村民自治的問題在于政府干涉了過多的自治事務(wù)
記者:我國(guó)的村民自治帶有明顯的國(guó)家推動(dòng)特征,從村莊內(nèi)部動(dòng)力來(lái)看,農(nóng)民是否具有強(qiáng)烈的自治愿望,其動(dòng)力來(lái)自哪里?
趙樹凱:村民自治的動(dòng)力來(lái)自農(nóng)村基層社區(qū)的需要,農(nóng)民有表達(dá)利益、維護(hù)利益、改善生活的需要。農(nóng)民有利益需要,就希望能參與到公共決策中來(lái)。比如,土地如何承包,農(nóng)民需要參與,撇開他們只由干部來(lái)定或由國(guó)家來(lái)定都不行。而且基層的公共服務(wù),像水利建設(shè)、電路改造、宅基地分配等問題,農(nóng)民也都希望能參與,表達(dá)自己的利益訴求。由此,農(nóng)村基層社區(qū)就需要一套機(jī)制對(duì)各種利益要求加以協(xié)調(diào)、整合,維持基層社會(huì)的秩序。這是一個(gè)方面。
另一方面,中國(guó)的基層民主被稱為國(guó)家主導(dǎo)型的民主,準(zhǔn)確地說(shuō),其實(shí)是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的需求做了呼應(yīng),從外部供給一些制度安排、規(guī)則設(shè)計(jì)。這兩個(gè)方面是相互匹配的,村民自治不是農(nóng)民沒有需要由國(guó)家強(qiáng)加給農(nóng)民的。從村民自治制度的發(fā)生和發(fā)展過程來(lái)看,這套制度實(shí)際上是農(nóng)民根據(jù)自身的要求進(jìn)行的創(chuàng)造、最后被國(guó)家政權(quán)加以認(rèn)可并推廣的。
當(dāng)然,國(guó)家在供給規(guī)則的時(shí)候也存在一些問題,最主要的問題是國(guó)家把好多屬于自治范圍內(nèi)的事情當(dāng)成了行政管理的事情,過多地干預(yù)了自治事務(wù)。比如對(duì)村干部的管理,應(yīng)該由農(nóng)民來(lái)做,但現(xiàn)在村干部的工資制定、考核評(píng)價(jià)等,都是政府在做,村民沒有多少發(fā)言權(quán)。再比如,縣鄉(xiāng)政府給村里派了很多活,又是達(dá)標(biāo),又是考核,很多都和農(nóng)民無(wú)關(guān),但政府逼著農(nóng)民做。國(guó)家干預(yù)了過多自治的事務(wù),引起農(nóng)民的反感,于是,農(nóng)民在拒絕這些東西的同時(shí)可能把一些不該拒絕的也拒絕了。比如有些政策、法規(guī)的落實(shí),像計(jì)劃生育,有些人競(jìng)選時(shí)就許諾說(shuō)自己當(dāng)選后就不搞計(jì)劃生育。這種例子有很多。
記者:政府的干預(yù)是否可以說(shuō)也具有一定的合理性,畢竟很多人對(duì)農(nóng)民的自治能力并沒有信心。如何看待中國(guó)農(nóng)民的自治能力?
