當前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 土地財政因為高房價而備受抨擊。
根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元，低于2011年的3.15萬億元，與2010年的2.7萬億元基本持平。國有土地出讓金已在地方政府可支配財力中占據(jù)重要地位。但這樣的土地出讓金收益不可持續(xù)，當前的土地財政模式（賣地財政）也是弊病頻現(xiàn)。
“土地財政”：肯定與否定
當前的土地財政模式是地方政府無奈的選擇。分稅制將更多的財權財力留給了中央，而將更多的事權給了地方。地方不得不在公共財政收入之外另辟財源。簡單地將“土地財政”歸因于分稅制財政體制改革，是不對的。
如果沒有國有土地實質上的地方所有制，那么地方政府獲取土地收入的目標是無法實現(xiàn)的。土地市場化改革、福利分房改革、工業(yè)化和城市化進程的加快，導致住房需求急劇上升。多方力量共同導致賣地財政的形成。
土地財政并不是說地方的所有土地都能賣高價。劃撥給機關事業(yè)單位和軍隊的土地不太可能給地方政府帶來高收益，有時甚至要貼錢。招商引資的工業(yè)用地如果考慮土地儲備成本，彌補“x通一平”基礎設施建設投入，那么地方政府即使略有收入，也不可能有太多的收入。一般情況下，對于工業(yè)用地，地方政府更看重的是引進項目未來的稅收貢獻。商品住房用地于是就成為地方政府最主要的土地收入來源。這種類型的土地收入為20多年來地方基礎設施建設和公共服務的提供立下了汗馬功勞。即使是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如果沒有土地財政的支撐，那么經(jīng)濟快速增長所需的基礎設施也將嚴重短缺。從這個角度講，土地財政值得肯定。
與此同時，我們也不能忽視土地財政的弊端。商品住房用地價格的高企，直接推高了房價。土地的供應方是地方政府，地方政府為了讓土地賣高價，“擠牙膏”式供地，更是讓房地產(chǎn)市場長期處于嚴重短缺的“賣方市場”狀態(tài)。
擴大供地與國家財富管理目標的沖突
高房價是房地產(chǎn)供不應求的表現(xiàn)。目前的政策選擇最重要的是抑制需求。但工業(yè)化和城市化所帶來的旺盛需求，決定了抑制需求目標不易實現(xiàn)。擴大供給特別是保障性住房供給政策也得到運用，但這沒有從根本上解決普通商品房供給不足的問題。
高房價是在金融深化背景下進行的，與貨幣超發(fā)不無關系。這樣的高房價在某種程度上又是住房保值功能的體現(xiàn)。從貨幣政策入手調節(jié)房價，效果可以很明顯，但房價較大幅度下跌不僅可能給既有的金融風險體系帶來災難性的毀滅，也會嚴重影響社會穩(wěn)定。
基于此，現(xiàn)實的考慮就是擴大商品房的有效供給。
嚴重短缺下，如果政府的目標是穩(wěn)定房價或讓房價下調，擴大普通商品房用地從而推動商品房有效供給的擴大，就是必需的選擇。但這么做一定會妨礙地方政府進一步獲取土地收益�，F(xiàn)在地方政府不僅不這么做，而且還強調空置房多，商品房供給是充分的。國有土地壟斷背景下，普通商品房供給很難擴大。
國有土地是國家財富。財富管理的目標自然是追求利益最大化。要保證土地收益的最大化，就不太適合短時期內大量供地，因為這么做只會導致土地出讓金收入的下降。擴大商品房用地供給與國家財富管理目標存在嚴重沖突。特別是當?shù)胤秸畬ν恋厥杖氲囊蕾嚩仍絹碓礁邥r，地方政府更偏向于保證財富管理目標的實現(xiàn)。
這樣，不管社會各界如何呼喚土地擴大供給，縱然商品房短缺狀況沒從根本上得到改變，縱然需要政府維護商品房市場穩(wěn)定，但供地方式和數(shù)量仍沒有從根本上有所改觀。
短缺市場本來需要擴大供給，但國土部門和地方政府仍在嚴控小產(chǎn)權房。小產(chǎn)權房與商品房最大的不同是其用地是集體土地。小產(chǎn)權房用地成本較低，從而房價遠低于商品房。
小產(chǎn)權房受打壓，是因為它沖擊土地財政，與政府競爭供地，打破政府壟斷供地格局，減少土地財政收入。按照現(xiàn)有的土地制度安排，農(nóng)村集體土地要先改變用途，由國家征地之后再出售。
賣地財政因可供土地的有限而不可持續(xù)。表面上看，商品房70年后還可以繼續(xù)回收土地，但隨著商品房擁有者數(shù)量的增加，這缺乏可操作性。
