當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 村民自治的問題在于政府干涉了過多的自治事務(wù)
記者：我國(guó)的村民自治帶有明顯的國(guó)家推動(dòng)特征，從村莊內(nèi)部動(dòng)力來(lái)看，農(nóng)民是否具有強(qiáng)烈的自治愿望，其動(dòng)力來(lái)自哪里？
趙樹凱：村民自治的動(dòng)力來(lái)自農(nóng)村基層社區(qū)的需要，農(nóng)民有表達(dá)利益、維護(hù)利益、改善生活的需要。農(nóng)民有利益需要，就希望能參與到公共決策中來(lái)。比如，土地如何承包，農(nóng)民需要參與，撇開他們只由干部來(lái)定或由國(guó)家來(lái)定都不行。而且基層的公共服務(wù)，像水利建設(shè)、電路改造、宅基地分配等問題，農(nóng)民也都希望能參與，表達(dá)自己的利益訴求。由此，農(nóng)村基層社區(qū)就需要一套機(jī)制對(duì)各種利益要求加以協(xié)調(diào)、整合，維持基層社會(huì)的秩序。這是一個(gè)方面。
另一方面，中國(guó)的基層民主被稱為國(guó)家主導(dǎo)型的民主，準(zhǔn)確地說(shuō)，其實(shí)是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的需求做了呼應(yīng)，從外部供給一些制度安排、規(guī)則設(shè)計(jì)。這兩個(gè)方面是相互匹配的，村民自治不是農(nóng)民沒有需要由國(guó)家強(qiáng)加給農(nóng)民的。從村民自治制度的發(fā)生和發(fā)展過程來(lái)看，這套制度實(shí)際上是農(nóng)民根據(jù)自身的要求進(jìn)行的創(chuàng)造、最后被國(guó)家政權(quán)加以認(rèn)可并推廣的。
當(dāng)然，國(guó)家在供給規(guī)則的時(shí)候也存在一些問題，最主要的問題是國(guó)家把好多屬于自治范圍內(nèi)的事情當(dāng)成了行政管理的事情，過多地干預(yù)了自治事務(wù)。比如對(duì)村干部的管理，應(yīng)該由農(nóng)民來(lái)做，但現(xiàn)在村干部的工資制定、考核評(píng)價(jià)等，都是政府在做，村民沒有多少發(fā)言權(quán)。再比如，縣鄉(xiāng)政府給村里派了很多活，又是達(dá)標(biāo)，又是考核，很多都和農(nóng)民無(wú)關(guān)，但政府逼著農(nóng)民做。國(guó)家干預(yù)了過多自治的事務(wù)，引起農(nóng)民的反感，于是，農(nóng)民在拒絕這些東西的同時(shí)可能把一些不該拒絕的也拒絕了。比如有些政策、法規(guī)的落實(shí)，像計(jì)劃生育，有些人競(jìng)選時(shí)就許諾說(shuō)自己當(dāng)選后就不搞計(jì)劃生育。這種例子有很多。
記者：政府的干預(yù)是否可以說(shuō)也具有一定的合理性，畢竟很多人對(duì)農(nóng)民的自治能力并沒有信心。如何看待中國(guó)農(nóng)民的自治能力？
趙樹凱：自治是要分層次的，有社區(qū)自治、村莊自治、村民自治，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、地方自治。美國(guó)的民主就是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治發(fā)展起來(lái)的。日本是地方自治，日本有市、町、村三級(jí)自治單位，互不隸屬，都是向下負(fù)責(zé)。日本的這種自治制度是明治維新之后不久就發(fā)展起來(lái)的，而美國(guó)的自治則要更早。我們到今天難道連個(gè)村莊自治都做不到？中國(guó)老百姓不會(huì)笨到這個(gè)程度。這是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)講的。
