當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是先從“蓋房子讓農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)買房及住到城鎮(zhèn)”入手，還是以“農(nóng)村居民身份轉(zhuǎn)換”作為突破口，不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，而且關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的可持續(xù)性，還關(guān)系到能否從源頭上化解社會(huì)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)。
如何理解城鎮(zhèn)化的本質(zhì)并科學(xué)確定城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，直接關(guān)系城鎮(zhèn)化的質(zhì)量及經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單地讓農(nóng)村居民遷移并住在城鎮(zhèn)。提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，要著眼于“農(nóng)村居民市民化”，定位于加加快“人的城鄉(xiāng)一體化”。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)有步驟分階段實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村居民市民化”
1．城鎮(zhèn)化既不是簡(jiǎn)單地“合村并居”，也不是短期內(nèi)動(dòng)員更多農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)買房及住在城鎮(zhèn)。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，既要尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，也要尊重農(nóng)村居民的意愿。如果地方政府打著“推進(jìn)城鎮(zhèn)化”旗號(hào)，以“合村并居”的方式造城鎮(zhèn)；如果房地產(chǎn)商以“推進(jìn)城鎮(zhèn)化”名義，大規(guī)模圈地蓋房而在短期內(nèi)讓政府動(dòng)員更多農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)買房及住在城鎮(zhèn)，很可能會(huì)把城鎮(zhèn)化引入誤區(qū)，走向“偽城鎮(zhèn)化”的道路。
在中國(guó)大多數(shù)區(qū)縣半徑75～150公里的地理特征下，絕大多數(shù)農(nóng)村居民對(duì)城鎮(zhèn)化的期待及渴望，是能夠得到“市民身份”，能享受到與城市居民平等的社會(huì)保障等待遇。至于能不能住在城鎮(zhèn)，并不是農(nóng)村居民最關(guān)心、最渴求的。因此，政府應(yīng)按農(nóng)村居民市民化的內(nèi)在邏輯，從農(nóng)村居民身份轉(zhuǎn)換、讓農(nóng)村居民能夠享受市民待遇入手推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
2．城鎮(zhèn)化要求給予農(nóng)村居民“市民身份”及市民保障。
某些地方以加快城鎮(zhèn)化為借口，進(jìn)行所謂“讓農(nóng)民以宅基地?fù)Q市民身份、以耕地?fù)Q社保”的試點(diǎn)，背離了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民市民化，給農(nóng)村居民以“市民身份”與市民待遇，是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)及內(nèi)在要求。農(nóng)村居民身份的轉(zhuǎn)換及享有市民待遇，不應(yīng)該有附加條件，不應(yīng)與農(nóng)民的宅基地及住宅、承包的農(nóng)業(yè)耕地、林地、草地、山地等掛鉤。當(dāng)然，農(nóng)村居民市民化的城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，必然會(huì)觸及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，但必須堅(jiān)持無(wú)條件轉(zhuǎn)換農(nóng)村居民身份的原則。
需要強(qiáng)調(diào)的是，在農(nóng)村居民身份轉(zhuǎn)換與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系上，農(nóng)村居民身份轉(zhuǎn)換是前提，要謹(jǐn)防不轉(zhuǎn)換農(nóng)村居民身份就貿(mào)然搞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)換農(nóng)村居民身份是社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定的要求，是政府的責(zé)任；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，則是為充分保障農(nóng)村居民所享有的土地權(quán)益，使農(nóng)村居民增加財(cái)產(chǎn)性收入，并相應(yīng)提高土地資源配置效率�？稍谵r(nóng)村居民身份轉(zhuǎn)換的前提下，堅(jiān)持保護(hù)并讓農(nóng)村居民充分分享農(nóng)村土地權(quán)益的原則下，適時(shí)啟動(dòng)并推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。如果農(nóng)村居民有了市民身份并平等享受市民待遇，農(nóng)民就會(huì)要求并支持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。
城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)：消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)
1．社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定要求盡快對(duì)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。
