當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設 >> 如果土地征收是為了公共利益的需要而且公共利益代表了廣大人民群眾利益的話，那么就不應該出現(xiàn)這些現(xiàn)象。既然出現(xiàn)了這些現(xiàn)象，是“公共利益”本身的問題還是公共利益的實現(xiàn)或達成出現(xiàn)了問題？這就需要深入討論公共利益到底是誰的利益、公共利益與個人利益之間的關系以及個人利益如何轉化為公共利益等基本理論問題。本文以公共選擇理論和立憲經(jīng)濟學為理論工具，通過對中國相關法律法規(guī)中對“公共利益”規(guī)定的分析，研究公共利益的本質及土地征收中的公共利益如何實現(xiàn)，將有助于解決土地征收過程中的爭端或糾紛。
一、法律法規(guī)中關于“公共利益”的規(guī)定
從作為基本法的《憲法》、《物權法》到作為部門法的《國有土地上房屋征收與補償條例》和地方關于土地征收補償?shù)膶嵤┘殑t等，都把公共利益作為土地征收的基本原則和條件①。然而，通過對相關法律法規(guī)中關于“公共利益”的表述，可以看出公共利益雖然是土地征收的前提條件，但是關于“公共利益”的解釋不夠明確和具體，甚至如何確定“公共利益”也沒有任何規(guī)定。
第一，對公共利益的解釋不夠明確和具體。只有《國有土地上房屋征收與補償條例》列舉了屬于“公共利益”的五種情況，外加一個開放性的規(guī)定。然而，這五種情況和一個開放性規(guī)定，幾乎涵蓋了土地利用所有可能的情況：國家需要、社會需要、集體需要甚至其他需要等。我國工業(yè)化過程中的土地征收屬于公共利益的需求，因為工業(yè)化是經(jīng)濟發(fā)展的需要和必然結果，是提高人均國民收入和人民生活水平的保證。然而，工業(yè)化的主體是多元的，可能是國家、集體，也可能是外資企業(yè)或私營企業(yè)。為外資企業(yè)或私營企業(yè)建設工廠或工業(yè)項目進行征地，從實現(xiàn)工業(yè)化進程的角度講符合公共利益的需求，但未必是公共使用或為了通常意義上的公共目的的使用。我國城鎮(zhèn)化過程中的土地征收當然也符合公共利益的條件，因為城鎮(zhèn)化水平的不斷提高既是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求也是經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，黨中央從十六大開始就確定了推進城鎮(zhèn)化進程的重要任務，然而城鎮(zhèn)化過程中土地的開發(fā)和建設主體及形式都是多元的，如果說城鎮(zhèn)化是符合公共利益的，那么只要是能夠促進城鎮(zhèn)化的土地開發(fā)和建設就是符合公共利益的，即使是商品房的開發(fā)和建設。
第二，對是否符合公共利益做出判斷或判定的主體和程序缺乏明確規(guī)定。由誰判斷土地征收是否符合公共利益，在所有提及公共利益的法律法規(guī)中都沒有提及。有些建設項目，比如國防、道路、公立學校、公立醫(yī)院的建設，明顯屬于公共利益的范圍，不存在爭議；但是也有一些，比如前面提到的工業(yè)化和城市化過程中許多為工業(yè)項目和住房建設而征收的土地，是否符合公共利益，就存在爭議。這是現(xiàn)實中爭議最多也最容易引起征收方與被征收方?jīng)_突的問題，因為被征收者往往會根據(jù)土地被征收后的用途來形成土地補償標準和價格的心理預期。另外，有些地方政府在征收土地時打著公共利益的旗號，然而征收后未必用于公共活動，這就容易引起被征收者的不滿。所以，由誰來判斷、按照什么樣的程序來判斷是否符合公共利益，就顯得尤為重要。