從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)民也是完全有能力的。自治本身和文化程度沒有太大關(guān)系。在村里誰(shuí)當(dāng)干部能公平一點(diǎn)，不需要有多少文化也可以判斷出來(lái)。村里的那些事，像修條路、修個(gè)水渠、宅基地該怎么分，村民是完全能夠做出正確判斷的。從歷史上看，早在土地革命、土地改革時(shí)，農(nóng)民就有很高的覺悟，現(xiàn)在更應(yīng)該有。村民自治，首先是相信不相信農(nóng)民的問題。不能用農(nóng)民素質(zhì)不夠?yàn)椴桓忝裰骰蛘甙衙裰鲗哟螇旱煤艿驼医杩凇?/span>
這也正呼應(yīng)了韋伯所說(shuō)的，一國(guó)政治落后不是其民眾落后而是其精英落后，而精英落后的突出表現(xiàn)就是不斷指責(zé)“民眾落后”。我們不能用農(nóng)民的自治能力不足來(lái)合理化政府的微觀干預(yù)。政府的責(zé)任是通過提供法治規(guī)范和制度保證，以確保村民自治能夠在法治的軌道上進(jìn)行。
只要有好的制度框架一切都好辦
記者：實(shí)行村民自治20多年以來(lái)，鄉(xiāng)村治理的實(shí)際效果如何呢？
趙樹凱：應(yīng)該說(shuō)，對(duì)村民自治的效果我們不能估計(jì)過高，但是確實(shí)有很直接的效果。村民自治順應(yīng)了農(nóng)民要權(quán)力、要參與的要求，解決了大量的農(nóng)民利益表達(dá)問題。同時(shí)，我們也面對(duì)著一個(gè)非常矛盾的現(xiàn)象：一方面民主自治能化解矛盾、表達(dá)利益，但另一方面農(nóng)村的矛盾也沒見少，反而是不穩(wěn)定的因素在增加、沖突面在增加。但這不能說(shuō)是村民自治造成的�？梢哉f(shuō)，如果沒有村民自治會(huì)更加不穩(wěn)定，沖突會(huì)更多。村民自治做得再好，它也只能解決自己范圍內(nèi)的問題，何況做得還不夠好。像公務(wù)員系統(tǒng)的腐敗問題、征地問題等，都是村民自治解決不了的，卻都直接影響到了農(nóng)村的穩(wěn)定。這就意味著完善鄉(xiāng)村治理需要在國(guó)家政權(quán)層面有一整套的制度供給�，F(xiàn)在的問題不是村民自治搞得太早、搞得太過的問題，而是自治得還不夠，自治的層級(jí)還太低。村民自治需要配套的制度框架、背景，框架沒做好，就希望所有的問題都通過自治來(lái)解決，是不可能做到的，也不可能有真正的自治。現(xiàn)在許多人對(duì)村民自治有些悲觀失望，主要是因?yàn)榇迕褡灾蔚闹贫瓤蚣軟]有做好，制約了自治的發(fā)展。對(duì)農(nóng)民我們不應(yīng)該悲觀。和20年前相比，中國(guó)農(nóng)民的自治愿望和能力都有了很大的提升，眼界也大大開闊。但是我們的制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)得對(duì)農(nóng)民還不夠信任，問題主要出在這里。
記者：在村委會(huì)選舉中，一方面存在上級(jí)政府的過多干預(yù)，另一方面，選舉過程中也存在賄選以及家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力操縱選舉的情況，我們?cè)撊绾卧u(píng)價(jià)選舉的公正性？
趙樹凱：從趨勢(shì)上講，這20多年來(lái)，選舉是越來(lái)越趨向公正的，制度也越來(lái)越完善。因?yàn)檫x舉日益走向真實(shí)，通過選舉可以獲得真實(shí)的權(quán)力，所以大家就開始競(jìng)爭(zhēng)，賄選就出現(xiàn)了，黑惡勢(shì)力就要介入了。應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)在村委會(huì)選舉中賄選的面很大，雖然不能說(shuō)普遍。那么，如何看待賄選？賄選恰恰說(shuō)明選舉真實(shí)。