當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 文件解讀 >> | 黨的十六大以來(lái)，隨著國(guó)家惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策力度不斷加大，中國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)九年增產(chǎn)，農(nóng)民收入連續(xù)九年保持較高增速，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村出現(xiàn)了歷史上少有的好形勢(shì)。但應(yīng)清醒地看到，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度。 對(duì)農(nóng)村實(shí)行“多予、少取、放活”的方針，是進(jìn)入新世紀(jì)后確立的解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基本方針。從過(guò)去10年的實(shí)踐看，從2000年試點(diǎn)農(nóng)村稅費(fèi)改革到2006年徹底終結(jié)了具有2600年歷史的“皇糧國(guó)稅”，在“少取”方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的各項(xiàng)政策相繼出臺(tái)，政策范圍不斷拓展，在“多予”方面取得重大進(jìn)展。中央財(cái)政“三農(nóng)”投入從2003年的1754.5億元增加到2011年的12286.6億元，8年間增長(zhǎng)了6倍，年均增長(zhǎng)25.4%，遠(yuǎn)超出中央財(cái)政本級(jí)支出年均增長(zhǎng)11.04%，也超過(guò)全國(guó)財(cái)政支出年均增長(zhǎng)19.23%的水平。“十一五”期間，中央財(cái)政累計(jì)安排“三農(nóng)”支出29623.8億元，年均增長(zhǎng)23.6%，投入總量是“十五”時(shí)期的2.6倍；2011年一年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出規(guī)模達(dá)到12286.6億元，超過(guò)“十五”時(shí)期五年的總和（9580億元）。無(wú)論是“三農(nóng)”投入的增量，還是增幅，近幾年都是很高的。 中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)歸根到底是受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)差距依然較大，城鄉(xiāng)二元矛盾遠(yuǎn)未解決，且城市二元矛盾又逐步顯現(xiàn)。城鄉(xiāng)之間“二元結(jié)構(gòu)”形成的差距是中國(guó)發(fā)展中最大的差距，城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”形成的差距則是最突出的差距。由于長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，在處理農(nóng)村與城市關(guān)系問(wèn)題上，仍自覺(jué)或不自覺(jué)地存在“重城輕鄉(xiāng)”的觀念，甚至以犧牲農(nóng)民利益來(lái)?yè)Q取城市和工業(yè)的發(fā)展。雖然過(guò)去10年在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、改善城鄉(xiāng)關(guān)系上做了大量工作，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在資源配置和國(guó)民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)和社會(huì)地位方面仍然不平等。 農(nóng)民需要政策激勵(lì)，更需要制度公平。在制度上保障農(nóng)民獲得平等發(fā)展機(jī)會(huì)，享有平等權(quán)益，需要繼續(xù)鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，更要做好“放活”這篇大文章。 賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重趨勢(shì)。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯，根本原因是中國(guó)土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不完善外，征地范圍過(guò)寬，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障；農(nóng)民宅基地權(quán)益法律法規(guī)不健全；集體土地所有權(quán)殘缺不全，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，同樣一塊土地，因?yàn)樗兄撇煌�，在�?quán)利設(shè)置和利益分配上產(chǎn)生巨大鴻溝，這樣一種土地權(quán)利二元格局，使得集體和農(nóng)民難以分享土地長(zhǎng)久的增值收益。 目前，土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門(mén)傾斜，農(nóng)民得到的太少。現(xiàn)行征地制度下的利益分配機(jī)制刺激地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓所形成的收入，用以補(bǔ)充正常的財(cái)政預(yù)算資金和為城市擴(kuò)張資金。目前，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。 從理論與各國(guó)的實(shí)踐看，賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵，是處理農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系的一個(gè)最重大政策課題。要立足現(xiàn)實(shí)，尊重歷史，正視未來(lái)，在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識(shí)形態(tài)等約束條件的情況下，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民更加完整的土地權(quán)利（包括排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)），使農(nóng)民感覺(jué)到真正成為土地的主人。 當(dāng)前，需要抓緊做好農(nóng)村土地制度改革的三項(xiàng)工作。 一是在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和宅基地使用權(quán)證書(shū)，加快建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。 二是盡快修改土地管理法，應(yīng)盡快落實(shí)十七屆三中全會(huì)關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”、“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能”等各項(xiàng)政策。明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的期限，并賦予農(nóng)民對(duì)承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權(quán)利：開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。允許土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。承包權(quán)由承包農(nóng)戶永久持有，經(jīng)營(yíng)權(quán)是由承包權(quán)派生出來(lái)的權(quán)利，承包農(nóng)戶按承包權(quán)收取租金，擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的承租者享有土地的使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要確保家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位，嚴(yán)格用途管制，防止直接用行政手段推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，引發(fā)新的社會(huì)矛盾。 三是加快征地制度改革，實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，鼓勵(lì)地方政府對(duì)失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，增大失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償份額。 賦予農(nóng)民平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利 長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，中國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元的公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉(xiāng)居民所享受公共服務(wù)存在很大差異。黨的十六大以來(lái)，各級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的投入力度，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和力度都是前所未有的，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)得到快速發(fā)展。 盡管如此，公共資源在城鄉(xiāng)配置失衡問(wèn)題仍然突出，公共財(cái)政的覆蓋范圍和力度不夠，現(xiàn)有的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對(duì)各種公共品的實(shí)際需要，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制、教育衛(wèi)生文化等公共服務(wù)體制、社會(huì)保障制度等仍呈“二元”狀態(tài)。確保2020年全面建成小康社會(huì)，必須加快構(gòu)建全民共享的基本公共服務(wù)體系。