持農(nóng)民主位，不僅考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求，更考慮農(nóng)民群體的分化。以規(guī)劃和管理為主，注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便，重視農(nóng)村精神文化建設(shè)，兼顧當前利益與長遠發(fā)展的治理方案是有效的空心村治理策略，值得探索和實踐。

關(guān)鍵詞：空心村  農(nóng)民主位  治理 “三農(nóng)”問題   

Recognition of the Hollow Village Problem

-------on behalf of the peasants

Liu Rui   Yang Yunyun

(Center for Rural China Governance , Huazhong University of Science and Technology, Wuhan Hubei 430074)

Abstract：Hollow village is an inevitable phenomenon in the process of China's economic and social development, the plans aiming to eliminate this phenomenon are neither scientific nor practical. The emergence of hollow village problem not only relates to urban-rural divide, the restriction of rural homestead system, the insufficient of land management and the village planning, but also to China's dual economic structure and its position in the international economic system. Hollow village not only affects the construction of residential environment, peasants’ welfare and rural stability, but also the construction of new rural construction and the entire strategic situation of unitary development of urban and rural areas. The governance of the hollow villages should on behalf of peasants, and take into account their production and living demands, as well as the peasants’ differentiation. Following the particular planning and management principles, an effective governance of the hollow villages should take in to consideration of the convenience of peasants’ production and living actions, and take rural cultural construction seriously. Meanwhile, it should also balance the current interests and the long-term development.

Keywords: hollow village, on behalf of the peasants, governance, rural issues concerning “agriculture, villages and peasants"

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口大量外流，一些年輕人將家安在城鎮(zhèn)里；同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展及農(nóng)民群體的劇烈分化，農(nóng)民住房需求變得日益多元，農(nóng)村新建房屋迅速增加。這使得農(nóng)村住宅空間呈現(xiàn)出“外擴內(nèi)空”、“人去屋空”的情形，一些學(xué)者稱之為“空心村”�？招拇宀粌H帶來土地的閑置，而且影響居住環(huán)境及鄉(xiāng)村發(fā)展，在新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展如火如荼開展之際，展開對空心村形成機制、空間布局、演進特征、整治潛力、治理對策等方面的研究被賦予諸多理論想象，與之相應(yīng)，不少從經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)視角論述空心村的成果發(fā)表出來。學(xué)者們不約而同的認識是，空心村危害巨大，應(yīng)該扭轉(zhuǎn)空心村發(fā)展態(tài)勢，加強空心村整治，以實現(xiàn)土地集約利用和人地關(guān)系的相協(xié)調(diào)。

問題是，空心村的形成既與農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度、及不完善的社會保障制度有關(guān)，更與中國發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及人口結(jié)構(gòu)有關(guān)，僅討論鄉(xiāng)村聚落形態(tài)及空間布局重構(gòu)是不夠的，農(nóng)民流動方式及農(nóng)民生產(chǎn)生活也是影響空心村問題的重要因素，不從農(nóng)民主位的視角研究空心村問題的成因及危害，難以找到恰切的空心村治理機制。有鑒于此，筆者試圖從人口的視角，結(jié)合村莊性質(zhì)、鄉(xiāng)村治理來探討宏觀結(jié)構(gòu)約束下的空心村問題及應(yīng)對策略。

一．空心村內(nèi)涵再認識

目前學(xué)術(shù)界對空心村的概念及科學(xué)內(nèi)涵并沒有形成統(tǒng)一認識，從已有的研究視域來看，主要有四種理解：一是從村莊空間形態(tài)變遷的角度來定義空心村，如劉彥隨等人認為，當農(nóng)村空心化發(fā)展到一定程度，造成農(nóng)村系統(tǒng)衰退，可持續(xù)能力下降時，便會產(chǎn)生空心村[[1]]。二是從住宅空心化的角度來理解空心村，如王海蘭認為，農(nóng)民住宅的空間布局及村內(nèi)不同年齡層次的空間布局發(fā)生變化所形塑出的外圍繁華、村內(nèi)冷清，且多是孤寡老人的村莊是空心村[[2]]。三是從城鄉(xiāng)規(guī)劃的視角來定義空心村，如薛力認為，空心村是城市化滯后于非農(nóng)化的產(chǎn)物，它是農(nóng)民住房迅速擴張與村莊管理規(guī)劃體制落后所引起的村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部破敗的空間現(xiàn)象[[3]]。四是從人口年齡結(jié)構(gòu)的角度理解空心村，如張春娟認為，農(nóng)村中有知識、懂技術(shù)的年輕人到城市工作，造成農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)上的空心化，再加上制度限制及規(guī)劃滯后，從而引起空間形態(tài)上的“空心村”[[4]]。