從一般的角度講，只要是真實(shí)的、有競(jìng)爭(zhēng)的選舉就容易有賄選。關(guān)鍵是政府要很好地履行自己的責(zé)任，政府主持選舉的機(jī)構(gòu)本身要是公正的，是沒有受到控制的。民主選舉和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，本身就是一個(gè)政治市場(chǎng)。選舉過程也是交易，選誰(shuí)不選誰(shuí)，就是一個(gè)政治上的市場(chǎng)行為。是市場(chǎng)就需要監(jiān)管，就要有規(guī)則。政府要監(jiān)管，要制定并執(zhí)行規(guī)則。選舉不是不需要政府。老百姓的意愿不能干預(yù)，但老百姓的意愿需要通過合法的方式表達(dá)，不受外在強(qiáng)力或者其他因素干擾，這是政府的責(zé)任。現(xiàn)在好多地方政府認(rèn)為村委會(huì)選舉是農(nóng)民自己的事情，農(nóng)民自己搞就可以了，這就導(dǎo)致選舉存在很多問題。另一方面，還有一些地方政府出于征地等需要，繼續(xù)干預(yù)村委會(huì)選舉，因?yàn)楦深A(yù)并不名正言順，就往往要借助黑惡勢(shì)力。這種例子不能說(shuō)普遍，但屢見不鮮。
有了公開透明的選舉，政府只要責(zé)任到位，對(duì)賄選不需要太擔(dān)心。發(fā)達(dá)國(guó)家的例子充分地說(shuō)明了這一點(diǎn)。關(guān)鍵是整個(gè)制度環(huán)境要完善，政府要引導(dǎo)得好，需要一整套的法律制度對(duì)選舉的過程進(jìn)行規(guī)范，否則就會(huì)亂套。
再說(shuō)宗族勢(shì)力。首先，什么叫宗族勢(shì)力？事實(shí)上宗族勢(shì)力在當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村不是太好找，宗族本身也不好界定。我覺得，真要描述宗族對(duì)選舉的影響是很難的。宗族也不是超越利益的。正常來(lái)看，兄弟姐妹是一家人，他們會(huì)相互支持，但如果關(guān)系再遠(yuǎn)一點(diǎn)，就要看這個(gè)人是不是能給大家?guī)?lái)利益，人們不可能不顧自己的利益無(wú)條件地支持一個(gè)人。就是名副其實(shí)的一家人，也可能哥哥支持一個(gè)，弟弟支持另一個(gè)。從目前中國(guó)農(nóng)村的狀況來(lái)看，說(shuō)宗族關(guān)系超越了個(gè)人、家庭的經(jīng)濟(jì)利益，我認(rèn)為是不成立的。說(shuō)宗族干擾了選舉，對(duì)選舉造成扭曲，可能把問題擴(kuò)大化了。尤其是，現(xiàn)代社會(huì)比傳統(tǒng)社會(huì)中的社會(huì)關(guān)系要復(fù)雜得多，人的身份具有多重性：一個(gè)人可能既是某個(gè)家庭、家族和宗族的成員，也是某個(gè)經(jīng)濟(jì)組織、某個(gè)宗教組織、某個(gè)社會(huì)階層或團(tuán)體的成員。在多重身份中，你很難說(shuō)家族、宗族身份就會(huì)壓倒其他性質(zhì)的身份認(rèn)同。
當(dāng)然，民主選舉總會(huì)涉及到動(dòng)員過程，在選舉動(dòng)員的過程中各候選人總會(huì)利用各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，所以家族、宗族的組織網(wǎng)絡(luò)也可能會(huì)被開發(fā)利用。但這并不是真正的問題，真正的問題在于政府能不能創(chuàng)造一個(gè)能公平、公開地競(jìng)爭(zhēng)選舉的制度環(huán)境。政府做不好這一點(diǎn)，問題必定接踵而來(lái)。
選舉權(quán)是農(nóng)民最核心的民主權(quán)利
記者：說(shuō)起村民自治，人們一般想到的就是民主選舉村委會(huì)，事實(shí)上村民自治包括四個(gè)方面的內(nèi)容：民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督。我們是不是對(duì)選舉講得比較多，對(duì)其他方面重視不夠？
