我國耕地資源保護取得重要進展
實行最嚴格的耕地保護制度，使糧食安全所需的耕地資源得到保證。我國通過實行最嚴格的耕地保護制度，劃定了基本農(nóng)田保護區(qū)，規(guī)定任何單位和個人不得改變或者占用。同時，《土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》明確到2020年保持耕地面積18億畝的戰(zhàn)略目標，并把這一目標作為必須固守的“紅線”。目前，全國糧食安全所需耕地資源基本得到保障，為糧食產(chǎn)量的不斷增長提供了有力的支撐。自2004年以來，我國糧食播種面積出現(xiàn)穩(wěn)步回升，全國糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”，耕地保護工作的支撐功不可沒。
實行耕地占補平衡制度，緩解糧食安全與城鎮(zhèn)發(fā)展占地之間的矛盾。我國從1997年開始提出并實施耕地占補平衡制度，不僅為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了寶貴空間，也在一定程度上緩解了因非農(nóng)建設占地帶來的耕地保障壓力。在操作形式上，目前各地耕地占補平衡主要是通過開發(fā)利用未利用地，以及對部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差的現(xiàn)有耕地進行整治，補充和新增耕地資源。在操作程序上，按照“先補后占”、“占一補一”、“占補平衡”的管理要求，由國土資源部門調(diào)研并設立土地整治項目，依據(jù)國家下達的非農(nóng)建設占用耕地計劃和補充耕地計劃嚴格進行審批，多方籌措資金，按照建設工程管理辦法組織落實，并進行監(jiān)督管理和考核驗收。目前，部分地區(qū)通過移土培肥、改造中低產(chǎn)田、測土配方等，逐步探索提高新增耕地質(zhì)量的有效途徑。
開展農(nóng)村土地整治，促進耕地質(zhì)量提升與新農(nóng)村建設。近年來，各地加大農(nóng)村土地整治力度，內(nèi)涵不斷拓展，做法不斷創(chuàng)新。四川、山東、甘肅等省份結(jié)合高標準基本農(nóng)田建設進行土地整治，增加耕地有效面積，大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，著力提升耕地質(zhì)量。重慶市結(jié)合農(nóng)民工市民化建立農(nóng)戶宅基地復墾體系，對自愿申請土地復墾的農(nóng)戶整治宅基地，將新墾耕地與周遍耕地進行集中連片建設。河南省結(jié)合新農(nóng)村建設和小城鎮(zhèn)建設，大規(guī)模推進新型農(nóng)村社區(qū)建設，打破行政區(qū)劃，將全市528個村（居）整合規(guī)劃成42個新型農(nóng)村社區(qū)。
城鎮(zhèn)化進程中耕保形勢依然嚴峻
未來十年，即使在最嚴格管理的情況下，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展仍將占用大量的耕地。我國耕地資源本就十分稀缺，呈現(xiàn)“三少”（人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少和耕地后備資源少）的基本特點。上世紀90年代以來，我國耕地資源規(guī)模更是大幅減少，這里有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、城鎮(zhèn)化和災害毀損四方面原因，城鎮(zhèn)化是僅次于生態(tài)退耕的主要影響因素，而且這種影響是不可逆的。
城鎮(zhèn)化過程中耕地保護制度有待完善。耕地資源保護工作具有特殊性，既要利用行政、法律（包括《刑法》）等管理手段，也要發(fā)揮市場機制的重要作用。因此，我國現(xiàn)行耕地保護制度在設計上存在的主要問題：一是保護手段不力。保護目標限于保障糧食安全，還沒有上升到維護社會公共利益和公共安全的高度，對違法行為的定性和量刑上還不完善。二是保護范圍有待擴大。目前耕地保護的范圍和重點主要針對耕地存量和現(xiàn)狀耕地資源，對未來耕地增量和備用耕地資源的管理和保護不足，存在重城市管制、輕農(nóng)村約束和重農(nóng)轉(zhuǎn)非管制、輕非轉(zhuǎn)農(nóng)激勵的傾向。三是保護方式還需要創(chuàng)新。過去十多年耕地占補平衡成效顯著，但隨著多數(shù)地區(qū)未開發(fā)耕地資源大幅減少，應及時探索農(nóng)村建設用地退出并轉(zhuǎn)為耕地的新機制。
城鎮(zhèn)化過程中節(jié)地機制尚未建立。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展可以通過農(nóng)村退地大于城鎮(zhèn)占地來實現(xiàn)節(jié)約用地。但在我國這種機制尚未建立，不僅沒有出現(xiàn)節(jié)地的趨勢，反而是耕地資源在城鎮(zhèn)化過程中大規(guī)模減少。其直接原因是我國人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，城市對進城的農(nóng)民工長期實行“經(jīng)濟性接納、社會性排斥”，導致農(nóng)村人口在大規(guī)模進城的過程中雙重占用建設用地，農(nóng)村居民點建設用地難以合理退出并轉(zhuǎn)化為耕地。更深層次的原因是國民收入分配體制改革滯后，人地關(guān)系脫節(jié)，在城鎮(zhèn)化過程中保護耕地資源的動力機制缺失。
進一步加強耕地保護的政策建議
加大保護力度，完善耕地保護制度。一要在《刑法》中完善耕地保護的相關(guān)內(nèi)容。將違反耕地資源保護的行為上升到損害公共利益、危害公共安全的高度，進一步完善《刑法》對耕地資源保護的規(guī)定，利用法制力量加強保護力度。二要進一步完善耕地保護目標責任考核制度。健全耕地保護目標共同責任機制，制定考核和評價辦法，完善考核內(nèi)容，推行問責制，健全責任追究制度和糾錯改正機制。三要進一步深化征地制度改革。加強建設項目選址和用地評價，嚴格控制征占耕地的規(guī)模和速度，新增建設用地總量不得突破糧食生產(chǎn)和其他農(nóng)作物生產(chǎn)對耕地需求的底線。大幅度提高土地征用過程中新增建設用地有償使用費和土地開墾費的征收標準。四要加快建立耕地保護補償機制。鼓勵進城農(nóng)民將農(nóng)村宅基地復墾為耕地，建立耕地占補平衡指標和農(nóng)村建設用地復墾指標省內(nèi)異地流轉(zhuǎn)機制。同時，建立新增耕地經(jīng)濟激勵機制，實施耕地保護責任目標的利益補償，提高各級政府保護耕地的積極性。在有條件的地區(qū)和城市，對農(nóng)地使用者特別是基本農(nóng)田保護人，通過建立農(nóng)地保護補償基金進行適當補貼，調(diào)動農(nóng)戶保護耕地的積極性和主動性。