其實，廣大空心村不僅包括鄉(xiāng)村聚落空心化，住宅布局空心化，勞動力空心化，土地閑置化，還包括基礎(chǔ)設(shè)施空心化，公共服務(wù)空心化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空心化。已往的多數(shù)研究盡管從不同角度定義空心村，但都逃不脫對鄉(xiāng)村空間形態(tài)的固化詮釋，對人口流動機制及村莊人口結(jié)構(gòu)所形塑出的空心村現(xiàn)象關(guān)注不多。許彥彬倒是把空心村問題看作一個人口問題，將空心村定義為村落空心化、家庭空心化與勞動力空心化的復(fù)合體[[5]]，不過他對人口結(jié)構(gòu)與空心村的關(guān)系問題泛泛而論，沒有梳理清楚農(nóng)民主位視角下空心村的科學(xué)內(nèi)涵。在筆者看來，討論農(nóng)民流動與空心村的關(guān)系必須將農(nóng)民打工方式及農(nóng)民居住特征說明清楚。

空心村不是一朝一朝一夕形成的，而是一個隨著中國經(jīng)濟發(fā)展形成的漸進過程[[6]]。我國人多地少，農(nóng)業(yè)勞動力過剩，且城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距較大，引起農(nóng)民大批流入城市，但是，農(nóng)民到城市就業(yè)并非意味著能在城市完成勞動力再生產(chǎn)。與農(nóng)村土地制度、戶籍制度及國家政策相比，中國經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)及其在國際體系中的位置對農(nóng)民流動方式及居住方式影響更大。

農(nóng)民收入由打工和務(wù)農(nóng)兩部分構(gòu)成。當前中國以出口為導(dǎo)向且處于產(chǎn)業(yè)末端的工業(yè)體系決定了大部分制造業(yè)工廠的利潤微薄，而大量農(nóng)村剩余勞動力的流入城市又造成勞動力市場供過于求，這進一步壓縮了城市就業(yè)者的利潤空間，使得大部分農(nóng)民工只能作為城市過客并像候鳥一樣往返于城鄉(xiāng)之間。另一方面，農(nóng)業(yè)勞動力過剩，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高及人多地少的矛盾下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益不可能大幅增長，相反，受全球化及市場經(jīng)濟的影響，農(nóng)民生產(chǎn)的大宗農(nóng)產(chǎn)品越多，越是不值錢，增產(chǎn)不增收的情況在中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)普遍存在。據(jù)賀雪峰統(tǒng)計，我國目前的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右，以中國經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展為前提，即使未來50年內(nèi)城市化人口速度由30%增至50%，農(nóng)村仍將有7-8億人口[[7]]。也就是說，在未來很長一段時間里，絕大多數(shù)農(nóng)民依然難以在城市定居，依然要周期性地往返于城鄉(xiāng)之間。

因此，空心村是我國當前經(jīng)濟發(fā)展階段必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，且長期存在，農(nóng)民住房的“季節(jié)性閑置”成為多數(shù)村莊的空間形態(tài)。受農(nóng)民城市就業(yè)的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置得時間短，真正融入城市，宅基地被永久拋棄的情況并不多。筆者在湖北荊門J調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，只有極少數(shù)脫離農(nóng)地的農(nóng)民才可能將宅基地廢棄，至于半工半農(nóng)及舉家外出務(wù)工的農(nóng)民只會季節(jié)性閑置宅基地，并不是永久拋棄老屋子。從這個角度上說，那種認為推進土地整治以消滅空心村的做法即不科學(xué)，也有違農(nóng)民本意。