趙樹凱：通俗的說(shuō)法是四個(gè)民主一套車，但是我認(rèn)為，四者之間有輕重，不對(duì)等。根本上說(shuō)其實(shí)只有一個(gè)民主，就是選舉。選舉是民主制度的核心。最能體現(xiàn)民主水平的是選舉水平，是選舉制度是不是合理、是不是執(zhí)行運(yùn)作得好。決策、監(jiān)督、管理的權(quán)利很大程度上是從選舉權(quán)里派生出來(lái)的。選舉權(quán)能得到保障，決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)才能有效。如果選舉權(quán)是個(gè)假的，那么決策、管理、監(jiān)督權(quán)的分量就降低了。這牽扯到民主研究領(lǐng)域的一個(gè)很大的分歧，存在兩派意見。一派認(rèn)為選舉不重要，只要有充分的參與就行，只要各種意見能充分表達(dá)就行。另一派認(rèn)為選舉是核心。我是持這種觀點(diǎn)的。如果說(shuō)充分讓大家發(fā)表意見就是民主，那唐太宗時(shí)期就很民主了。沒有選舉權(quán)，結(jié)果只能是想讓你管理你才能管理，不想讓你管理你就不能管理。有了選舉權(quán)，你不讓我管，我就罷免你。民主選舉是定期舉行的，任期和對(duì)下一次選舉的預(yù)期就會(huì)對(duì)當(dāng)選者產(chǎn)生制約。所以不能把四個(gè)民主等同來(lái)看，選舉權(quán)肯定是核心。沒有選舉，何談民主？有了民主選舉，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督就會(huì)跟上來(lái)。不能說(shuō)自然而然地跟上來(lái)，但是很容易就可以跟上來(lái)。有些人強(qiáng)調(diào)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，不強(qiáng)調(diào)民主選舉，事實(shí)上是為害怕選舉、不愿意搞選舉找借口。
記者：也就是說(shuō)當(dāng)前民主管理、監(jiān)督方面的問題與選舉搞得不夠好直接相關(guān)？
趙樹凱：選舉沒有得到很好地保障，監(jiān)督、管理當(dāng)然受影響。另外，村民的監(jiān)督管理還受到基層黨政關(guān)系的影響。像村里的財(cái)務(wù)、批宅基地等事情，支部書記還要說(shuō)了算。自治組織和政府的關(guān)系也是重要影響因素。政府管了太多的事情，老百姓還怎么管？對(duì)村干部的監(jiān)督都由政府做了，集體事務(wù)都由黨組織或者上級(jí)政府定了，老百姓還怎么監(jiān)督、決策？
記者：現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)選舉的冷漠也與此有關(guān)。
趙樹凱：對(duì)。而且賄選也與此有關(guān)。反正選來(lái)選去選了個(gè)二把手，選誰(shuí)無(wú)所謂，那農(nóng)民就會(huì)選擇誰(shuí)給錢就選誰(shuí)。當(dāng)然這是從消極意義上來(lái)講的。從積極意義上講，如果選的這個(gè)人真是沒有用的，農(nóng)民也會(huì)吸取教訓(xùn)并改變以后的投票行為。比如這三年我選了你，結(jié)果發(fā)現(xiàn)你不干事，不但不干好事，還干壞事，下一次可能就不選你了�，F(xiàn)實(shí)中有很多這樣的情況，一開始給錢還選，后來(lái)給錢也不選了。這個(gè)問題為什么很容易解決？因?yàn)橹灰x舉程序是公正的，選舉制度是完備的，每個(gè)人都要進(jìn)秘密劃票間，寫自己的票，別人就沒法干預(yù)了，送了錢人家也可以不選你。賄選不可怕，政府不作為才可怕。
記者：即便選舉本身是公正的，是不是也可能出現(xiàn)選舉上來(lái)的人干的是一錘子買賣，撈一把就走的情況？
