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鄭永年：城市的政治化與城市體制改革
2013-05-13 12:36:58 作者：鄭永年來(lái)源：愛(ài)思想網(wǎng) 點(diǎn)擊：0 評(píng)論：0條
【字號(hào)：大中小】

城市化面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　近年來(lái)，城市化已經(jīng)成為中國(guó)政府的最高議事日程之一。無(wú)論是通過(guò)建設(shè)消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是通過(guò)解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而達(dá)到社會(huì)的穩(wěn)定，都離不開(kāi)城市化。不過(guò)，從目前的討論看，大多聚焦于城市化對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，而少談城市體制改革問(wèn)題。城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)當(dāng)然不容懷疑，但如果僅僅強(qiáng)調(diào)城市化，而不談城市體制改革問(wèn)題，城市化就會(huì)帶來(lái)無(wú)窮的問(wèn)題。
　　1980年代，隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，城市化開(kāi)始，但問(wèn)題并不突出。當(dāng)時(shí)提倡“小城鎮(zhèn)”建設(shè)比較適合當(dāng)時(shí)的環(huán)境，尤其是為了適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要。直到鄧小平1992年南方談話之后，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是加工業(yè)的發(fā)展吸收了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力，中國(guó)的城市化有了快速的發(fā)展。最近10多年來(lái)，城市化一直處于提速狀態(tài)。從前，我們抱怨中國(guó)城市化過(guò)慢，現(xiàn)在則相反。很多人開(kāi)始抱怨城市太大，城市生活太緊張�？梢韵嘈�，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)間內(nèi)，隨著城市化成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要資源，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等新政策的實(shí)施，城市化的速度只會(huì)加快，而不會(huì)放慢。
　　城市化不可避免，但城市化的模式非常重要。從世界歷史看，在很多國(guó)家，城市化不僅促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大提升了城市生活的品質(zhì)，增加了幸福指數(shù)，而且也有效提升了一個(gè)國(guó)家的文明程度。但也有很多國(guó)家，尤其是發(fā)展中社會(huì)，高速的城市化不僅不能提升城市文明的品質(zhì)，反而導(dǎo)致了越來(lái)越多的問(wèn)題。今天，很多地方都在通過(guò)以行政手段消滅農(nóng)村的辦法來(lái)加快城市化，這已經(jīng)導(dǎo)致了城市的農(nóng)村化和與之相關(guān)的一系列的社會(huì)問(wèn)題。單純追求城市化和單純追求農(nóng)村建設(shè)，都會(huì)適得其反。
　　的確，中國(guó)城市化在高速進(jìn)行，但是很多官員和學(xué)者對(duì)城市化的概念并不清楚，對(duì)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到現(xiàn)在為止，大概把城市“做大”是很多人的共識(shí)。除此之外，還有什么呢？而在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”方面，問(wèn)題更多。在一些地方，對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)，城市化僅僅意味著土地的城市化，而不是人的城市化。地方官員所關(guān)心的只是通過(guò)各種途徑把農(nóng)村的土地轉(zhuǎn)變成為城市用地，而對(duì)如何把農(nóng)村人口有效整合進(jìn)城市并不感興趣。
　　從理論上說(shuō)，城市應(yīng)當(dāng)讓生活更美好，更方便。但現(xiàn)實(shí)并非是這樣。高樓大廈有了，立體橋梁有了，在西方大城市所能見(jiàn)到的東西，我們都有了。但是，方方面面硬件的發(fā)展并沒(méi)有帶來(lái)軟件方面的進(jìn)步。高速城市化所帶來(lái)的建設(shè)成就在很多方面只是表面上的光彩。因?yàn)闆](méi)有城市化的明確目標(biāo)和意識(shí)，硬件方面的建設(shè)往往是誤入歧途。例如，到處蓋房，但忘記了“水”的權(quán)利。大雨一來(lái)，水就沒(méi)有地方去了，又如，為了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就大力發(fā)展私人交通工具，但供汽車(chē)使用的公路不見(jiàn)增長(zhǎng)，使得城市猶如一個(gè)個(gè)大停車(chē)場(chǎng)。城市空間越來(lái)越難以消化私人交通工具所排放出來(lái)的廢氣，造成大面積的霧霾污染。所有這些都和我們?nèi)粘５纳钕⑾⑾嚓P(guān)，造就了我們的不幸福，甚至對(duì)城市生活的怨恨。