二．空心村形成機制再探討

韓康將農(nóng)村住房分為完全居住型、不完全居住型、完全不居住型、租約型四種類型，并指出工業(yè)化、城市化的發(fā)展會帶來第二、三種類型數(shù)量的增長，及農(nóng)村“空心戶”和“空心村”的普遍出現(xiàn)[[8]]。多數(shù)研究沿著與韓康相似的思路，導(dǎo)果為因的討論宅基地閑置、耕地拋荒，農(nóng)村破敗的體制與社會原因，沒有將結(jié)構(gòu)約束下的農(nóng)民流動及農(nóng)民群體的特征對空心村形成的影響清晰梳理出來，造成從城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)及城鄉(xiāng)要素流動的角度討論空心村現(xiàn)象的總體思路。其實，空心村的形成與農(nóng)村宅基地的性質(zhì)及農(nóng)民生產(chǎn)生活不方便密切相關(guān)，農(nóng)民群體的分化及生存方式的差異是催生空心村的重要原因，筆者在此從農(nóng)民主位的視角梳理農(nóng)民建房的原因及作為副產(chǎn)品的“人走屋空”現(xiàn)象的形成。

宅基地既是農(nóng)民居住之地，又是生產(chǎn)活動的場所，宅基地兼具農(nóng)民家庭經(jīng)濟及農(nóng)民生活方式的雙重功能，一些農(nóng)民拋棄老房子不住而選擇在城鎮(zhèn)或新村建房，農(nóng)民房屋觀念及村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后只是外在的次要的原因，宅基地承載不起相應(yīng)生產(chǎn)生活功能是多數(shù)農(nóng)民不惜花費巨資挪地置房的主要原因。從筆者及所在團隊的調(diào)查來看，農(nóng)村土地的低效利用主要來自以下幾方面的影響：

一是農(nóng)業(yè)勞作的繁重。我們在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村的機耕道毀壞嚴重，水利灌溉體系年久失修，農(nóng)技服務(wù)方式嚴重落后。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及維護不足使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在不少農(nóng)村依然是個繁重的體力勞動，農(nóng)民依然要靠肩挑背扛、早出晚歸來保證基本的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，城市打工的體面輕松與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的艱辛滄桑形成鮮明對比。

二是農(nóng)業(yè)比較收益的低下。在人均一畝三分地，戶均不超過十畝，且分散在各處的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，種糧食僅能保證家庭成員的基本生存需要。在生產(chǎn)資料商品化和生活資料商品化的背景下，農(nóng)民在農(nóng)資方面投入過多，在賣糧方面又遭遇市場瓶頸，使得農(nóng)業(yè)利潤微薄且增產(chǎn)不增收的局面長期存在。城市打工的較高收益使不少人流轉(zhuǎn)或拋荒土地，再進城務(wù)工，農(nóng)村房屋因此閑置。

二是生活設(shè)施及公共服務(wù)的空心化。對于廣大的中西部農(nóng)村來說，村內(nèi)基本沒有公共文化設(shè)施，農(nóng)民難有戶外活動的空間，且基礎(chǔ)的醫(yī)療、教育、道路等生活設(shè)施都難以保障，我們調(diào)查時發(fā)現(xiàn)有些農(nóng)村電視信號、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)跟不上、購物很不方便，農(nóng)民怨氣很大。尤其是第二代農(nóng)民工，他們想方設(shè)法逃離村莊。

三是農(nóng)民階層分化的出現(xiàn)。因為就業(yè)方式和收入結(jié)構(gòu)的差異，農(nóng)民群體開始出現(xiàn)劇烈分化，在有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)民階層的輪廓。筆者以土地占有量作為分層標準，將農(nóng)民分為脫離土地階層，舉家外出務(wù)工階層，半工半農(nóng)階層，小農(nóng)兼業(yè)階層，村莊貧弱階層[[9]]。其中，脫離土地階層大多具備城市再生產(chǎn)的能力，農(nóng)村宅基地的現(xiàn)實意義不大，宅基地可能因此長期閑置；舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層的宅基地多是季節(jié)性閑置，“人走屋空”的空心村易形成；小農(nóng)兼業(yè)階層及村莊貧弱階層主要利益和主要關(guān)系在村莊，宅基地閑置的可能性不大。另一方面，脫離土地階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、半工半農(nóng)階層因其經(jīng)濟收入及社會地位的中上等，對生活舒適度要求提高，有可能在別處再建新房，從而引起“外擴內(nèi)空”的空心村形成。