趙樹凱：確實(shí)存在這種情況，選舉之后的民主管理問題也很重要。當(dāng)前主要是要完善與村委會(huì)運(yùn)作有關(guān)的一整套制度，比如決策、財(cái)務(wù)制度等，要進(jìn)一步完善。光有選舉也不行，選舉之后還要有相應(yīng)的管理制度。但是還是要強(qiáng)調(diào)，選舉是根本。
從根本上來(lái)說(shuō)，這也是因?yàn)榇迩f選舉時(shí)，往往由候選人個(gè)人來(lái)組織動(dòng)員投票，而個(gè)人就容易有投機(jī)行為。西方的政黨制度就是在這樣的背景下發(fā)展起來(lái)的：如果候選人是政黨推薦、由政黨負(fù)責(zé)動(dòng)員投票的，那么，政黨就得對(duì)當(dāng)選人進(jìn)行制約，畢竟跑得了和尚跑不了廟，政黨還得繼續(xù)參加下一次的選舉。而中國(guó)的基層選舉與此不同，需要其他的配套制度來(lái)保障。
發(fā)展基層民主沒有回頭路可走
記者：從制度環(huán)境上來(lái)講，村民自治面臨著一個(gè)困境：一方面，村民自治是自下而上的選舉，要對(duì)下負(fù)責(zé)，但我們的行政管理體制，則需要自上而下的政令貫徹，這一矛盾該如何緩解？
趙樹凱：這牽扯到的問題很復(fù)雜�；鶎幼灾魏蛧�(guó)家的政權(quán)建設(shè)是有區(qū)別的，國(guó)家層面的民主和社區(qū)層面的民主也是不同的。國(guó)家政權(quán)建設(shè)的問題不是基層自治能夠解決的，但解決時(shí)這些問題是聯(lián)系在一起的。比如，沒有中央與地方關(guān)系以及地方內(nèi)部各層級(jí)政府之間關(guān)系的調(diào)整，自治必定會(huì)步履維艱。但是有一點(diǎn)是肯定的，那就是民眾的民主素質(zhì)和要求在提高，民主的能力在提升，所以民主一定會(huì)往前走。如果國(guó)家的制度供給不能同步跟上，肯定要起沖突，出問題。當(dāng)然我們可以說(shuō)制度已經(jīng)完備了，民主的領(lǐng)域也增加了，但還是存在一個(gè)平衡的問題。如果人們民主的愿望、要求、能力提升得很快，但制度進(jìn)步得卻很慢，肯定還是要出問題�，F(xiàn)在民主力量在成長(zhǎng)，民主要求在提升，但政府在制度上的有意識(shí)的調(diào)整卻偏慢。通常是到了出問題的時(shí)候，才想到需要完善制度。這是我們現(xiàn)在制度建設(shè)面臨的一大挑戰(zhàn)。無(wú)論是在農(nóng)村還是在城市都存在這個(gè)問題。以農(nóng)村為例，前些年有農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，我們的設(shè)想是，把農(nóng)業(yè)稅取消了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重了，就沒那么多矛盾了，穩(wěn)定就好維持了。但取消農(nóng)業(yè)稅后這幾年誰(shuí)能說(shuō)農(nóng)村矛盾少多了，更穩(wěn)定了？誰(shuí)敢說(shuō)上訪更少了，群體性事件更少了？事實(shí)上群體性事件反而在增加，穩(wěn)定的壓力在增加。問題還是出在治理結(jié)構(gòu)、制度框架方面。日本現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)高度不景氣，社會(huì)卻沒有出現(xiàn)不穩(wěn)定的局面，就是因?yàn)橹贫瓤蚣軉栴}已經(jīng)解決了。有了好的制度框架，經(jīng)濟(jì)問題就只是經(jīng)濟(jì)問題，社會(huì)問題就只是社會(huì)問題，不會(huì)往政治層面上擴(kuò)展。
記者：村民自治面臨的制度框架問題，具體表現(xiàn)在哪些方面？