趙樹凱:自治是要分層次的,有社區(qū)自治、村莊自治、村民自治,還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、地方自治。美國(guó)的民主就是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治發(fā)展起來(lái)的。日本是地方自治,日本有市、町、村三級(jí)自治單位,互不隸屬,都是向下負(fù)責(zé)。日本的這種自治制度是明治維新之后不久就發(fā)展起來(lái)的,而美國(guó)的自治則要更早。我們到今天難道連個(gè)村莊自治都做不到?中國(guó)老百姓不會(huì)笨到這個(gè)程度。這是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)講的。
從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,農(nóng)民也是完全有能力的。自治本身和文化程度沒有太大關(guān)系。在村里誰(shuí)當(dāng)干部能公平一點(diǎn),不需要有多少文化也可以判斷出來(lái)。村里的那些事,像修條路、修個(gè)水渠、宅基地該怎么分,村民是完全能夠做出正確判斷的。從歷史上看,早在土地革命、土地改革時(shí),農(nóng)民就有很高的覺悟,現(xiàn)在更應(yīng)該有。村民自治,首先是相信不相信農(nóng)民的問題。不能用農(nóng)民素質(zhì)不夠?yàn)椴桓忝裰骰蛘甙衙裰鲗哟螇旱煤艿驼医杩凇?/span>
這也正呼應(yīng)了韋伯所說(shuō)的,一國(guó)政治落后不是其民眾落后而是其精英落后,而精英落后的突出表現(xiàn)就是不斷指責(zé)“民眾落后”。我們不能用農(nóng)民的自治能力不足來(lái)合理化政府的微觀干預(yù)。政府的責(zé)任是通過提供法治規(guī)范和制度保證,以確保村民自治能夠在法治的軌道上進(jìn)行。
只要有好的制度框架一切都好辦
記者:實(shí)行村民自治20多年以來(lái),鄉(xiāng)村治理的實(shí)際效果如何呢?
趙樹凱:應(yīng)該說(shuō),對(duì)村民自治的效果我們不能估計(jì)過高,但是確實(shí)有很直接的效果。村民自治順應(yīng)了農(nóng)民要權(quán)力、要參與的要求,解決了大量的農(nóng)民利益表達(dá)問題。同時(shí),我們也面對(duì)著一個(gè)非常矛盾的現(xiàn)象:一方面民主自治能化解矛盾、表達(dá)利益,但另一方面農(nóng)村的矛盾也沒見少,反而是不穩(wěn)定的因素在增加、沖突面在增加。但這不能說(shuō)是村民自治造成的?梢哉f(shuō),如果沒有村民自治會(huì)更加不穩(wěn)定,沖突會(huì)更多。村民自治做得再好,它也只能解決自己范圍內(nèi)的問題,何況做得還不夠好。像公務(wù)員系統(tǒng)的腐敗問題、征地問題等,都是村民自治解決不了的,卻都直接影響到了農(nóng)村的穩(wěn)定。這就意味著完善鄉(xiāng)村治理需要在國(guó)家政權(quán)層面有一整套的制度供給,F(xiàn)在的問題不是村民自治搞得太早、搞得太過的問題,而是自治得還不夠,自治的層級(jí)還太低。村民自治需要配套的制度框架、背景,框架沒做好,就希望所有的問題都通過自治來(lái)解決,是不可能做到的,也不可能有真正的自治。現(xiàn)在許多人對(duì)村民自治有些悲觀失望,主要是因?yàn)榇迕褡灾蔚闹贫瓤蚣軟]有做好,制約了自治的發(fā)展。對(duì)農(nóng)民我們不應(yīng)該悲觀。和20年前相比,中國(guó)農(nóng)民的自治愿望和能力都有了很大的提升,眼界也大大開闊。但是我們的制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)得對(duì)農(nóng)民還不夠信任,問題主要出在這里。
記者:在村委會(huì)選舉中,一方面存在上級(jí)政府的過多干預(yù),另一方面,選舉過程中也存在賄選以及家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力操縱選舉的情況,我們?cè)撊绾卧u(píng)價(jià)選舉的公正性?