四是國家政策及地方政府的推動。一方面，農(nóng)民流動性增加，村莊邊界越來越開放，熟人社會面臨解體的危機，農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序艱難維持；另一方面，國家相關(guān)政策的意外后果及地方政策的強力推動使得那些離不開農(nóng)村的農(nóng)民被迫選擇異地建房或到城鎮(zhèn)居住。如教育部的中小學(xué)合并政策使不少農(nóng)戶出于小孩教育的考慮到城鎮(zhèn)買房或長期租房，造成農(nóng)村宅基地的閑置。小城鎮(zhèn)建設(shè)本是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完成農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)及生存方式的重大戰(zhàn)略，在實踐中卻被地方政府運作成為謀求土地財政放寬耕地使用限制，要求農(nóng)民到城鎮(zhèn)買房的行政舉措，小城鎮(zhèn)的蓬勃發(fā)展連帶出農(nóng)村的空心化。

除開上述原因，還有如農(nóng)民分家方式，原有住宅的自然缺陷，農(nóng)民封建思想、農(nóng)村鄰里糾紛等因素影響空心村的形成。不過，這些因素只能算次要因素，不僅空間分布有限，而且難以主導(dǎo)空心村的形成。

學(xué)界主流觀點認為，當前的土地使用權(quán)制度是造成農(nóng)村宅基地閑置或荒廢的重要原因，宅基地作為重要的生產(chǎn)要素不能參與市場流通，導(dǎo)致農(nóng)村人口減少和村莊用地擴大并存的悖論，因此，要通過宅基地使用權(quán)的改革防控空心村的形成[[10]]。這種觀點忽視了一個問題，即中國特殊的工業(yè)化及城市化路徑?jīng)Q定了農(nóng)村各項生產(chǎn)要素的城市聚集是不完全的，且在廣大的中西部農(nóng)村，宅基地的價值并不比耕地高多少[③]，在農(nóng)民眼里，宅基地的福利屬性要遠大于其商品屬性。多數(shù)農(nóng)民從生產(chǎn)方便和生活舒適的角度考慮宅基地的存廢，空心村的形成與其附帶的社會功能的缺乏有直接關(guān)系。

三．空心村對“三農(nóng)”問題的影響

目前關(guān)于空心村問題的研究主要有兩種路徑，一是從宏觀層面討論空心村問題，認為空心村影響鄉(xiāng)村社會的可持續(xù)發(fā)展，影響我國的城鎮(zhèn)化進程，對我國國民經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響，應(yīng)該借城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策、新農(nóng)村建設(shè)政策、增減掛鉤政策的東風，加大空心村整治力度，消除影響空心村形成的諸種制度，促成土地價值的真正實現(xiàn)及“城鄉(xiāng)同地同價”政策的落實[[11]]。二是從中觀層面討論空心的經(jīng)濟社會影響，認為空心村帶來耕地拋荒嚴重、村莊建設(shè)混亂、建設(shè)用地雙向浪費、人居環(huán)境的破壞、人力資本的流失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后、留守老人的照料等問題，必須消除農(nóng)民無序流動的負面影響。具體說來，就是通過引導(dǎo)農(nóng)民合理建房，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推動土地經(jīng)營制度創(chuàng)新，搞好公共服務(wù)等來解決空心村問題[[12]]。

已有研究從各自角度全面且深刻的論述了空心村對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的負面影響，我們從各自的空心村治理建議中可看出其對空心村問題的梳理思路。它們的不足在于忽略了從農(nóng)民流動的角度探討空心村對鄉(xiāng)村社會及鄉(xiāng)村治理的影響，農(nóng)民主位視野下的農(nóng)村文化及公共服務(wù)問題沒有被考慮進去，造成對空心村空間問題的過分闡釋。從筆者及其所在團隊的調(diào)查經(jīng)驗來看，空心村對“三農(nóng)”問題的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是人力資本的空心化及留守家庭的問題。工業(yè)化、城市化的發(fā)展吸引大批青壯年勞動力向城市聚集，它在帶來農(nóng)村住宅閑置的同時也給農(nóng)村社會帶來影響。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年全國到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量為14533萬人，其中16-30歲的新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的61.6%，為8952萬人[[13]]。這部分人屬于外出務(wù)工群體中的高素質(zhì)勞動力，他們本應(yīng)該在村莊建設(shè)中發(fā)揮作用，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的主力，卻集中到城市，為中國現(xiàn)代化貢獻力量，造成農(nóng)村人口素質(zhì)的低水平及鄉(xiāng)村建設(shè)的乏力。另一方面，留守婦女、留守老人、留守兒童還棲居農(nóng)村，這批386199部隊是農(nóng)村中的弱勢群體，不僅缺乏建設(shè)農(nóng)村家園的能力，而且面臨著生產(chǎn)生活的諸多阻礙。如留守老人的物質(zhì)贍養(yǎng)及精神照料問題，留守婦女的勞動強度增大及心理健康問題，留守兒童的親子關(guān)系缺失及教育成長問題，這些都是人口空心化帶來的直接問題。如何在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)約束下保障留守家庭的健康穩(wěn)定，將對留守群體的生活照料及情感關(guān)懷落到實處，是空心村整治的重中之重。