　　城市化的目標(biāo)是什么？?jī)H僅是城鄉(xiāng)整合？?jī)H僅是GDP和其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)？還是城市人的生活？如何在城市化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高生活質(zhì)量統(tǒng)一起來(lái)？如何在這一過(guò)程中為社會(huì)管理打下一個(gè)堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)？如何在提高城市物質(zhì)生活水平的同時(shí)也改善城市的文化？簡(jiǎn)言之，如何在推進(jìn)城市化的過(guò)程中，通過(guò)城市體制改革來(lái)達(dá)到我們所設(shè)定的目標(biāo)？
　　
　　以人為本與全球化
　　
　　從歷史經(jīng)驗(yàn)和城市化現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我們必須至少考量?jī)蓚€(gè)相關(guān)的因素，即以人為本和全球化。
　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，凡是城市化的目標(biāo)都是以人為本。在中國(guó)傳統(tǒng)的概念中，城市實(shí)際上是軍事要地，核心是國(guó)防，是政治，而不是人。中國(guó)的城市的關(guān)鍵詞是“城”，城市也被稱(chēng)為“城池”。近現(xiàn)代大多西方城市起源于商貿(mào)要地，關(guān)鍵詞是“市”，主要是為了解決人的居住問(wèn)題。18世紀(jì)的工業(yè)化帶來(lái)了城市化，也帶來(lái)了城鄉(xiāng)整合的問(wèn)題。這并不是說(shuō)，西方的城市化就沒(méi)有問(wèn)題，但城市化以人為本這一目標(biāo)是明確的。西方很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施使用了數(shù)百年都沒(méi)有問(wèn)題，主要是在設(shè)計(jì)時(shí)考量到了人的需要問(wèn)題。城市建筑是為了人的需要而建筑，而不是為了建筑本身。在中國(guó)，這一點(diǎn)到現(xiàn)在為止，并不明確。盡管從政策口號(hào)上，我們的目標(biāo)已經(jīng)是以人為本，但實(shí)際層面可能不是，還是圍繞GDP等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。
　　新型城市化至少可以在兩個(gè)方面加以討論，一是城市的升級(jí)，二是探索新型城市化。對(duì)城市化已經(jīng)到達(dá)一定程度的城市來(lái)說(shuō)，城市化的目標(biāo)是城市如何升級(jí)的問(wèn)題，就是如何在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上再發(fā)展的問(wèn)題。而對(duì)正在進(jìn)行城市化或者剛剛開(kāi)始城市化的地方來(lái)說(shuō)，就是如何避免早先城市化所產(chǎn)生的弊端，探索另一種城市化道路的問(wèn)題。盡管中國(guó)的新型城市還會(huì)不斷出現(xiàn)，但對(duì)今天的大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，城市升級(jí)的任務(wù)顯得尤其重要和迫切。
　　我們這里把討論重點(diǎn)放在通過(guò)城市體制改革來(lái)推進(jìn)城市升級(jí)的問(wèn)題，主要是要突出城市化和城市升級(jí)過(guò)程中的軟件問(wèn)題，包括城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理等方面。但是，不強(qiáng)調(diào)硬件建設(shè)并不等于這方面沒(méi)有問(wèn)題。有人說(shuō)，在硬件方面，中國(guó)城市建設(shè)已經(jīng)超過(guò)了其他國(guó)家，甚至是西方國(guó)家。官員們到歐洲考察就覺(jué)得歐洲的城市建設(shè)已經(jīng)落后了。但這并不符合事實(shí)。為什么歐洲那么多城市沒(méi)有經(jīng)常發(fā)生水害？歐洲城市的地下設(shè)施已經(jīng)用了上百年，甚至幾個(gè)世紀(jì)了，都還好好的。我們的地下通道、地面道路、地上橋梁為什么沒(méi)有幾年就出大問(wèn)題？
　　現(xiàn)存城市管理體制側(cè)重于“上級(jí)管理下級(jí)”，就是“上級(jí)官員管理下級(jí)官員”，而不強(qiáng)調(diào)如何管理城市人。管理官員的官員太多，而管理城市人的官員太少。前者造成官僚體制內(nèi)部的巨大摩擦，后者造成官僚體制和城市居民的對(duì)立。