具體要求：一是普惠，即公共服務(wù)體系能夠覆蓋城鄉(xiāng)全體居民；二是均等，即全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)是均等化的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；三是一體，即逐步改變城鄉(xiāng)分治的制度安排，形成城鄉(xiāng)一體的制度框架，包括教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、基本生活保障等方面的公共服務(wù)制度在全國(guó)范圍內(nèi)是統(tǒng)一的，而且社會(huì)保障權(quán)益尤其是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的可順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。 建立“普惠、均等、一體”的公共服務(wù)體系，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。 一是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。盡快將高中階段教育納入義務(wù)教育范圍，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。全面實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村職業(yè)教育，創(chuàng)新農(nóng)村職業(yè)教育體系。 二是進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個(gè)人籌資標(biāo)準(zhǔn)，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價(jià)廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村婦幼保健，使農(nóng)民享有公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。 三是完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會(huì)救助體系，建立農(nóng)村社會(huì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。 四是建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機(jī)制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村文化繁榮發(fā)展。 五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對(duì)農(nóng)村飲水工程建設(shè)支持力度，實(shí)施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，改變村容村貌，改善農(nóng)村的居住生活環(huán)境。 賦予農(nóng)民更加自由的遷徙權(quán) 近年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上主要來(lái)源于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。但是，在中國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民工仍被視為城市的“過(guò)客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒(méi)有獲得市民身份。從這個(gè)角度看，中國(guó)城鎮(zhèn)化是“夾生”的。 城鎮(zhèn)化要以吸納農(nóng)民并使之向市民轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。大量農(nóng)民工不能沉淀在城鎮(zhèn)，工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化進(jìn)程相脫節(jié)，是嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量提高的一個(gè)突出矛盾。農(nóng)民工不能在城市安居樂(lè)業(yè)，家分兩地，長(zhǎng)期奔波于城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、使土地向務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)集中的作用。 同時(shí)，農(nóng)村青壯年的黃金時(shí)間用在城里，實(shí)際是把人口紅利留在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的擴(kuò)大。 中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平低。農(nóng)民在戶均不足半公頃的土地上搞農(nóng)業(yè)，是不可能達(dá)到全面小康水平的。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。 隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力將繼續(xù)大量涌向城市，推進(jìn)農(nóng)民工市民化是大勢(shì)所趨。必須深化戶籍制度改革，以提高農(nóng)民工就業(yè)技能、保障農(nóng)民工合法權(quán)益、創(chuàng)造平等就業(yè)機(jī)會(huì)、提高就業(yè)質(zhì)量為重點(diǎn)，以健全農(nóng)民工公共服務(wù)制度、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為核心，以吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶為方向，賦予農(nóng)民更自由的遷徙權(quán)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，扎實(shí)提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。 賦予農(nóng)民平等獲得金融服務(wù)的權(quán)利 過(guò)去十年的惠農(nóng)政策大都是財(cái)政政策，相比較而言，金融惠農(nóng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)村金融服務(wù)還相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)村金融改革嚴(yán)重滯后。建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度要真正破題，必須明確一點(diǎn)，即農(nóng)村金融不同于城市金融。 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面對(duì)的是分散的小規(guī)模農(nóng)戶和大量的農(nóng)村中小企業(yè)，農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)對(duì)金融需求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其服務(wù)的交易成本比較高。農(nóng)村信貸市場(chǎng)信息不對(duì)稱現(xiàn)象相對(duì)于城市工商貸款而言更為突出。 城市工商業(yè)貸款中使用的是傳統(tǒng)意義上的抵押品，在農(nóng)村嚴(yán)重缺乏。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)受自然和市場(chǎng)影響具有高風(fēng)險(xiǎn)性，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作存在高風(fēng)險(xiǎn)性。這些特點(diǎn)決定了不能把發(fā)展城市金融的辦法簡(jiǎn)單移植到農(nóng)村來(lái)。 改善農(nóng)村金融服務(wù)，必須明確一個(gè)目標(biāo)，即必須加快建立普惠農(nóng)村金融體系。普惠金融體系（inclusive financial system）是國(guó)外廣泛使用的一個(gè)概念，基本含義是：能有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，尤其是要為目前金融體系并沒(méi)有覆蓋的社會(huì)人群提供有效的服務(wù)。 中國(guó)目前農(nóng)村金融體系離普惠金融體系還有很大距離。建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融制度，要著重解決好以下四個(gè)問(wèn)題： 一是提高正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的覆蓋率；二是強(qiáng)化政策性金融的作用；三是重視發(fā)揮農(nóng)村新型合作金融的作用；四是要重視微型金融的獨(dú)特作用。要放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，重點(diǎn)引導(dǎo)各類資本到農(nóng)村新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，主要為個(gè)體工商戶、小型加工運(yùn)銷戶、各類微型企業(yè)、規(guī)模種植養(yǎng)殖戶、鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)人、貧困人口等普通民眾提供微型金融服務(wù)。此外，要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和多元化農(nóng)村信貸擔(dān)保體系。 農(nóng)村改革是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的起點(diǎn)，也是十年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的突出亮點(diǎn)。過(guò)去十年，中國(guó)最重要的改革成就發(fā)生在農(nóng)村。展望未來(lái)，農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新仍有很大空間，如果在以上四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域能有實(shí)質(zhì)性突破，農(nóng)村改革仍有可能走在整個(gè)改革的前面。 |
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