二是村治主體的缺乏及治理空心化問題。農(nóng)村青壯年勞動力的大量流動使村民自治實踐成為一句空話，帶來兩方面的影響：一是村莊公共事務(wù)沒有表達意見、參與實施的主體，村村通工程，村容村貌整治等國家惠農(nóng)政策與鄉(xiāng)村社會不對接，造成項目資源的浪費，或者是當國家資源輸入農(nóng)村，“三留”群體因自身素質(zhì)低，政治參與及監(jiān)督能力不足，導(dǎo)致大量資源被鄉(xiāng)村干部挪用甚至貪污。二是基層組織缺乏后備干部，面臨癱瘓的窘境，基層管理隊伍正在走向瓦解。受城市化及市場經(jīng)濟的影響，不少年輕且有能力的村干部外出務(wù)工，使村組織的“老人化”現(xiàn)象嚴重。老人村干部思想保守，不思進取，“當一天和尚撞一天鐘”的消極行政態(tài)度明顯，使得留守家庭的精神照料及鄉(xiāng)村公共服務(wù)缺失實施主體，這勢必加劇農(nóng)村集體經(jīng)濟的弱化及村莊共同體的進一步瓦解。農(nóng)村精神文明建設(shè)變得遙遙無期，治理的空心化給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來諸多陰影。

三是公共品供給不足及土地拋荒的問題。在大批青壯年勞力外出打工的背景下，空心村出現(xiàn)兩大種植主體，一類是年齡在55-65歲的老人，一類是年齡在40-55歲的“中農(nóng)”[④]。在農(nóng)業(yè)機械化和輕簡便農(nóng)具的大力推廣下，不少地區(qū)的農(nóng)田種植并不需要花費太多的勞力，無論是老人種田，還是中農(nóng)種田，都能提高土地產(chǎn)量，都很有效率[[14]]。問題是，農(nóng)村稅費改革及鄉(xiāng)村體制改革使鄉(xiāng)村組織的治理權(quán)威弱化，很難再有動員村民進行農(nóng)田水利建設(shè)、機耕道維護等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力與資源。國家試圖通過“一事一議”的方式，讓村民按照民主程序出資出勞，實現(xiàn)民主化公共品供給，卻因分化農(nóng)民的分殊意見，及少數(shù)釘子戶的阻撓使堰塘維修、道路修建等公益事業(yè)困難重重。而土地使用權(quán)的長久不變導(dǎo)致土地的連片耕作基本不可能，客觀上加大了中農(nóng)的勞動強度；社會化服務(wù)體系的瓦解帶來農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機服務(wù)等農(nóng)技推廣不力的問題，農(nóng)業(yè)收益的提高變得困難。諸多公共品供給的不力使本就利潤不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加沒有效益，一些中農(nóng)只好減少種植規(guī)模，將位置遠、水源差的田丟棄，改做養(yǎng)雞、養(yǎng)豬等副業(yè)，多數(shù)老人不堪勞作的辛苦繁重，選擇拋棄部分田地，土地拋荒情況隨之出現(xiàn)并迅速擴大。