　　第二個(gè)要考量的因素是全球化。在世界范圍內(nèi)，全球化從來(lái)就是城市化的一個(gè)主要?jiǎng)恿?lái)源。在西方，城市往往發(fā)生在一個(gè)地區(qū)間或者不同國(guó)家間、文明間的商貿(mào)要地。今天，城市化和城市升級(jí)更是離不開(kāi)全球化這個(gè)大背景。在全球化時(shí)代，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。我們現(xiàn)在所面臨的這一波全球化始于1980年代。全球化表明包括人、財(cái)、物在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的流動(dòng)。各國(guó)都在加緊競(jìng)爭(zhēng)最優(yōu)的人、財(cái)、物，提升國(guó)家的發(fā)展水平。今天，如果我們把城市體制改革置于全球化的背景下，更應(yīng)當(dāng)領(lǐng)會(huì)到城市體制改革的意義和動(dòng)力。
　　在很大程度上，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)就是城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。首先，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家不想擁有具有強(qiáng)大國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市。提升城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力幾乎是所有國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。其次，在城市層面，城市當(dāng)局也有巨大的動(dòng)力來(lái)提升自己的城市�，F(xiàn)在的城市居民對(duì)城市具有高度的認(rèn)同，對(duì)外在的發(fā)展極為敏感，對(duì)城市的發(fā)展具有超前的視角。這些都必然轉(zhuǎn)化成為他們對(duì)城市當(dāng)局的壓力。在亞洲，從香港地區(qū)和新加坡城市當(dāng)局所面臨的壓力，我們就可觀察到。第三，較之主權(quán)國(guó)家，城市本身具有很大的優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)行自我改革。一般而言，城市都具有一定的自治程度。即使在中國(guó)這樣的單一制國(guó)家，很多城市例如地區(qū)級(jí)以上的政府就擁有立法權(quán)。立法權(quán)對(duì)改革很重要，這是制度優(yōu)勢(shì)。沒(méi)有立法權(quán)，城市體制改革會(huì)變得非常困難。此外，城市體制的改革還有其文化優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在城市居民的城市認(rèn)同和城市文化認(rèn)同。較之整體主權(quán)國(guó)家，城市更有條件來(lái)創(chuàng)造一種結(jié)合地方認(rèn)同和國(guó)際認(rèn)同的城市文化，從而成為城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的軟力量。
　　
　　以人為本、全球化和城市認(rèn)同問(wèn)題
　　
　　城市認(rèn)同是城市最重要的軟力量。城市化成功不成功，主要看居民對(duì)這一城市的認(rèn)同。在今天的全球化時(shí)代，城市認(rèn)同又有了新的維度，那就是外來(lái)人口或者移民尤其是國(guó)際移民的城市認(rèn)同度。一個(gè)城市的人才素質(zhì)決定了這個(gè)城市其他所有的方面。如何吸引和留住人才？在很多發(fā)展中國(guó)家，不但吸收不到外來(lái)的人才，而且連自己的人才都往外跑。中國(guó)的很多城市現(xiàn)在面臨的就是這種情況。各個(gè)人之間、各社會(huì)群體之間都在城市內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)包括職位在內(nèi)的各種資源。競(jìng)爭(zhēng)很激烈，但一方面因?yàn)闆](méi)有明文規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，另一方面因?yàn)檫^(guò)分的地方化，競(jìng)爭(zhēng)不僅產(chǎn)生不了人才，反而扼殺人才，淘汰精英。
　　在吸引人才方面，城市的認(rèn)同非常重要。全球化不僅沒(méi)有減低國(guó)家認(rèn)同，反而在增加和強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同。盡管在主權(quán)國(guó)家時(shí)代，政治人物避免不了強(qiáng)調(diào)民族主義，但對(duì)城市當(dāng)局來(lái)說(shuō)，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)城市認(rèn)同。實(shí)際上，因?yàn)槌鞘姓J(rèn)同往往強(qiáng)調(diào)的是文化、宜居等方面，城市認(rèn)同的強(qiáng)化也有利于國(guó)家認(rèn)同的增強(qiáng)，并且這種認(rèn)同往往比民族主義式的政治認(rèn)同更具有生命力。
　　如果說(shuō)國(guó)家認(rèn)同的強(qiáng)化不可避免，那么在吸引國(guó)際人才方面，城市認(rèn)同就變得非常重要。對(duì)國(guó)際人才來(lái)說(shuō)，發(fā)展出一種強(qiáng)烈的城市認(rèn)同比國(guó)家認(rèn)同來(lái)得容易，因?yàn)閲?guó)家認(rèn)同強(qiáng)調(diào)的往往是政治性和意識(shí)形態(tài)性，而城市認(rèn)同強(qiáng)調(diào)的是文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代性。所以，一個(gè)人可以不喜歡法國(guó)，但非常喜歡巴黎；可以不喜歡美國(guó)，但可以非常喜歡紐約和洛杉磯；可以不喜歡日本，但可以非常喜歡東京和京都，等等。這就是城市認(rèn)同。城市可以代表一個(gè)國(guó)家的文化和傳統(tǒng)，但城市較少政治性，更能適合人的需要。任何國(guó)家，如果沒(méi)有幾個(gè)非常包容開(kāi)放的城市，就吸引不了國(guó)際人才。在世界歷史上，沒(méi)有一個(gè)城市可以完全通過(guò)政治方法而生存和發(fā)展。