趙樹凱:從趨勢(shì)上講,這20多年來(lái),選舉是越來(lái)越趨向公正的,制度也越來(lái)越完善。因?yàn)檫x舉日益走向真實(shí),通過選舉可以獲得真實(shí)的權(quán)力,所以大家就開始競(jìng)爭(zhēng),賄選就出現(xiàn)了,黑惡勢(shì)力就要介入了。應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)在村委會(huì)選舉中賄選的面很大,雖然不能說(shuō)普遍。那么,如何看待賄選?賄選恰恰說(shuō)明選舉真實(shí)。從一般的角度講,只要是真實(shí)的、有競(jìng)爭(zhēng)的選舉就容易有賄選。關(guān)鍵是政府要很好地履行自己的責(zé)任,政府主持選舉的機(jī)構(gòu)本身要是公正的,是沒有受到控制的。民主選舉和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣,本身就是一個(gè)政治市場(chǎng)。選舉過程也是交易,選誰(shuí)不選誰(shuí),就是一個(gè)政治上的市場(chǎng)行為。是市場(chǎng)就需要監(jiān)管,就要有規(guī)則。政府要監(jiān)管,要制定并執(zhí)行規(guī)則。選舉不是不需要政府。老百姓的意愿不能干預(yù),但老百姓的意愿需要通過合法的方式表達(dá),不受外在強(qiáng)力或者其他因素干擾,這是政府的責(zé)任。現(xiàn)在好多地方政府認(rèn)為村委會(huì)選舉是農(nóng)民自己的事情,農(nóng)民自己搞就可以了,這就導(dǎo)致選舉存在很多問題。另一方面,還有一些地方政府出于征地等需要,繼續(xù)干預(yù)村委會(huì)選舉,因?yàn)楦深A(yù)并不名正言順,就往往要借助黑惡勢(shì)力。這種例子不能說(shuō)普遍,但屢見不鮮。
有了公開透明的選舉,政府只要責(zé)任到位,對(duì)賄選不需要太擔(dān)心。發(fā)達(dá)國(guó)家的例子充分地說(shuō)明了這一點(diǎn)。關(guān)鍵是整個(gè)制度環(huán)境要完善,政府要引導(dǎo)得好,需要一整套的法律制度對(duì)選舉的過程進(jìn)行規(guī)范,否則就會(huì)亂套。
再說(shuō)宗族勢(shì)力。首先,什么叫宗族勢(shì)力?事實(shí)上宗族勢(shì)力在當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村不是太好找,宗族本身也不好界定。我覺得,真要描述宗族對(duì)選舉的影響是很難的。宗族也不是超越利益的。正常來(lái)看,兄弟姐妹是一家人,他們會(huì)相互支持,但如果關(guān)系再遠(yuǎn)一點(diǎn),就要看這個(gè)人是不是能給大家?guī)?lái)利益,人們不可能不顧自己的利益無(wú)條件地支持一個(gè)人。就是名副其實(shí)的一家人,也可能哥哥支持一個(gè),弟弟支持另一個(gè)。從目前中國(guó)農(nóng)村的狀況來(lái)看,說(shuō)宗族關(guān)系超越了個(gè)人、家庭的經(jīng)濟(jì)利益,我認(rèn)為是不成立的。說(shuō)宗族干擾了選舉,對(duì)選舉造成扭曲,可能把問題擴(kuò)大化了。尤其是,現(xiàn)代社會(huì)比傳統(tǒng)社會(huì)中的社會(huì)關(guān)系要復(fù)雜得多,人的身份具有多重性:一個(gè)人可能既是某個(gè)家庭、家族和宗族的成員,也是某個(gè)經(jīng)濟(jì)組織、某個(gè)宗教組織、某個(gè)社會(huì)階層或團(tuán)體的成員。在多重身份中,你很難說(shuō)家族、宗族身份就會(huì)壓倒其他性質(zhì)的身份認(rèn)同。
當(dāng)然,民主選舉總會(huì)涉及到動(dòng)員過程,在選舉動(dòng)員的過程中各候選人總會(huì)利用各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),所以家族、宗族的組織網(wǎng)絡(luò)也可能會(huì)被開發(fā)利用。但這并不是真正的問題,真正的問題在于政府能不能創(chuàng)造一個(gè)能公平、公開地競(jìng)爭(zhēng)選舉的制度環(huán)境。政府做不好這一點(diǎn),問題必定接踵而來(lái)。
選舉權(quán)是農(nóng)民最核心的民主權(quán)利
記者:說(shuō)起村民自治,人們一般想到的就是民主選舉村委會(huì),事實(shí)上村民自治包括四個(gè)方面的內(nèi)容:民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督。我們是不是對(duì)選舉講得比較多,對(duì)其他方面重視不夠?