四是農(nóng)民居住環(huán)境及新農(nóng)村建設(shè)的問題。改革開放以來，農(nóng)民收入迅速增長，農(nóng)民消費需求相應(yīng)提高，農(nóng)村新建房屋的速度加快，原有住宅因布局分散，空間不合理，功能發(fā)揮不足、面子競爭等因素逐漸被農(nóng)民廢棄不住，從而形成空心村。空心村則面臨村容不整潔，村莊道路狹窄，農(nóng)民生活不方便，村莊集體意識淡化，農(nóng)村社會穩(wěn)定等問題。這一方面加大了國家建設(shè)文化設(shè)施，實施村村通工程，進行電網(wǎng)改造和有線電視升級的成本，使村莊物質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境短期內(nèi)難以改善，另一方面也造成城鄉(xiāng)空間總體不協(xié)調(diào)，農(nóng)村火災(zāi)防疫、衛(wèi)生防疫、村民管理等公共活動難以開展，人居環(huán)境的改善找不到著力點，農(nóng)民生產(chǎn)性投資及農(nóng)村發(fā)展乏力的困境。更要命的是，由于規(guī)劃缺失、選址隨意，農(nóng)民的新房難免空心化，使得多數(shù)房屋沿道路兩邊交錯分布，一些樓房建設(shè)質(zhì)量不高，農(nóng)民建新不拆舊及亂占耕地現(xiàn)象嚴重，造成城鄉(xiāng)空間不協(xié)調(diào)，農(nóng)民資金投入浪費，人居環(huán)境難以改善，社會治安堪憂等問題。另外，農(nóng)民建房涉及到干群關(guān)系和鄰里關(guān)系，宅基地審批中的違規(guī)操作及村民間的惡性競爭會帶來村莊關(guān)系的惡化及干群矛盾的激增[[15]]。總之，空間布局的散亂及居住結(jié)構(gòu)的空心化會造成社會關(guān)系的緊張及農(nóng)民生活改善的乏力，從而影響農(nóng)村穩(wěn)定及新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略大局。

四．農(nóng)民主位視角下的空心村治理

開展空心村治理具有重要的戰(zhàn)略意義與現(xiàn)實意義，它不僅能改善人居環(huán)境，推動新農(nóng)村建設(shè)，而且能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)前進，還能保障民生，提高農(nóng)村精神文明建設(shè)。以農(nóng)民為主位來推進空心村治理，就要舍棄抽象的“提升土地價值”、“實現(xiàn)農(nóng)民增收”的政策想象，堅持從人口流動的角度思考空心村的形成及危害，將增加農(nóng)民福利作為空心村治理的最終目標，而不是將工作重心放在騰出建設(shè)用地指標以用于城市建設(shè)的土地整理上，更不是借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之名趕農(nóng)民上樓，進村圈地。

空心村是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，且短期內(nèi)不可能消失，試圖通過整理復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地來推動空心村整治的做法既不能達到帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長的目的，也很難實現(xiàn)保障耕地紅線的政策效果[⑤]。治理空心村就要依據(jù)空心村的實際情況，有針對性的解決農(nóng)民生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村社會發(fā)展，鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的問題，完善保障民生的體制機制，以為我國的現(xiàn)代化建設(shè)提供一個穩(wěn)定的農(nóng)村大后方。在筆者看來，應(yīng)該通過完善鄉(xiāng)村治理機制，為留守家庭供給持續(xù)的精神關(guān)懷，實現(xiàn)人與村莊的和諧相處來促進“三農(nóng)”問題的解決，主要有以下幾方面：

一是重塑社會性、文化性組織，建立城市服務(wù)農(nóng)村的渠道。當前在村莊生活的主體是留守老人、留守婦女、留守小孩，治理空心村要照顧到這部分人的利益。在城市化、工業(yè)化的背景下，農(nóng)村人、財、物大量流出，傳統(tǒng)的“守望相助、鄰里相扶”的村莊關(guān)系瀕臨瓦解，農(nóng)民變得越發(fā)的原子化與冷漠化，村莊越來越成為文化的沙漠和精神的監(jiān)獄。要讓“三留”人員感受到村民的和睦友善及村莊的團結(jié)有序，就要建立一些社會性、文化性的組織以增強相互的關(guān)心及村莊凝聚力。一方面，“三留”人員是弱勢群體，是需要關(guān)懷和幫扶的對象，另一方面，他們也是自我救贖，施予關(guān)愛的主體。通過調(diào)動他們的積極性，動員他們相互合作，齊心協(xié)力組建文化和社會組織，共同開展一些健康的卓有成效的文化娛樂活動，提高他們的精神福利和生活尊嚴，才能讓他們寓學(xué)于樂，重燃生活熱情，感受到生命的價值感。