　　城市在一個(gè)國(guó)家的國(guó)際化過(guò)程中扮演最為重要的作用。很多學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)、金融、知識(shí)、社會(huì)等關(guān)系都是通過(guò)城市來(lái)維系的，例如脫離了紐約、東京和倫敦三大城市之間的關(guān)系，就很難理解美國(guó)、日本和英國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融關(guān)系。如果一個(gè)城市不能造就具有全球化性質(zhì)的認(rèn)同，就很難具有競(jìng)爭(zhēng)力。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，城市的全球化性質(zhì)并不是說(shuō)城市文化的全球同質(zhì)性。恰恰相反，如果一個(gè)城市失去了與其他城市不同的地方，這個(gè)城市也就失去了生命力。
　　
　　城市的附加值問(wèn)題
　　
　　城市升級(jí)的核心問(wèn)題是增加城市附加值。中國(guó)在講產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題，但城市升級(jí)問(wèn)題也同樣重要。這兩個(gè)方面的升級(jí)并不矛盾，而是相輔相成的。亞洲很多城市現(xiàn)在都在這樣做，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)促成城市升級(jí)，通過(guò)城市升級(jí)來(lái)吸引更高的產(chǎn)業(yè)。在這方面，新加坡做得尤為顯著，成就也巨大。以往，新加坡總是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)城市的整體升級(jí)。把新加坡作為一個(gè)品牌來(lái)打造是新加坡的核心發(fā)展戰(zhàn)略。韓國(guó)的城市升級(jí)，近年基本上也在朝這個(gè)方面發(fā)展。
　　如果在歐洲生活和旅游，人們就不難發(fā)現(xiàn)歐洲城市的附加值遠(yuǎn)比中國(guó)城市高。歐洲一些很不起眼的城市，城市規(guī)模和人口規(guī)模都很小，但附加值很高。城市居民每人每年所產(chǎn)生或者所擁有的價(jià)值遠(yuǎn)較中國(guó)城市多。一個(gè)城市的附加值來(lái)自何處？我們這里要強(qiáng)調(diào)的是城市的傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性、地方性和國(guó)際性、秩序和無(wú)序等應(yīng)當(dāng)如何統(tǒng)一起來(lái)。
　　在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，升級(jí)有兩種方式。一種是同一產(chǎn)品的升值，今天生產(chǎn)鞋帽，明天還是繼續(xù)生產(chǎn)鞋帽，只不過(guò)是鞋帽的附加值在增加。另一種是不同產(chǎn)品的升值，今天生產(chǎn)鞋帽，明天轉(zhuǎn)而生產(chǎn)電子產(chǎn)品，從而提高附加值。但很顯然，城市的升級(jí)必須是前一種，即“同一產(chǎn)品的升值”。我們不能拆掉一個(gè)舊城市來(lái)重建一個(gè)全新的城市。城市的一磚一瓦都承載著一代又一代人的記憶。城市文明不僅僅是物理意義上的城市建筑物，而且更是文化意義上的城市建筑物。在歐洲，城市建筑越古老，其價(jià)值就越高，越是受到保護(hù)。很難想象一個(gè)沒(méi)有古老建筑的歐洲城市。歐洲很多城市創(chuàng)意十足，培養(yǎng)了一代又一代的哲學(xué)家、人文學(xué)者和科學(xué)家等頂尖人才，但這并不妨礙它們對(duì)傳統(tǒng)的鐘愛(ài)和保護(hù)。所有歐洲的巨人是站在它們傳統(tǒng)文化上的巨人。
　　相比之下，政府官僚主導(dǎo)下的中國(guó)城市化經(jīng)常出現(xiàn)兩個(gè)大問(wèn)題。第一，很多官員把城市化或者城市升級(jí)理解成為現(xiàn)代化。他們往往對(duì)城市進(jìn)行“破舊立新”式的改造和重建。很多城市，盡管古老，但已經(jīng)看不到城市的年齡。盡管很現(xiàn)代，甚至是后現(xiàn)代，但完全看不到中國(guó)的特色。從上到下，官員們往往以現(xiàn)代化為榮�，F(xiàn)代化導(dǎo)致了中國(guó)城市的趨同化。中國(guó)是一個(gè)具有數(shù)千年歷史的文明古國(guó)，但作為文明主要載體的城市已經(jīng)看不到文明的特征了。第二，有很多官員把城市化或者城市升級(jí)理解成為西方化。因此，在中國(guó)傳統(tǒng)消失的同時(shí)，西方特色則越來(lái)越明顯了。實(shí)際上，中國(guó)的很多城市現(xiàn)在已經(jīng)成為西方各種后現(xiàn)代主義文化的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所。各種后現(xiàn)代主義的新型建筑物不是不可以，但沒(méi)有和中國(guó)的傳統(tǒng)融合和統(tǒng)一起來(lái)。