趙樹凱：第一，黨支部和村委會(huì)的關(guān)系。這個(gè)問題到現(xiàn)在也沒有解決好。有一種意見認(rèn)為要明確村委會(huì)受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。但問題是村委會(huì)是村民選舉出來(lái)的，是要為村民負(fù)責(zé)的，現(xiàn)在又說(shuō)要受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，從邏輯上講是沖突的。要解決這一問題，必須明確劃分黨支部和村委會(huì)的職責(zé)范圍、權(quán)力邊界。比如河北青縣，提出黨支部由一線變二線，黨支部監(jiān)督村委會(huì)是否執(zhí)行政策和法律。村委會(huì)如果違反法律政策，黨支部出來(lái)糾正。黨支部書記兼村民代表會(huì)議主席，通過村民代表會(huì)議行使權(quán)力。應(yīng)該說(shuō)這是很有價(jià)值的探索。各地都在探索，我們要鼓勵(lì)基層努力探索創(chuàng)新，幫著他們總結(jié)，不要急著下結(jié)論和在全國(guó)推廣。
第二，在村莊和縣鄉(xiāng)政府層面，還是要規(guī)定清楚，哪些是自治功能，政府不能干涉，干涉就違法；哪些是政府的法定要求，自治組織也要遵守。政府要依法管理自治組織，自治組織也要依法辦自己的事，兩者的權(quán)限必須分清楚。政府管了不該管的事，自治組織就會(huì)把政府該管的事也給擋回去，這種例子太多了。
這兩個(gè)問題解決不了，村民自治的前景是不樂觀的。現(xiàn)在農(nóng)村不僅僅在征地、環(huán)境保護(hù)等問題上出矛盾，民主推行得不好本身也成了矛盾的生長(zhǎng)點(diǎn)。而民主本來(lái)應(yīng)該是化解矛盾的。
記者：村民自治肩負(fù)著為中國(guó)民主政治探路的責(zé)任，那么，總結(jié)20多年的村民自治實(shí)踐，我們可以得出哪些經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)？
趙樹凱：第一，最核心的一點(diǎn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，農(nóng)民的民主要求、能力是不斷提升的，政府要充分尊重他們，為他們提供好的制度平臺(tái)。政府不能代替農(nóng)民做決策。有人總結(jié)出一條比較片面的經(jīng)驗(yàn)，就是不要給農(nóng)民那么大的權(quán)力，對(duì)農(nóng)民還是要管住。問題就在于可能今年能管住但明年管不住，這個(gè)書記能管住下一個(gè)就管不住。所以這種經(jīng)驗(yàn)最終是經(jīng)不起考驗(yàn)的。
第二，基層民主在整個(gè)中國(guó)民主化進(jìn)程中，有一種探路、引領(lǐng)作用，但不可能單獨(dú)獲得成功�；鶎用裰鞯某晒σ欢ㄊ呛驼麄�(gè)民主進(jìn)程的成功聯(lián)系在一起的，不可能離開大的制度框架來(lái)談它的成功。
第三，基層民主雖然是一個(gè)小的側(cè)面，但它涉及中國(guó)政治現(xiàn)代化進(jìn)程的許多層面，如黨政關(guān)系，政府和社會(huì)的關(guān)系等，給我們提出了一系列的課題。這正是基層民主的引領(lǐng)價(jià)值所在，但我們不能以為基層民主可以自己?jiǎn)为?dú)成功。
第四，農(nóng)民民主的要求、能力的提升是不可逆轉(zhuǎn)的過程�？赡懿怀墒�，但是沒有回頭路可走�，F(xiàn)在說(shuō)農(nóng)民搞民主自治能力不成熟，但回到20年前的管理辦法肯定更糟。民主和利益密切相關(guān)，民主要求一旦萌發(fā)，是壓不住的。利益要求壓不住，民主就壓不住。對(duì)此要有清醒的認(rèn)識(shí)。
對(duì)村民自治我很樂觀，因?yàn)槲覍?duì)中國(guó)農(nóng)民很樂觀，中國(guó)農(nóng)民的創(chuàng)造力是無(wú)限的。面對(duì)基層管理的問題，還是要通過發(fā)展基層民主來(lái)解決，不能往回撤，往回撤是無(wú)路可走的。
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