“三留”群體的精神生活照料不僅依靠他們自身努力，還靠國家政策及人力物力的支持，在“城市反哺農(nóng)村”的背景下，尤其應(yīng)注意輸入城市的社會服務(wù)隊伍。留守兒童的自我封閉及性格缺陷需要持續(xù)的關(guān)心和幫助，4700萬留守婦女的素質(zhì)提高有待相關(guān)機構(gòu)開展農(nóng)技學(xué)習(xí)班，組織手工業(yè)協(xié)會，老年人協(xié)會、老年人文藝隊等文化組織也需要相應(yīng)資金及專門人才的帶動。通過建立農(nóng)村社會工作制度，引導(dǎo)城市社工到農(nóng)村定點幫扶，可減緩留守群體的精神苦痛。同時，通過國家財政轉(zhuǎn)移支付及政策扶持帶動農(nóng)村文化及社會組織的健康發(fā)展，也是提高留守群體生活熱情的重要外援。

二是加強農(nóng)村基層組織，增強公共品供給能力。治理空心村需要組織載體，農(nóng)村基層組織既為重要的接應(yīng)主體，也是供給公共品，開展村務(wù)管理的重要力量，治理空心村應(yīng)加強基層組織建設(shè)。當前學(xué)界的主流觀點認為，把黨員培養(yǎng)成致富能手，把致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員致富能手培養(yǎng)成村干部的“雙帶工程”能實現(xiàn)村級組織的有效治理，甚至能帶動村民共同致富的目標，空心村也不例外。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前空心村有兩大村治主體，一是富人，二是中農(nóng)。富人留在空心村與其財富積累機制有關(guān)，一些富人靠攝取鄉(xiāng)村資源發(fā)跡，他們一般很容易當上村干部。在國家惠農(nóng)政策和大量資源下鄉(xiāng)的背景下，富人當村干部不僅不能帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，而且會侵蝕內(nèi)外資源，促成政治排斥，形成超級權(quán)勢。筆者以為，空心村治理的關(guān)鍵是基層民主得以保障，村民自治制度得以實踐，村莊共同體關(guān)系得以彌合。中農(nóng)因其社會秉在解決空心村問題上有諸多優(yōu)勢，如有助于發(fā)展鄉(xiāng)村民主，有助于鄉(xiāng)村社會發(fā)展及融洽村民關(guān)系[[16]]。空心村的基層組織有兩項重要功能，一是防止治理的空心化，二是促成土地適度規(guī)模經(jīng)營，這兩方面中農(nóng)都適合，他們應(yīng)該被基層組織吸納。

空心村的公共品供給需要供給主體有供給動力與供給能力，并能依據(jù)村莊需要有的放矢的提供公共服務(wù)。當前我國已轉(zhuǎn)入“以城帶鄉(xiāng)，以工哺農(nóng)”的新階段，各種國家資源及惠民政策源源不斷的輸入到農(nóng)村，它需要村治主體有效表達公共需求，并愿意為村莊建設(shè)獻智獻策。這一方面需要農(nóng)村各種合作組織積極參與，在村莊建設(shè)中發(fā)揮作用，另一方面也需要基層組織統(tǒng)籌各方建議，深入調(diào)查了解農(nóng)村所需，積極回應(yīng)農(nóng)民公共品訴求及反饋國家政策實踐績效。中農(nóng)因其主要利益和關(guān)系的在村莊，能夠直面農(nóng)村社會的各種問題及建議，是基層組織建設(shè)及公共品供給的優(yōu)良主體。

三是搞好村莊建設(shè)規(guī)劃，加強農(nóng)村宅基地管理。當前的農(nóng)民群體有兩大特點：一是隨著農(nóng)民收入的快速增長，農(nóng)民的消費水平相應(yīng)提高，對住房的功能要求增加，建房需求強烈；二是當前的農(nóng)民群體已發(fā)生劇烈分化，農(nóng)民建房具有面子競爭、增加婚嫁資本、滿足生活需要等多重考慮，在何處建房成為農(nóng)民的心結(jié)。不過，農(nóng)民對建房地點的選擇既出于其對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的心理預(yù)期，也與國家政策的變動關(guān)系密切。如何通過強有力的國家規(guī)劃使新村建設(shè)兼顧科學(xué)性與群體性，不僅關(guān)系到農(nóng)民建房有序及資金利用有效的問題，而且關(guān)乎城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及中國社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略大局。因此，治理空心村必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，綜合考慮農(nóng)村自然、經(jīng)濟、社會、文化等方面的因素，以人為本，分類指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃。筆者以為，村莊建設(shè)規(guī)劃應(yīng)考慮以下幾個原則：