改革開放以來(lái)持續(xù)多年的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，不僅使中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，而且實(shí)現(xiàn)了國(guó)富。某種意義上，中國(guó)已經(jīng)有了消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的國(guó)力。以城鎮(zhèn)化進(jìn)程啟動(dòng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的改革，既可以助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，又可以提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量及效率。如果城鎮(zhèn)化不與消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)相聯(lián)結(jié)，城鎮(zhèn)化在短時(shí)間內(nèi)雖然會(huì)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，但是城鎮(zhèn)化后遺癥會(huì)使社會(huì)穩(wěn)定鮒‘維穩(wěn)成本’急劇上升。只有按照“農(nóng)村居民市民化”的內(nèi)在邏輯，把城鎮(zhèn)化作為改革城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的契機(jī)或突破口，才能逐年降低“維穩(wěn)成本”，從源頭上消除影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，實(shí)現(xiàn)并保證社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須要認(rèn)真吸取工業(yè)化進(jìn)程的教訓(xùn)。城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)雖然在一段時(shí)間內(nèi)為中國(guó)成為“世界工廠”提供了廉價(jià)勞動(dòng)力，但是，由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的大量廉價(jià)農(nóng)民工“低再教育投入一低素質(zhì)一低收入一低消費(fèi)”的惡性循環(huán)，不僅拖累了“中國(guó)制造”的升級(jí)，而且阻礙了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如果不吸取工業(yè)化進(jìn)程的教訓(xùn)，繼續(xù)沿襲工業(yè)化進(jìn)程的思維，捕‘粗放式城鎮(zhèn)化”，會(huì)導(dǎo)致更加嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與社會(huì)問(wèn)題。因此，要堅(jiān)決摒棄“土地城鎮(zhèn)化”的主張及做法，定位于“人口城鎮(zhèn)化尤其農(nóng)村居民的城鎮(zhèn)化”，把轉(zhuǎn)換農(nóng)村居民身份作為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵。只有盡快啟動(dòng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)改革，才能以城鎮(zhèn)化為載體，把市民化了的農(nóng)村居民引到“較高再教育投入一較高素質(zhì)一較高收入一較高消費(fèi)”的良性循環(huán)中，為社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。
2．改革城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)環(huán)境及條件已經(jīng)成熟。
隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)力量一直不斷沖擊著中國(guó)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種沖擊主要表現(xiàn)為市場(chǎng)力量所拉動(dòng)的若干城鄉(xiāng)一體化：首先是勞動(dòng)力市場(chǎng)的城鄉(xiāng)一體化。到目前為止，中國(guó)勞動(dòng)力資源配置已經(jīng)主要依賴市場(chǎng)力量，形成了城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)，企業(yè)用工無(wú)論是國(guó)有企業(yè)，還是民營(yíng)企業(yè)，都不再有戶籍限制、不再有城市居民與農(nóng)村居民的劃分；其次是商品流通市場(chǎng)的城鄉(xiāng)一體化。商家供給的商品包括進(jìn)口商品，不再區(qū)分城市居民市場(chǎng)與農(nóng)村居民市場(chǎng)，形成了城鄉(xiāng)一體化的商品流通市場(chǎng)；再次是戀愛婚姻的城鄉(xiāng)一體化。在20世紀(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步階段，中國(guó)人的戀愛婚姻附加了戶籍身份的條件，進(jìn)入21世紀(jì)，戶籍身份對(duì)戀愛婚姻的影響已幾乎為零。除了勞動(dòng)力市場(chǎng)、商品流通市場(chǎng)、戀愛婚姻的城鄉(xiāng)一體化，其他各種無(wú)形的城鄉(xiāng)一體化越來(lái)越多、越來(lái)越大。長(zhǎng)期以來(lái)，看似最難的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)改革，隨著市場(chǎng)環(huán)境及條件的成熟，已經(jīng)變成了最容易的改革�？梢哉f(shuō)，改革城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)環(huán)境及條件已經(jīng)成熟，惟一的阻礙是行政力量。只要政府下決心啟動(dòng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)改革，基本可以水到渠成。關(guān)鍵在于政府愿不愿意讓城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)改革搭上城鎮(zhèn)化進(jìn)程的班車。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化的配套條件
1．以數(shù)十萬(wàn)億規(guī)模國(guó)資變現(xiàn)，籌集城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)改革成本。