創(chuàng)新保護方式，深化農(nóng)村土地整治。城鎮(zhèn)化過程中保護耕地資源，是一個保護耕地與開發(fā)耕地相結(jié)合的過程，要將深化農(nóng)村土地整治作為新時期耕地資源保護的重中之重。一要將農(nóng)村土地整治的對象和重點逐步轉(zhuǎn)移到人口減少地區(qū)的農(nóng)村建設用地上，實行農(nóng)村建設用地彈性退出機制，建立農(nóng)戶宅基地退出復墾服務體系和新增耕地指標市場交易機制。開發(fā)這部分耕地資源，不僅有利于增加進城人口的收益，而且可以方便現(xiàn)有農(nóng)民的開發(fā)利用。二要大力推進以高標準基本農(nóng)田建設為重點的土地整治。加大中低產(chǎn)田改造力度，積極開展農(nóng)田水利建設，加強坡改梯等水土保持工程建設，推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。積極組織實施農(nóng)村土地整治重大工程，促進國家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設，為確保國家糧食安全提供基礎性保障。按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，大力開展土地平整、田間道路建設、農(nóng)田防護建設和農(nóng)田水利建設。嚴格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗收，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，整治后的耕地可劃為基本農(nóng)田，實行永久保護。三要規(guī)范推進農(nóng)村土地整治示范建設。整治騰出的農(nóng)村建設用地首先要復墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設用地的，可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設、農(nóng)村基礎設施和公共服務配套設施建設用地，以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。嚴禁以整治為名，擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，擴大城鎮(zhèn)用地規(guī)模。嚴禁在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。四要加強整治項目后期管護，確保補充耕地質(zhì)量。依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質(zhì)量未達到被占耕地質(zhì)量的，按照質(zhì)量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求的前提下，用于新開墾耕地的建設。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的管護要求，依據(jù)耕地等級實施差別化管護，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。五要多渠道籌集土地整治資金，大幅度增加對農(nóng)村土地整治的資金投入。探索創(chuàng)新金融支持農(nóng)村土地整治的方式，將城鎮(zhèn)土地征占過程中的耕地占用稅、新增建設用地有償使用費和耕地開墾費等主要用于農(nóng)村土地整治，促進支農(nóng)資金整合。加強農(nóng)村土地整治資金利用管理，積極引導和支持農(nóng)民參與土地整治，提高土地整治效率，降低和控制土地整治成本，讓農(nóng)民在土地整治過程中更多地受益。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行人地掛鉤。要以人均耕地保有量和人均基本農(nóng)田保有量作為城市發(fā)展目標管理考核的重要指標，將保護耕地的責任落實到每個城市。我國主體功能區(qū)規(guī)劃提出了城鄉(xiāng)人地掛鉤、地區(qū)間人地掛鉤的要求，要以促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集聚為方向，在土地利用規(guī)劃中建立人口土地聯(lián)動機制，將新增建設用地指標與新增戶籍人口（或穩(wěn)定居住時間較長的常住人口）結(jié)合起來。以吸納農(nóng)村人口安居樂業(yè)的規(guī)模為依據(jù)，合理安排不同地區(qū)建設用地指標，以土地聯(lián)動帶動人口聯(lián)動，防止“城擴人不增”，為重點地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地保障。人地掛鉤指標實行有償使用，主要用于當?shù)乜h域經(jīng)濟的發(fā)展，少量指標用于跨縣或跨市公開交易。人地掛鉤指標有償使用收益全部返回農(nóng)村。要著眼長遠和未來耕地增量，通過確立邊界和建立有效的組織制度，對農(nóng)村人口減少地區(qū)的農(nóng)村居民點建設占地實行萎縮性管理和控制。同時，引導和推進分散居民點向中心村鎮(zhèn)集中，促進新型農(nóng)村社區(qū)建設，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，不斷提高農(nóng)村土地利用水平。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論