1，否有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民家計來源的重要部分，不可或缺，規(guī)劃居民點應(yīng)顧及生產(chǎn)方便；多數(shù)農(nóng)民易地建房主要考慮居住、醫(yī)療、教育、文化設(shè)施的完善及生活方便，村鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)保障公共品供給的有序。

2，是否有利于農(nóng)民的的社會交往及農(nóng)村精神文化建設(shè)。農(nóng)村居民點建設(shè)既是鄉(xiāng)村空間的重組，也是社會關(guān)系的重構(gòu)，通過精心的住宅規(guī)劃讓村民在文化娛樂、生活互助、精神交流方面更有默契，更加頻繁，不僅能增強新村凝聚力，而且能營造出共同體意識與健康的文化氛圍，從而促成人與人，人與社會的和諧。

3，居民點建設(shè)應(yīng)兼顧現(xiàn)實與長遠。農(nóng)民建房要耗費其大半輩子的心血，他們在建房點上的慎重主要來自對房升級換代及繼續(xù)搬遷的疑慮，新村規(guī)劃要保證農(nóng)民將血汗錢在正確的時間投入在正確的地點。堅持以人為本，保障農(nóng)民利益，顧及農(nóng)民訴求，積極推進公共設(shè)施和公共服務(wù)的均等化，創(chuàng)造人與自然和諧的村莊環(huán)境，才能減少資源浪費，增加農(nóng)民福利。

空心村治理是一項復(fù)雜工程，不僅涉及村鎮(zhèn)規(guī)劃，還涉及土地管理。以村鎮(zhèn)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點的空心村治理方案需要農(nóng)民有序退出宅基地相配合。加強土地管理以減少農(nóng)民普遍多占宅基地的問題，是一項重要的政策問題[[17]]。筆者以為，大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀和宅基地觀，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房，堅持一戶一宅，加強對農(nóng)民“建新拆舊”的管理，嚴格審批，完善監(jiān)察，將徹底閑置的宅基地復(fù)墾為耕地等，可從源頭上堵住農(nóng)民的“一戶多宅”問題。當然，前提是政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、長期堅持，而非注重短期效益的大拆大建，趕農(nóng)民上樓。

五．結(jié)論與討論

相較于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割，農(nóng)村宅基地制度的限制、土地管理及村莊規(guī)劃的不到位等體制機制原因，中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及在國際經(jīng)濟體系中的位置對空心村的形成發(fā)揮更基礎(chǔ)的作用。它造成農(nóng)村宅基地的季節(jié)性閑置及鄉(xiāng)村治理的空心化，“三留”群體的精神照料缺失等社會問題，這不僅影響人居環(huán)境建設(shè)，影響農(nóng)民福利及農(nóng)村穩(wěn)定，更影響新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局，治理空心村是政策部門和學(xué)界的共識。

空心村治理是一項惠民工程，是一項福利事業(yè)，理應(yīng)由政府主持，但政府治理空心村應(yīng)該以農(nóng)民為主體，以“三農(nóng)”問題的解決為目標，而非以騰出建設(shè)用地指標，支援城市經(jīng)濟發(fā)展作為工作重點�？招拇逶谖覈�社會存在的長期性、區(qū)域表現(xiàn)形態(tài)的復(fù)雜性，要求施政者要因地制宜，分類指導(dǎo)，同時以人為本，科學(xué)整治，而不是圖政績、圖利益，以增減掛鉤政策實現(xiàn)土地尋租及侵害百姓權(quán)益。

以農(nóng)民主位來思考空心村治理，不僅要考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求，更要考慮農(nóng)民群體分化所帶來的居民點選擇問題。以土地整治為核心的空心村治理方案不可取，主要在于其對土地要素和土地價值的過分關(guān)注，及對農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化需要的忽視。筆者以為，空心村治理不僅要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略，還應(yīng)考慮農(nóng)民主體訴求。以規(guī)劃和管理為主，注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便，重視農(nóng)村精神文化建設(shè)，兼顧當前利益與長遠發(fā)展的空心村治理不需要復(fù)雜的制度設(shè)計，不需要過多的資源投入，即可實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策目標，農(nóng)民的積極性也被調(diào)動起來。

國家、城鄉(xiāng)、農(nóng)民利益被統(tǒng)一起來的空心村治理策略，值得我們勇于摸索并大膽實踐。

參考文獻