當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 但是，此文認(rèn)為：信訪中的問(wèn)題“不是出在信訪制度本身，而是出在對(duì)待信訪工作的態(tài)度和方法上”。這一結(jié)論，既與全文的論述邏輯相悖，也與其敘述的事實(shí)明顯不符。
從論述邏輯上看，既然信訪制度是良好的，問(wèn)題出在工作態(tài)度和方法上，按照我黨的傳統(tǒng)工作思路，強(qiáng)化落實(shí)、改進(jìn)方法就可以了，還談什么改革?盡管人們對(duì)“改革”的理解有所不同，但“改革”，必然涉及到制度或體制的更新，至少涉及到政策的調(diào)整。工作態(tài)度和方法的改進(jìn)或改善，隨時(shí)隨地都要進(jìn)行，不必套用“改革”這個(gè)時(shí)髦的概念。
這里，首先涉及到一個(gè)研究方法問(wèn)題。即：判斷一項(xiàng)制度或政策的優(yōu)劣，不能只依據(jù)“文本規(guī)定”來(lái)推定，而應(yīng)從其形成的背景和實(shí)踐結(jié)果來(lái)進(jìn)行綜合分析，實(shí)踐結(jié)果是最主要的依據(jù)。
筆者認(rèn)為，黨和國(guó)家建立信訪制度的出發(fā)點(diǎn)是為了疏通民意表達(dá)渠道和維護(hù)公民合法權(quán)益，但是，這項(xiàng)制度是在政治壓力型領(lǐng)導(dǎo)體制不斷強(qiáng)化的大環(huán)境下建立起來(lái)的。1995年和2005年兩次頒行的《信訪條例》，雖然體現(xiàn)了民主法治的理念，但并沒(méi)有擺脫向上集權(quán)、向下施壓的路徑依賴，所以，在執(zhí)行中必然異化為引誘民眾無(wú)序上訪和迫使地方政府采用飲鴆止渴手段維護(hù)表面穩(wěn)定的不良制度。
本人完全同意胡文“這么大的國(guó)家，不可能沒(méi)有一定數(shù)量的信訪”的論斷，也非常贊同建立“民意上達(dá)”通道、安裝社會(huì)穩(wěn)定“出氣閥”等主張。但也毋庸諱言，黨和國(guó)家加強(qiáng)信訪工作的努力，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。胡文描述的“信訪不信法、信上不信下，信鬧不信理”，以及與此相伴隨的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現(xiàn)象愈來(lái)愈嚴(yán)重，引發(fā)的社會(huì)沖突愈來(lái)愈激烈。
造成這種信訪亂象的根源，確實(shí)不應(yīng)該僅僅歸咎于信訪制度，但更不能歸咎于信訪工作態(tài)度和方法。信訪量的增加，從根本上說(shuō)是社會(huì)分配不公、社會(huì)管理失范、公職人員腐敗等社會(huì)矛盾積累的結(jié)果。就信訪制度本身而言，存在著諸多弊端，從而導(dǎo)致工作方式的變異。
——《信訪條例》雖然軟綿綿地規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，“信訪人應(yīng)當(dāng)”依法“向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”，但整個(gè)立法主旨和各具體條款都在強(qiáng)化“縣以上人民政府”權(quán)力和責(zé)任，強(qiáng)調(diào)建立由“縣以上人民政府”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“信訪工作格局”和“聯(lián)席會(huì)議”、“排查調(diào)處”、“信訪督查”等機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)生活的其他領(lǐng)域中，高度一體化的黨委和政府同樣掌握著過(guò)多的權(quán)力，包攬著絕大部分公共事務(wù)。在這樣的大環(huán)境下，司法機(jī)關(guān)依法解決民眾利益訴求的壓力、權(quán)能都極其有限，所以，以種種借口把多數(shù)民眾投訴推給行政部門。同時(shí)，還有一些經(jīng)由司法機(jī)關(guān)調(diào)處、裁定或判決的案件，輾轉(zhuǎn)回到黨政機(jī)關(guān)。從一定意義上說(shuō)，黨政主導(dǎo)的信訪工作的不斷強(qiáng)化，使訴訟受案范圍難以擴(kuò)大，司法調(diào)處社會(huì)矛盾的功能難以拓展，訪民“信訪不信法”的趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)。
——《信訪條例》雖然重申了“各負(fù)其責(zé)、齊抓共管”的通用原則，但又強(qiáng)調(diào)由各級(jí)政府及其各工作部門負(fù)責(zé)人“閱批重要來(lái)信”、“接待重要來(lái)訪”。實(shí)踐中，訴訟幾年，也不如高層領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)批示管用；領(lǐng)導(dǎo)接待日等活動(dòng)，雖促使部分問(wèn)題得到解決，但卻破壞了科層制，助長(zhǎng)了相關(guān)部門的推諉扯皮；迎合了民眾的“清官迷信”情結(jié)，助長(zhǎng)了訪民“找大不找小”的心理。信訪量日益集中到中央和省兩級(jí)和“兩會(huì)”等特殊日期。
——信訪工作的責(zé)任制、排名制、通報(bào)制與其它工作領(lǐng)域的政績(jī)考核、達(dá)標(biāo)競(jìng)賽、一票否決等制度互為補(bǔ)充，不斷強(qiáng)化著政治壓力型領(lǐng)導(dǎo)體制。以信訪為重點(diǎn)的“維穩(wěn)”已成為高懸在基層官員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)考核排名特別是一票否決，地方和基層官員不得不采取堵截、打壓、拖延、收買等非規(guī)手段控制上訪，在暫時(shí)緩解或掩蓋一些矛盾的同時(shí)積累了更多的矛盾。
——隨著信訪地位的提升，信訪工作部門的規(guī)模和權(quán)力也有所擴(kuò)張，但它又不具備依法處理問(wèn)題的職權(quán)。所以，“劃道”排名、開轉(zhuǎn)辦單、督查通報(bào)、獎(jiǎng)懲提名、組織大接訪活動(dòng)等帶有濃郁人治色彩的手段，用得越來(lái)越多。其結(jié)果，在推動(dòng)信訪工作落實(shí)的同時(shí)，催生了形式主義、弄虛作假等不良風(fēng)氣。
弊端叢生的信訪制度必須改革，改革的方向應(yīng)該是逐步把信訪工作引向民主法治的軌道。改革的策略應(yīng)該是小步快走，平穩(wěn)推進(jìn)。首先，應(yīng)盡快改革信訪考核制度，取消計(jì)數(shù)排名，為基層降壓減負(fù)。其次，應(yīng)擴(kuò)大訴訟受案范圍，將更多的信訪案件引入司法軌道。第三，應(yīng)發(fā)揮人大權(quán)力機(jī)關(guān)作用，由人大督促、監(jiān)督“一府兩院”履行維護(hù)公民合法權(quán)益的職責(zé)。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可將各級(jí)信訪部門移交人大常委會(huì)。第四，應(yīng)配套推進(jìn)其他領(lǐng)域特別是領(lǐng)導(dǎo)體制和社會(huì)管理體制的改革。信訪制度改革如果單兵突進(jìn)，很難奏效，還可能堵死民意表達(dá)的渠道，加重某些官員不作為或亂作為的傾向。因此，必須立足地方治理的全面轉(zhuǎn)型，在發(fā)展黨內(nèi)民主、健全人大制度、提高基層官員選舉競(jìng)爭(zhēng)性和透明度、推進(jìn)司法改革、培育民間組織、提高基層自治水平等方面，搞好頂層設(shè)計(jì)，開展實(shí)驗(yàn)示范，力求取得實(shí)質(zhì)性突破。
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