　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市的產(chǎn)生往往是自下而上，具有高度的自治性。但在中國(guó)，傳統(tǒng)上，城市往往是政治和軍事重心。1949年之后，城市往往是自上而下建設(shè)而成，城市秩序也是自上而下所施加，造成“有城無(wú)市”的局面。中國(guó)城市的許多制度例如“城管”和“協(xié)警”都是城市官僚化的象征。為了所謂的“市容”，把小商小販驅(qū)逐出城市。如果看看世界上所有的大城市，如果沒(méi)有小商小販，就很難理解這些大城市是如何運(yùn)作的了。小商小販在一定程度上會(huì)破壞城市當(dāng)局所認(rèn)知的秩序，但其本身的“無(wú)序”本來(lái)就是城市秩序的一部分，是“市”的主體。
　　品牌A比品牌B更值錢(qián)，不僅僅是因?yàn)锳的質(zhì)量高于B，而且更是因?yàn)樵谌藗兊闹饔^思想中對(duì)A的認(rèn)同度要比B高。一些官員自以為造出了一個(gè)很現(xiàn)代化的城市，但問(wèn)題很顯然，如果人們對(duì)城市沒(méi)有認(rèn)同感，那就是沒(méi)有附加值。如果一味追求城市的簡(jiǎn)單擴(kuò)大，城市發(fā)展不僅很難持續(xù)下去，到了一個(gè)階段，就會(huì)走向衰落。
　　
　　全球化過(guò)程中的城市鏈條問(wèn)題
　　
　　一個(gè)城市如果不能進(jìn)入全球化鏈條，就很難得到發(fā)展。中國(guó)改革開(kāi)放后，強(qiáng)調(diào)最多的是城市的發(fā)展，而非可持續(xù)發(fā)展。后發(fā)展也有其優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榭梢詮南劝l(fā)展者那里學(xué)到很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
　　很多官員對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)往往有不科學(xué)的看法。他們往往把產(chǎn)業(yè)升級(jí)解讀成為“今天生產(chǎn)服裝，明天生產(chǎn)電器”。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，關(guān)閉服裝工廠，將其轉(zhuǎn)型成為電器工廠，就是產(chǎn)業(yè)升級(jí)了。這只對(duì)了一半�；蛘哒f(shuō)，這只是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的其中一種。產(chǎn)業(yè)升級(jí)也可以是同一產(chǎn)業(yè)鏈條上的升級(jí)，就是同一產(chǎn)業(yè)鏈條中往高端爬。也就是產(chǎn)品的附加值問(wèn)題。像中國(guó)這樣的大陸性經(jīng)濟(jì)體，不可以輕言放棄任何產(chǎn)業(yè)。我們?cè)跉W洲可以觀察到，很多城市因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的升級(jí)，很多產(chǎn)業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去。一些城市甚至已經(jīng)沒(méi)有了制造業(yè)。因?yàn)橛懈＠贫龋抢锏娜嗣袢匀挥畜w面的生活。但是，因?yàn)闆](méi)有了工作，民風(fēng)變壞。文明的進(jìn)步和工業(yè)化與城市化緊密相關(guān)，沒(méi)有了工業(yè)化，文明的進(jìn)步就會(huì)成為問(wèn)題。反之，那些善于往產(chǎn)業(yè)鏈高端爬的城市，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了城市升級(jí)。歐洲不僅自己是消費(fèi)社會(huì)，而且全世界都消費(fèi)歐洲的品牌。很顯然，歐洲的品牌例如鞋帽服裝都是同一產(chǎn)業(yè)鏈上升級(jí)的結(jié)果。
　　很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，中國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠的是簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。但這條路現(xiàn)在已經(jīng)走到了頂點(diǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)從勞動(dòng)密集型到資本密集型到知識(shí)密集型再到服務(wù)密集型是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)的必由之路。到現(xiàn)在為止，發(fā)達(dá)城市的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)已經(jīng)走過(guò)了這些階段。中國(guó)的城市不能簡(jiǎn)單重復(fù)這個(gè)路徑，但這個(gè)過(guò)程的確為我們提供了一個(gè)方向。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)路徑可以發(fā)生在任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。