趙樹凱:通俗的說(shuō)法是四個(gè)民主一套車,但是我認(rèn)為,四者之間有輕重,不對(duì)等。根本上說(shuō)其實(shí)只有一個(gè)民主,就是選舉。選舉是民主制度的核心。最能體現(xiàn)民主水平的是選舉水平,是選舉制度是不是合理、是不是執(zhí)行運(yùn)作得好。決策、監(jiān)督、管理的權(quán)利很大程度上是從選舉權(quán)里派生出來(lái)的。選舉權(quán)能得到保障,決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)才能有效。如果選舉權(quán)是個(gè)假的,那么決策、管理、監(jiān)督權(quán)的分量就降低了。這牽扯到民主研究領(lǐng)域的一個(gè)很大的分歧,存在兩派意見。一派認(rèn)為選舉不重要,只要有充分的參與就行,只要各種意見能充分表達(dá)就行。另一派認(rèn)為選舉是核心。我是持這種觀點(diǎn)的。如果說(shuō)充分讓大家發(fā)表意見就是民主,那唐太宗時(shí)期就很民主了。沒有選舉權(quán),結(jié)果只能是想讓你管理你才能管理,不想讓你管理你就不能管理。有了選舉權(quán),你不讓我管,我就罷免你。民主選舉是定期舉行的,任期和對(duì)下一次選舉的預(yù)期就會(huì)對(duì)當(dāng)選者產(chǎn)生制約。所以不能把四個(gè)民主等同來(lái)看,選舉權(quán)肯定是核心。沒有選舉,何談民主?有了民主選舉,民主決策、民主管理、民主監(jiān)督就會(huì)跟上來(lái)。不能說(shuō)自然而然地跟上來(lái),但是很容易就可以跟上來(lái)。有些人強(qiáng)調(diào)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,不強(qiáng)調(diào)民主選舉,事實(shí)上是為害怕選舉、不愿意搞選舉找借口。
記者:也就是說(shuō)當(dāng)前民主管理、監(jiān)督方面的問題與選舉搞得不夠好直接相關(guān)?
趙樹凱:選舉沒有得到很好地保障,監(jiān)督、管理當(dāng)然受影響。另外,村民的監(jiān)督管理還受到基層黨政關(guān)系的影響。像村里的財(cái)務(wù)、批宅基地等事情,支部書記還要說(shuō)了算。自治組織和政府的關(guān)系也是重要影響因素。政府管了太多的事情,老百姓還怎么管?對(duì)村干部的監(jiān)督都由政府做了,集體事務(wù)都由黨組織或者上級(jí)政府定了,老百姓還怎么監(jiān)督、決策?
記者:現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)選舉的冷漠也與此有關(guān)。
趙樹凱:對(duì)。而且賄選也與此有關(guān)。反正選來(lái)選去選了個(gè)二把手,選誰(shuí)無(wú)所謂,那農(nóng)民就會(huì)選擇誰(shuí)給錢就選誰(shuí)。當(dāng)然這是從消極意義上來(lái)講的。從積極意義上講,如果選的這個(gè)人真是沒有用的,農(nóng)民也會(huì)吸取教訓(xùn)并改變以后的投票行為。比如這三年我選了你,結(jié)果發(fā)現(xiàn)你不干事,不但不干好事,還干壞事,下一次可能就不選你了,F(xiàn)實(shí)中有很多這樣的情況,一開始給錢還選,后來(lái)給錢也不選了。這個(gè)問題為什么很容易解決?因?yàn)橹灰x舉程序是公正的,選舉制度是完備的,每個(gè)人都要進(jìn)秘密劃票間,寫自己的票,別人就沒法干預(yù)了,送了錢人家也可以不選你。賄選不可怕,政府不作為才可怕。
記者:即便選舉本身是公正的,是不是也可能出現(xiàn)選舉上來(lái)的人干的是一錘子買賣,撈一把就走的情況?