造成這些問題的原因可以從理論和現(xiàn)實兩個方面來分析。從理論上講，對于公共利益概念的界定和認識尚不夠清楚，比如通常所使用的公共利益、國家利益、社會利益、集體利益等概念是否相同，個人利益與公共利益是什么關系以及個人利益如何轉化為公共利益。從現(xiàn)實上講，一是計劃經(jīng)濟慣性下政府權力主導的城鄉(xiāng)發(fā)展所致。中國長期實行計劃經(jīng)濟體制，國家或政府在經(jīng)濟發(fā)展中具有絕對主導和控制地位。在所有的土地征收中，征收主體都是政府，這就導致政府對所有土地的征收都可以強調為公共利益；二是立法傳統(tǒng)上“重實體、輕程序”的結果。中國的立法要么規(guī)定得特別清楚，要么在出現(xiàn)了新的問題、新的情況后出臺司法解釋，缺少解決新出現(xiàn)問題或者新情況的程序性制度，比如聽證、陪審團或類似制度規(guī)定。
二、公共選擇視角的“公共利益”
為了解決土地征收中公共利益這個概念的含義，我們采用公共選擇理論和立憲經(jīng)濟學的有關思想進行解釋，以便為現(xiàn)實土地征收中公共利益的實現(xiàn)從理論上奠定基礎。
(一)公共利益不是個人的利益，但也未必是所有人的利益
公共利益涉及兩個或兩個以上主體，否則就不是公共，所以公共利益不是個人的利益；但是，公共的范圍是有成員或空間限制的，所以公共利益也不是無限制的所有人利益。對于從公共利益中受益的主體來講，公共利益相當于一種公共產(chǎn)品，也具有這樣一些特征：首先，公共利益具有非競爭性和非排他性。非競爭性表明公共利益滿足的不僅僅是單個人的利益，而是許多人的利益；非排他性表明公共利益要做到在一個人受益的同時不讓其他人受益是困難的或者成本高昂的。比如，為建設公共廣場征收土地符合公共利益原則，公共利益的體現(xiàn)就在于廣場建成之后，社會成員對廣場的消費具有非競爭性和非排他性。其次，公共利益是分層次的。如果以整個國家為單位，公共利益涉及全體人民的利益，是國家層次上的；如果以地方為單位，公共利益涉及該地方居民的利益，是地區(qū)層次的。比如，國防建設需要征收土地所實現(xiàn)的公共利益是全國層次的；為修建城市道路征收土地所實現(xiàn)的公共利益主要是地區(qū)層次的，因為從這條道路中受益的主要是當?shù)鼐用瘛Ｔ俅�，公共利益具有非中性特征。雖然土地的征收實現(xiàn)了公共利益，但是對不同的主體具有不同的影響，有的主體從公共利益中得到的收益大一些，有些主體從公共利益中得到的收益小些。同樣是修建城市道路的例子，不同居民使用道路的情況等存在差別，獲得收益的大小自然存在差別。
(二)公共利益與個人利益的沖突：帕累托改進還是卡爾多—�？怂垢倪M
作為一種稀缺資源，土地的使用應該遵循效率原則�！稇椃ā�、《土地管理法》等法律法規(guī)都明確規(guī)定，一切組織和個人都必須合理利用土地。土地征收是土地使用權變更的一種方式，是從個人或單位使用者轉移給國家或政府。土地在新的用途上更有效率或更有價值，無論對國家還是政府，都比個人使用更有效率。土地征收以公共利益為基本原則，這就意味著公共利益要大于(至少是不少于)個人利益或個人利益的加總：(1)土地的使用權由個人轉移給國家或政府，符合經(jīng)濟學的效率原則；(2)土地在征收中要給原使用者以合理的補償，至少不能夠少于原使用者能夠從中獲得的收益，否則就會侵害其利益。
土地征收基于公共利益的原則，而公共利益大于個人利益。從整個社會的角度講，土地的使用更有效率了，但這并非一定是帕累托改進，因為這有可能會侵害原來土地使用者的利益。既然土地能夠得到更有效率的使用，即新的使用者(即征收者)能夠從土地使用中獲得的收益大于原來的土地使用者，在征用者補償了原來的土地使用者之后還能夠有剩余，否則征用者就沒有動力進行征收，即土地征收至少要滿足卡爾多—�？怂垢倪M。通過補償，要使卡爾多—�？怂垢倪M成為帕累托改進，即所有人的利益都得到改善，而不會侵害任何人的利益。
(三)立憲經(jīng)濟學的兩個層次與公共利益
如果公共利益不是所有人的利益，那么不能夠從公共利益中得到好處者如何支持或承認公共利益？這可以借鑒立憲經(jīng)濟學對人之行動兩個層次的劃分來分析②。