　　進(jìn)一步說(shuō)，城市可以制定一套系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，來(lái)發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相得益彰的產(chǎn)業(yè)。有的城市生活質(zhì)量高，可以吸引藝術(shù)家，就可以發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。有的城市大學(xué)多，傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)好，可以考慮發(fā)展綠色節(jié)能產(chǎn)業(yè)。具體政策可以包括減稅、獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)展相關(guān)設(shè)施等。這些產(chǎn)業(yè)政策還可以和人才政策相結(jié)合。
　　
　　城市體制改革
　　
　　改革開(kāi)放以來(lái)，在很多地方，以錢(qián)為本和以官僚為本成了中國(guó)城市化過(guò)程的主導(dǎo)原則，導(dǎo)致了城市化過(guò)程中的權(quán)錢(qián)一體化。權(quán)錢(qián)一體化的確造成巨大的動(dòng)力，快速有效地推進(jìn)了中國(guó)的城市化。但是，這種一體化也導(dǎo)致了各種嚴(yán)重的問(wèn)題。
　　首先是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題。1949年以來(lái)，中國(guó)在處理城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系方面走過(guò)了幾個(gè)主要的階段。第一個(gè)階段是改革開(kāi)放前的30年。主要的特征是城鄉(xiāng)隔離的二元政策�？傮w上，是犧牲鄉(xiāng)村來(lái)促進(jìn)工業(yè)化。國(guó)家主導(dǎo)的工業(yè)化一方面促進(jìn)了城市的發(fā)展，但城鄉(xiāng)分割的二元制度同時(shí)也有效阻礙了城市化。國(guó)家通過(guò)高強(qiáng)度剝削農(nóng)民，完成了第一波由國(guó)家主導(dǎo)的工業(yè)化和城市化。在農(nóng)村，當(dāng)然也沒(méi)有能夠建立有效的鄉(xiāng)村治理制度。
　　第二個(gè)階段發(fā)生在改革開(kāi)放開(kāi)始之后到本世紀(jì)初。我們可以把它稱(chēng)之為自下而上的城市化。改革開(kāi)放之后，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，主要體現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)城成為農(nóng)民工。1980年代初，國(guó)家提倡小城鎮(zhèn)建設(shè)，主要是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要。當(dāng)時(shí)開(kāi)始了城市化，但規(guī)模不大。1992年初，鄧小平“南方講話”和黨的十四大之后出現(xiàn)了大規(guī)模的城市化。1990年代中期以“抓大放小”的國(guó)有企業(yè)體制改革促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的破產(chǎn)和轉(zhuǎn)型的同時(shí)，推進(jìn)了中小型國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化。同時(shí)，外資也大量涌入中國(guó)。這有效推動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)城打工，成為農(nóng)民工。中國(guó)社會(huì)因此從原先的城鄉(xiāng)二元社會(huì)演變成為三元社會(huì)，農(nóng)民工成為社會(huì)的第三元。
　　第三階段就是現(xiàn)在正進(jìn)行的在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則主導(dǎo)下的城市化。這里有幾個(gè)前提。首先是三元社會(huì)的高度不穩(wěn)定性。三元社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了非常多的問(wèn)題，尤其在東南沿海。例如，廣東每年要吸收2000~3000萬(wàn)的農(nóng)民工。這第三元是最不穩(wěn)定的因素。在這樣的情況下，如果不能有效地把這第三元轉(zhuǎn)型成為城市居民，社會(huì)的穩(wěn)定必然會(huì)出現(xiàn)大問(wèn)題。如何轉(zhuǎn)型？城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為關(guān)鍵。
　　其次是農(nóng)村的衰敗或者被衰敗。農(nóng)村的衰敗，在一定的意義上不可避免。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定了農(nóng)村人口的外流。在世界范圍內(nèi)，工業(yè)化和城市化必然導(dǎo)致農(nóng)村人口的外流。而中國(guó)人多地少的特點(diǎn)更是加快了這個(gè)進(jìn)程。但也有很多村莊是“被”衰敗的，這主要是由城市化對(duì)農(nóng)村的土地需求所引起的。很多村莊，尤其是城市附近的村莊，往往以各種形式主動(dòng)地或者被動(dòng)地出賣(mài)土地。這些村莊原先并非城市的一部分，但現(xiàn)在越來(lái)越像城市，它們中的很多已經(jīng)演變成“城中村”。而大量的資本也流入農(nóng)村，以各種形式收購(gòu)農(nóng)民土地，從事各種開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