趙樹凱:確實(shí)存在這種情況,選舉之后的民主管理問題也很重要。當(dāng)前主要是要完善與村委會(huì)運(yùn)作有關(guān)的一整套制度,比如決策、財(cái)務(wù)制度等,要進(jìn)一步完善。光有選舉也不行,選舉之后還要有相應(yīng)的管理制度。但是還是要強(qiáng)調(diào),選舉是根本。
從根本上來(lái)說(shuō),這也是因?yàn)榇迩f選舉時(shí),往往由候選人個(gè)人來(lái)組織動(dòng)員投票,而個(gè)人就容易有投機(jī)行為。西方的政黨制度就是在這樣的背景下發(fā)展起來(lái)的:如果候選人是政黨推薦、由政黨負(fù)責(zé)動(dòng)員投票的,那么,政黨就得對(duì)當(dāng)選人進(jìn)行制約,畢竟跑得了和尚跑不了廟,政黨還得繼續(xù)參加下一次的選舉。而中國(guó)的基層選舉與此不同,需要其他的配套制度來(lái)保障。
發(fā)展基層民主沒有回頭路可走
記者:從制度環(huán)境上來(lái)講,村民自治面臨著一個(gè)困境:一方面,村民自治是自下而上的選舉,要對(duì)下負(fù)責(zé),但我們的行政管理體制,則需要自上而下的政令貫徹,這一矛盾該如何緩解?
趙樹凱:這牽扯到的問題很復(fù)雜;鶎幼灾魏蛧(guó)家的政權(quán)建設(shè)是有區(qū)別的,國(guó)家層面的民主和社區(qū)層面的民主也是不同的。國(guó)家政權(quán)建設(shè)的問題不是基層自治能夠解決的,但解決時(shí)這些問題是聯(lián)系在一起的。比如,沒有中央與地方關(guān)系以及地方內(nèi)部各層級(jí)政府之間關(guān)系的調(diào)整,自治必定會(huì)步履維艱。但是有一點(diǎn)是肯定的,那就是民眾的民主素質(zhì)和要求在提高,民主的能力在提升,所以民主一定會(huì)往前走。如果國(guó)家的制度供給不能同步跟上,肯定要起沖突,出問題。當(dāng)然我們可以說(shuō)制度已經(jīng)完備了,民主的領(lǐng)域也增加了,但還是存在一個(gè)平衡的問題。如果人們民主的愿望、要求、能力提升得很快,但制度進(jìn)步得卻很慢,肯定還是要出問題,F(xiàn)在民主力量在成長(zhǎng),民主要求在提升,但政府在制度上的有意識(shí)的調(diào)整卻偏慢。通常是到了出問題的時(shí)候,才想到需要完善制度。這是我們現(xiàn)在制度建設(shè)面臨的一大挑戰(zhàn)。無(wú)論是在農(nóng)村還是在城市都存在這個(gè)問題。以農(nóng)村為例,前些年有農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)民負(fù)擔(dān)重,我們的設(shè)想是,把農(nóng)業(yè)稅取消了,農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重了,就沒那么多矛盾了,穩(wěn)定就好維持了。但取消農(nóng)業(yè)稅后這幾年誰(shuí)能說(shuō)農(nóng)村矛盾少多了,更穩(wěn)定了?誰(shuí)敢說(shuō)上訪更少了,群體性事件更少了?事實(shí)上群體性事件反而在增加,穩(wěn)定的壓力在增加。問題還是出在治理結(jié)構(gòu)、制度框架方面。日本現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)高度不景氣,社會(huì)卻沒有出現(xiàn)不穩(wěn)定的局面,就是因?yàn)橹贫瓤蚣軉栴}已經(jīng)解決了。有了好的制度框架,經(jīng)濟(jì)問題就只是經(jīng)濟(jì)問題,社會(huì)問題就只是社會(huì)問題,不會(huì)往政治層面上擴(kuò)展。
記者:村民自治面臨的制度框架問題,具體表現(xiàn)在哪些方面?