第一，公共利益不是所有人的利益，但也不是在實現(xiàn)一部分人利益的同時侵害另一部分人的利益或總是侵害一部分人的利益。(1)帕累托改進要求在實現(xiàn)一部分人利益時不以損害另一部分人的利益為代價，否則就不是帕累托改進。在非帕累托改進中，要讓利益受損者接受該行動，要么采取強制措施，要么利益受損者是不理性的。在經(jīng)濟學中，所有主體的行為都是理性的，那么對利益受損者只能采取強制措施，但這是有違民主原則的。(2)在一次行動中一部分人的利益受損，但是不能夠總受損，否則會引起革命或起義。第二，公共利益是在立憲層次上達成的。公共利益應該代表所有人的利益，但是資源存在稀缺性，人們不可能在每一次行動中都能夠保持利益一致，利益沖突是不可避免的。既然如此，關鍵是人們要在立憲層次(即操作規(guī)則的層次)上達成一致同意的規(guī)則，而不管規(guī)則實際上可能會產(chǎn)生什么樣的結果。只要在立憲層次上達成了公共利益，具體操作中可能會產(chǎn)生與個人利益相沖突的結果，這也是符合公共利益原則的。比如，在一個封閉的車廂里有人吸煙有人不吸煙，那么車廂內(nèi)的乘客如何就是否吸煙進行決策？決策的方式有很多種，立憲經(jīng)濟學認為，采取什么具體方式進行決策不重要，關鍵是要對決策的規(guī)則、決策規(guī)則確定的規(guī)則甚至是決策規(guī)則確定規(guī)則的規(guī)則達成一致同意。公共利益只有在一致同意規(guī)則上才有意義，也就是在立憲層次上才有意義；在具體操作層次上，公共利益不可能是所有人的利益，而很可能只是部分人的利益。
(四)公共利益與集體利益、社會利益和國家利益
我們經(jīng)常使用的集體利益、國家利益和社會利益與公共利益之間是什么關系？從理論上講，公共利益與集體利益、社會利益基本相同，但是略有差別，而國家利益是公共利益的一個層次。借用公共的范圍分為兩人之間、社區(qū)、地方、民族國家、地區(qū)、全球等六個層次的劃分，集體或社會的范圍可以是兩人之間、可以是社區(qū)，也可以是地方、國家甚至地區(qū)和全球。因此，集體利益和社會利益基本上等同于公共利益，但是并非所有的集體利益和社會利益都是公共利益，因為集體和社會是有邊界的，在邊界內(nèi)的集體利益和社會利益是公共利益，但是在邊界外就不再是公共利益了。國家利益是國家層面上的公共利益，屬于公共利益的一個層次，它同樣具有邊界的限制。
在土地征收中，《憲法》和《土地管理法》表明土地征收的主體是國家，是國家為了公共利益的需要，對土地進行征收；《物權法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然沒有指出土地征收的主體是國家，但是隱含著征收的主體是國家或政府。實際上，無論是國家還是政府，無論是中央政府還是地方政府，背后的主體都可以籠統(tǒng)地稱為國家，因為政府只不過是國家的代理人或國家事務的執(zhí)行者，是達成國家這一契約的人們所委托的代表人們利益行事的代理人。《國有土地上房屋征收與補償條例》對“公共利益”的解釋中，一開始就指出了“國家安全”、“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”、“國防和外交的需要”等，這是典型的“國家利益”的表現(xiàn)。
三、土地征收中“公共利益”的實現(xiàn)
在土地征收中，公共利益是在立憲層次上達成一致同意。只要在立憲層次上達成一致同意，不論具體操作層次上的結果是什么，都是符合公共利益原則的。
(一)公共利益的確定：聽證會制度
針對土地征收中是否符合公共利益判斷或者判斷的主體和程序尚不明確的問題，可以采用聽證會制度來解決。首先，是否符合公共利益由聽證會通過投票來表決。許多國家在土地征收中采用聽證會制度，如美國，征收方需要就土地征收的必要性和合理性作出說明。實際上，土地征收的必要性首先就是說明土地征收符合公共利益原則，因為只有符合公共利益原則才可以征收。如果征收方就土地征收的必要性得不到聽證會的認可，那么就相當于公共利益沒有得到認可。在公共利益得到認可的前提下，土地征收的合理性也需要進行聽證，這包括征收多少、如何補償、補償?shù)臉藴实葐栴}。另外，土地征收的數(shù)量要符合實際需要，否則就可能出現(xiàn)濫用公共利益的問題。比如建立一所公立學校需要500畝土地，征收方以建立公立學校的名義征收1000畝，其中500畝建學校，另外500畝閑置或做其他用途(如開發(fā)房地產(chǎn))，這多征收的500畝顯然就存在濫用公共利益的問題。如何補償、以什么方式補償，如貨幣補償、就業(yè)安置補償或者其他形式的補償，需要得到社會的廣泛認可。補償?shù)臉藴室残枰M行聽證，過高不利于征收方，過低會損害被征收方，通過聽證會讓大家就被征收片區(qū)土地有較為充分的了解，就可以較為容易地得到社會認可。