　　在過(guò)去的30多年間，中國(guó)取得了高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要有兩個(gè)來(lái)源，即內(nèi)部的體制改革和外部的與國(guó)際經(jīng)濟(jì)的整合。但從近年來(lái)的情況看，這兩方面的動(dòng)力都在消退。中國(guó)很難再繼續(xù)依靠國(guó)有企業(yè)來(lái)取得可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。要繼續(xù)依靠出口來(lái)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也已經(jīng)不可能。在這樣的情況下，我們必須思考中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力來(lái)自何處的問(wèn)題。近年來(lái)，城鄉(xiāng)整合被很多部門(mén)視為是下一步經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿υ�。歷史上看，在很多國(guó)家，城市化的確在很長(zhǎng)時(shí)間里提供了強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。工業(yè)化、城市化、中產(chǎn)階級(jí)、消費(fèi)社會(huì)這些都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的要素。在過(guò)去的30多年里，中國(guó)的工業(yè)化史無(wú)前例，但城市化則因?yàn)楹芏嘀贫纫蛩兀ɡ鐟?hù)口制度）遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化的水平。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要在推進(jìn)城市化的同時(shí)尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。
　　1980年代之后，城鄉(xiāng)差異有所縮小，但自從1990年代初以來(lái)，城鄉(xiāng)兩極分化變得越來(lái)越嚴(yán)重。我們決不能簡(jiǎn)單地把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)整合理解成為消滅農(nóng)村。城市化要有節(jié)制，過(guò)快的城市化會(huì)導(dǎo)致城市的農(nóng)村化。城市的精致化要比簡(jiǎn)單的城市擴(kuò)張更重要。
　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城市化到了一定階段，就會(huì)出現(xiàn)城市居民向往鄉(xiāng)下生活的現(xiàn)象。在歐美國(guó)家，高水平的城市化并沒(méi)有破壞農(nóng)村的生活方式。很多城市居民所渴望的是鄉(xiāng)下的生活。這種現(xiàn)象在中國(guó)遲早會(huì)出現(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)在的情況是，城市居民想住在城中心，農(nóng)民也想住進(jìn)城市。但過(guò)不了多少年，很多人就會(huì)懷念起農(nóng)村生活。到2011年底，城市人口已經(jīng)超過(guò)總?cè)丝诘囊话?51.3%)。如果城市人口達(dá)到總?cè)丝诘乃姆种�，農(nóng)村的價(jià)值就會(huì)遽然增加。
　　如果說(shuō)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要保護(hù)農(nóng)村，問(wèn)題的核心就在于農(nóng)村的公共服務(wù)供給。這方面，需要政策實(shí)踐的創(chuàng)新。沿海省份的一些地方已經(jīng)有很多好的經(jīng)驗(yàn)。例如，廣東有些地方做得相當(dāng)有效，包括惠州的鄉(xiāng)村教育和醫(yī)療制度。在這些地區(qū)，城市化在發(fā)展，但農(nóng)村也在改善，城市化和保護(hù)農(nóng)村平衡發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種方式要優(yōu)越于單純的城市化，或者單純的農(nóng)村建設(shè)。
　　“誰(shuí)來(lái)做？”這個(gè)問(wèn)題往往被忽視。政府是發(fā)展的主體，這是1949年之后長(zhǎng)期形成的思想意識(shí)。不過(guò)，這個(gè)觀念必須得到改變。比如說(shuō)，城市規(guī)劃是政府的事情，但規(guī)劃之后的執(zhí)行主體可以是企業(yè)。也有人會(huì)認(rèn)為，在中國(guó)的動(dòng)員性體制下，讓政府來(lái)做可能效率更高。這并沒(méi)有錯(cuò)，因?yàn)檎哂泻軓?qiáng)的動(dòng)員能力，不過(guò)問(wèn)題在于政府主導(dǎo)的發(fā)展往往缺少可持續(xù)性。