趙樹凱:第一,黨支部和村委會(huì)的關(guān)系。這個(gè)問題到現(xiàn)在也沒有解決好。有一種意見認(rèn)為要明確村委會(huì)受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。但問題是村委會(huì)是村民選舉出來(lái)的,是要為村民負(fù)責(zé)的,現(xiàn)在又說(shuō)要受黨支部的領(lǐng)導(dǎo),從邏輯上講是沖突的。要解決這一問題,必須明確劃分黨支部和村委會(huì)的職責(zé)范圍、權(quán)力邊界。比如河北青縣,提出黨支部由一線變二線,黨支部監(jiān)督村委會(huì)是否執(zhí)行政策和法律。村委會(huì)如果違反法律政策,黨支部出來(lái)糾正。黨支部書記兼村民代表會(huì)議主席,通過村民代表會(huì)議行使權(quán)力。應(yīng)該說(shuō)這是很有價(jià)值的探索。各地都在探索,我們要鼓勵(lì)基層努力探索創(chuàng)新,幫著他們總結(jié),不要急著下結(jié)論和在全國(guó)推廣。
第二,在村莊和縣鄉(xiāng)政府層面,還是要規(guī)定清楚,哪些是自治功能,政府不能干涉,干涉就違法;哪些是政府的法定要求,自治組織也要遵守。政府要依法管理自治組織,自治組織也要依法辦自己的事,兩者的權(quán)限必須分清楚。政府管了不該管的事,自治組織就會(huì)把政府該管的事也給擋回去,這種例子太多了。
這兩個(gè)問題解決不了,村民自治的前景是不樂觀的。現(xiàn)在農(nóng)村不僅僅在征地、環(huán)境保護(hù)等問題上出矛盾,民主推行得不好本身也成了矛盾的生長(zhǎng)點(diǎn)。而民主本來(lái)應(yīng)該是化解矛盾的。
記者:村民自治肩負(fù)著為中國(guó)民主政治探路的責(zé)任,那么,總結(jié)20多年的村民自治實(shí)踐,我們可以得出哪些經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)?
趙樹凱:第一,最核心的一點(diǎn),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,農(nóng)民的民主要求、能力是不斷提升的,政府要充分尊重他們,為他們提供好的制度平臺(tái)。政府不能代替農(nóng)民做決策。有人總結(jié)出一條比較片面的經(jīng)驗(yàn),就是不要給農(nóng)民那么大的權(quán)力,對(duì)農(nóng)民還是要管住。問題就在于可能今年能管住但明年管不住,這個(gè)書記能管住下一個(gè)就管不住。所以這種經(jīng)驗(yàn)最終是經(jīng)不起考驗(yàn)的。
第二,基層民主在整個(gè)中國(guó)民主化進(jìn)程中,有一種探路、引領(lǐng)作用,但不可能單獨(dú)獲得成功;鶎用裰鞯某晒σ欢ㄊ呛驼麄(gè)民主進(jìn)程的成功聯(lián)系在一起的,不可能離開大的制度框架來(lái)談它的成功。
第三,基層民主雖然是一個(gè)小的側(cè)面,但它涉及中國(guó)政治現(xiàn)代化進(jìn)程的許多層面,如黨政關(guān)系,政府和社會(huì)的關(guān)系等,給我們提出了一系列的課題。這正是基層民主的引領(lǐng)價(jià)值所在,但我們不能以為基層民主可以自己?jiǎn)为?dú)成功。
第四,農(nóng)民民主的要求、能力的提升是不可逆轉(zhuǎn)的過程?赡懿怀墒,但是沒有回頭路可走,F(xiàn)在說(shuō)農(nóng)民搞民主自治能力不成熟,但回到20年前的管理辦法肯定更糟。民主和利益密切相關(guān),民主要求一旦萌發(fā),是壓不住的。利益要求壓不住,民主就壓不住。對(duì)此要有清醒的認(rèn)識(shí)。
對(duì)村民自治我很樂觀,因?yàn)槲覍?duì)中國(guó)農(nóng)民很樂觀,中國(guó)農(nóng)民的創(chuàng)造力是無(wú)限的。面對(duì)基層管理的問題,還是要通過發(fā)展基層民主來(lái)解決,不能往回撤,往回撤是無(wú)路可走的。