其次，聽證會制度本身需要得到認可。聽證會制度、聽證會的人選、聽證會的具體程序等也要得到公眾的認可。比如，在關于土地征收的相關立法中明確公共利益的確定采用聽證會制度，而這樣的立法是需要人民代表大會或人民代表大會常委會通過的，這實際上就已經(jīng)在程序上使得聽證會合法化了。為了使得聽證會取得公信力，還需要就聽證會本身的參加人員進行規(guī)定，聽證會應該是由政府官員(征收方)、上級土地管理部門、人大代表、政協(xié)委員、專家學者、當?shù)鼐用?除被征收者之外的可能從公共利益中受益者)、被征收者等組成。既有利益相關者，也有獨立的第三方，還有上級主管部門。
(二)土地征收的程序更重要
在符合公共利益進行土地征收已經(jīng)達成一致同意的前提下，土地征收的程序也需要達成一致同意。土地征收程序達成一致同意就比具體的土地征收更加重要。在土地征收和房屋拆遷中出現(xiàn)的“釘子戶”、“自焚”等現(xiàn)象雖然經(jīng)常見諸媒體，但是個別事件。如果大家都對土地征收和房屋拆遷補償?shù)臉藴什粷M意的話，就不會存在“釘子戶”了，土地征收和房屋拆遷也就不會發(fā)生了。“釘子戶”、“自焚”等事件往往是土地征收或房屋拆遷已經(jīng)在進行著，征收者已經(jīng)進行了大量投資，個別被征收者不滿意而阻撓征收或者拆遷的進行。比如2007年重慶的“最牛釘子戶”事件，被拆遷者的房屋成為“孤宅”，周圍的房屋全部被拆遷，只有成為“孤宅”的這一家成為釘子戶，其他人都已經(jīng)同意并且已經(jīng)搬離了原來的住宅。之所以出現(xiàn)各種問題，根本的原因是程序性問題沒有得到解決。
第一，征收者或者開發(fā)商在還沒有與所有被征收者或被拆遷者達成協(xié)議的情況下，就已經(jīng)開始施工。征收者與被征收者尚未談判完成時，就進行施工，沒有考慮到一旦征收不成，將會出現(xiàn)什么樣的結果；或者是征收者想以開始施工作為談判的籌碼逼迫被征收者或被拆遷者就范，這恰恰不是最優(yōu)的策略，而是將自己逼上絕境的策略。
第二，被征收者的參與，可以是任何層次上的參與。一是被征收者與征收者直接談判，就補償?shù)臉藴实戎苯舆_成一致；二是被征收者委托居委會或村委會或者業(yè)委會等代表被征收者與征收者進行談判，需要所有被征收者之間達成一致，被征收者與受托者達成一致，特別強調的是所有被征收者都要就委托代理人進行談判達成一致同意，否則有一個不同意者就可以成為“釘子戶”。當然，按照村民自治法等有關規(guī)定，村委會是村民的代表，但僅僅是日常事務的代表，在涉及村民利益的重大問題上需要全體村民的一致同意。一旦所有的被征收者與征收者就談判的程序達成了一致同意，無論談判的結果是什么，被征收者都應該接受。這樣，如果個別人對談判的結果不滿意，他可以與代理人產(chǎn)生沖突，但是不涉及被征收者與征收者之間的利益沖突或矛盾。因此，無論是征收者與被征收者之間是直接談判還是間接談判，首先都需要解決“程序”問題。
注釋：
①相關法律法規(guī)中對“公共利益”的規(guī)定，分別見《憲法》第10條，《物權法》第7條、第42條和第148條，《土地管理法》第2條和第58條，《國有土地上房屋征收與補償條例》第1條、第2條和第8條。
�、陉P于立憲經(jīng)濟學對人之行動兩個層次的解釋，參見李增剛：《新政治經(jīng)濟學導論》，上海人民出版社2008年版，第153-167頁。
【責任編輯】張?zhí)N萍
【參考文獻】
[1]劉道遠.土地征收制度中的公共利益研究[J].北方論叢，2007，(5).
[2]馮磊.公共利益的異化及其防范[J].甘肅理論學刊，2010，(5).
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