　　第三個(gè)問(wèn)題是促成城市從等級(jí)制度向扁平化的轉(zhuǎn)型。中國(guó)的城市有縣級(jí)市、地級(jí)市、副省級(jí)市、省級(jí)市、直轄市等級(jí)別。改革開(kāi)放以來(lái)，行政體制改革方面出現(xiàn)過(guò)幾個(gè)考量不周的決策。最大的不周就是把原先的“行署”，也就是省政府的派出機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)型成為獨(dú)立的一級(jí)政府，即地級(jí)市。第二個(gè)不周就是設(shè)立了過(guò)多的計(jì)劃單列市，也就是副省級(jí)的市。第三個(gè)不周就是實(shí)行“市管縣”制度，把縣級(jí)市納入地級(jí)市的管轄之下。中國(guó)傳統(tǒng)幾千年，在大多數(shù)時(shí)間里，只有三級(jí)政府，即中央、省和縣。就市來(lái)說(shuō)，只有兩級(jí)，即省城和縣城。但現(xiàn)在光是市就有五個(gè)級(jí)別。無(wú)論從自己的傳統(tǒng)還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，實(shí)在沒(méi)有必要區(qū)分得那么細(xì)，這種等級(jí)體系大大損害了行政效率，帶來(lái)了無(wú)窮高的行政成本。城市體制要改革，就必須考慮如何通過(guò)改革城市行政級(jí)別制度來(lái)縮短城市間的行政距離。
　　有幾個(gè)方案可供選擇。第一，把計(jì)劃單列市和一些重要的地級(jí)市轉(zhuǎn)型成為直轄市。中國(guó)這么大一個(gè)國(guó)家，省級(jí)單位過(guò)少。歷史地看，省級(jí)單位過(guò)大，在中央權(quán)力衰微的時(shí)候，往往出現(xiàn)強(qiáng)大的地方主義，甚至趨向于獨(dú)立。因此，自民國(guó)開(kāi)始，人們一直在設(shè)想省級(jí)體制的改革，主要是增加省級(jí)單位。但從可操作性來(lái)說(shuō)，要把一個(gè)省分成兩個(gè)省非常困難，因?yàn)槭〔粌H僅是一個(gè)地理區(qū)域單元，更是一個(gè)歷史文化單元。在這樣的情況下，可以設(shè)置更多的直轄市來(lái)增加省級(jí)單位。這不僅容易操作，也符合我們上面所說(shuō)的工業(yè)化和城市化的大趨勢(shì)。重慶設(shè)置直轄市的成功實(shí)踐也說(shuō)明了這一點(diǎn)。
　　第二，把地級(jí)市重新改回到改革開(kāi)放前的組織屬性，即“行署”，也就是省政府的派出機(jī)構(gòu)的地位。在這種情況下，地級(jí)市只是省即行政當(dāng)局的派出機(jī)構(gòu)，就不需要設(shè)置那么多的機(jī)構(gòu)，也就是說(shuō)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)真正成為可能。
　　第三，取消縣級(jí)市和地級(jí)市之間的從屬關(guān)系，這兩級(jí)扁平化，屬于同一行政級(jí)別。這方面的改革已經(jīng)走出了第一步，即“省管縣”制度。但“省管縣”制度主要在于經(jīng)濟(jì)資源分配方面，不涉及行政和人事。實(shí)際上，可以在這一改革的基礎(chǔ)上，實(shí)行省政府對(duì)縣政府的全面管理，這樣就可以把縣級(jí)市從地級(jí)市那里“解放”出來(lái)。無(wú)論是現(xiàn)在的地級(jí)市還是縣級(jí)市，都直屬省政府管理。
　　城市內(nèi)部的行政體制改革也需要進(jìn)行扁平化改革。現(xiàn)在的情況是，城市內(nèi)部也有太多的行政級(jí)別，表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是等級(jí)的行政體制，例如區(qū)和街道，二是各類(lèi)非行政組織的行政級(jí)別，例如醫(yī)院、學(xué)校、研究所和各種事業(yè)單位等。
　　城市內(nèi)部的行政等級(jí)要縮短。傳統(tǒng)上，縣是基層政府。也就是說(shuō)，縣級(jí)市以下就沒(méi)有必要設(shè)立政府了。浙江、廣東等省的改革表明，改革開(kāi)放之前設(shè)計(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以改革，要不完全取消，要不就轉(zhuǎn)型成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。同樣，城市內(nèi)部也沒(méi)有必要再設(shè)立三級(jí)政府。新加坡和香港地區(qū)這等大城市只有一級(jí)政府。西方城市也都只有一級(jí)政府。我們?yōu)槭裁匆O(shè)計(jì)那么多級(jí)別的政府？和縣政改革那樣，市政府之下沒(méi)有必要設(shè)置額外的政府，至多設(shè)置一級(jí)派出機(jī)構(gòu)就足夠了。
　　更為重要的是需要取消城市內(nèi)部的各類(lèi)非行政組織的行政級(jí)別。一個(gè)城市的官僚化程度過(guò)高，就會(huì)阻礙各種生產(chǎn)要素的自由流通，尤其是人才方面。盡管中國(guó)政府不斷推出各種不同的吸引人才的計(jì)劃，但從總體上來(lái)看，高端人才仍然在外流。同時(shí)，因?yàn)樾姓?jí)別，已經(jīng)被吸收回來(lái)的人才也難以發(fā)揮作用，而是很快地被官僚階層所吸納，成為官僚體制的一部分。要不就處于邊緣地帶，同樣發(fā)揮不了作用。
　　城市是中國(guó)整體政治制度的一部分，城市很難完全獨(dú)立于整體政治體制而運(yùn)作。此外，城市本身也必然要有政治的一面。有人的地方，就會(huì)有政治。就是說(shuō)，城市的政治化不可避免。
　　
　　來(lái)源: 《文化縱橫》2013年第二期
責(zé)任編輯：txy

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