積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程的質(zhì)量，必須有全國(guó)一盤棋的整體設(shè)計(jì)。經(jīng)過(guò)34年（1978～2012年）的改革開放，中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“國(guó)富”。這不僅表現(xiàn)為財(cái)政收入的持續(xù)多年高增長(zhǎng)，而且體現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)的高積累以及巨大的國(guó)有資產(chǎn)存量。到201 2年底，中國(guó)可計(jì)價(jià)國(guó)有資產(chǎn)估算值約1 20萬(wàn)億。在2020年全面建成小康社會(huì)的歷史時(shí)期，分年度有預(yù)算地變現(xiàn)20萬(wàn)億～30萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)，用于城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)改革成本支付，是完全可行的。既不會(huì)動(dòng)搖社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)，又強(qiáng)化了社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。數(shù)十萬(wàn)億規(guī)模國(guó)資變現(xiàn)，相應(yīng)要求全國(guó)性社�；鹬虚L(zhǎng)期預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中長(zhǎng)期預(yù)算、國(guó)資管理機(jī)構(gòu)調(diào)整及體制改革的聯(lián)動(dòng)。
2．嘗試農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)村居民分享財(cái)產(chǎn)性收入。
為增加農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入、調(diào)整落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系、提高土地資源配置效率，在農(nóng)村居民身份轉(zhuǎn)換的前提下，可嘗試農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革可以分類實(shí)施，把農(nóng)民宅基地從農(nóng)村集體建設(shè)用地中單列作為條件，農(nóng)村土地按三類實(shí)行不同的改革：第一類是農(nóng)民宅基地，可嘗試賦予其土地所有權(quán)或參照城市居民住宅國(guó)有土地70年土地使用權(quán)模式，允許農(nóng)民宅基地及房屋自由交易；第二類是農(nóng)村集體建設(shè)用地，可直接進(jìn)入土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)交易，開征30%—50%的農(nóng)村集體建設(shè)用地交易稅；第三類是農(nóng)業(yè)耕地、林地、草地、山地等，實(shí)行并鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。在2035年大多數(shù)農(nóng)業(yè)耕地、林地、草地、山地等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，轉(zhuǎn)為土地使用權(quán)出租或入股的集中經(jīng)營(yíng)模式，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造土地條件。
5．加大并加快農(nóng)村公用事業(yè)的投資與建設(shè)，改善城鎮(zhèn)化的大環(huán)境。
城鎮(zhèn)化不可能消滅鄉(xiāng)村，城鎮(zhèn)化必須要在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村環(huán)境不斷改善的條件下推進(jìn)。城鎮(zhèn)化要能夠支持更多資本、人才向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)流動(dòng)，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村居民人口素質(zhì)的提高、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，要加大并加快農(nóng)村公用事業(yè)投資及建設(shè)。農(nóng)村公共事業(yè)投資是指農(nóng)村的集中供水供氣供熱、垃圾焚燒、污水處理、園林綠化、公共交通等準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資。通過(guò)加大農(nóng)村公用事業(yè)投資，可大大改善城鎮(zhèn)化的大環(huán)境，一來(lái)可以吸引更多資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，消化農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的壓力；二來(lái)有利于降低農(nóng)村居民生存成本，擴(kuò)大消費(fèi)基礎(chǔ)；三來(lái)能夠消化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的部分成本，刺激服務(wù)性消費(fèi)增長(zhǎng)。
作為支持城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高的農(nóng)村公用事業(yè)投資，單純用市場(chǎng)化方式難以實(shí)現(xiàn)，財(cái)政應(yīng)該在農(nóng)村公用事業(yè)投資中發(fā)揮更大作用。當(dāng)然，財(cái)政支持主要體現(xiàn)為政策引導(dǎo)，以少量財(cái)政投入引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村公用事業(yè)領(lǐng)域，逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化。就財(cái)政對(duì)農(nóng)村公用事業(yè)投資的引導(dǎo)及支持而言，有多種措施：一是財(cái)政補(bǔ)貼或貼息吸引社會(huì)資本流向農(nóng)村公用事業(yè)領(lǐng)域；二是在政府性基金預(yù)算中增加農(nóng)村公用事業(yè)專項(xiàng)；三是通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出設(shè)立農(nóng)村公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)基金；四是實(shí)行農(nóng)村公用事業(yè)投資的減稅或低稅率政策。
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