土地價值上升與政府在土地上的投入有關，與工業(yè)化和城市化進程有關。這種土地增值顯然不能全歸于原有的土地使用者。但收益在政府與原有的土地使用者之間如何分配，是一個爭論不休的問題。隨著民眾權利意識的增強，拆遷征地中的利益沖突正對現(xiàn)行土地財政模式形成強有力的挑戰(zhàn)。
土地財政的發(fā)展趨勢
當前的“土地財政”實質上是賣地財政。但是，賣地收入與正常的財政收入（即公共財政收入，過去稱一般預算收入）如稅收不一樣對待。賣地收入列入政府性基金預算，使用權基本上不屬于財政部門。因此，財政部門總體上不贊同“土地財政”的提法。
財政事務本來就應包括所有的政府收支活動�，F(xiàn)實做法并不妨礙“土地財政”用法的流行。土地收入由政府收取，又由政府支配，這樣的收支活動從性質上看就是財政活動。現(xiàn)實中財政收支權限的碎片化，不是“土地財政”不能確立的理由。
中國內地改革開放以來城市供地學習香港地區(qū)的批租，這直接推高了地價，從而推動了房價的上漲。而且，在房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)，商品房購買者除了要承擔高額的土地出讓金外，還要承擔大量稅費。購買商品房并自住者是當前中國廣義宏觀稅負（包括各種政府取得的收入負擔）最重者。
但是，內地只是學習了批租制度，卻沒有學習香港的稅制。特別是，內地間接稅占了稅收總收入的70%，而香港幾乎沒有與此對應的間接稅。在此背景下，還要對民眾的住房征收房產(chǎn)稅，顯然是不合理的，也很容易招致各種反彈，甚至影響社會穩(wěn)定。
短期內，房地產(chǎn)稅收收入對于地方政府來說是不可靠的。現(xiàn)在一說對個人自用住房征稅，就是對商品房課稅�，F(xiàn)實中，商品房在開發(fā)和交易環(huán)節(jié)已經(jīng)承擔了大量稅費負擔。稅負如再增加，顯然不合理。房地產(chǎn)稅對增量房且是對那些沒有在開發(fā)和交易環(huán)節(jié)交納大量稅費的住房征收才有一定的合理性，但也要說清房地產(chǎn)稅收收入的用途。只有將房地產(chǎn)稅收收入用于地方公共服務并得到地方人民群眾的同意，個人自用住房房地產(chǎn)稅的出臺才可能平穩(wěn)。貿然開征個人自用住房房產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅），只會給社會增加太多的不穩(wěn)定因素。
短期內，較現(xiàn)實的考慮是對小產(chǎn)權房征稅，并賦予小產(chǎn)權房合法地位。個人交納房產(chǎn)稅后，小產(chǎn)權房合法化，且房產(chǎn)稅用于地方公共服務。業(yè)主容易接受這樣的房產(chǎn)稅。
中長期房地產(chǎn)稅的開征還需創(chuàng)造條件。房地產(chǎn)稅應是一種替代性的稅種，是將房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的稅費移到持有環(huán)節(jié)的稅種。房地產(chǎn)稅應是對土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等相關稅種的替代，是對土地出讓金之外的各種收費的替代。未來房地產(chǎn)稅在地方財政收入中的地位還會加強，但不是現(xiàn)在，因為既有住房的稅收貢獻已在過去透支了。
擺脫賣地財政，要合理界定政府職能，規(guī)范政府與市場關系。以此次政府職能轉變?yōu)槠鯔C，一些政府不該做的事情，要盡可能退出，從而減少不必要的開支。為根本解決賣地財政問題，地方政府應有合適的財源。
要擺脫賣地財政，必須在土地實質上的地方所有制上大做文章，提高地方政府取得土地的門檻，對國有土地收益的分配制度也要進行創(chuàng)新。
要進一步完善分稅制�；诩扔械亩愔平Y構，增加地方財權財力的途徑只能從增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅等主要稅種入手，增加地方稅收分享比例。同時，保持目前的地方稅體系不變，并完善地方稅系。
部分收費可改為稅，如排污費可改為環(huán)境稅，并作為地方財政收入。各種收費都可能成為地方政府的潛在財力，如目前分散在各種利益集團手中的本來應屬于公共收益的收費，如城市道路停車費，又如出租車牌照費。
大量公共資源未能形成地方財政收入，而是轉化為各種各樣利益集團的收入。為此，應加強國有資源管理，并將部分國有資源收入轉化為地方財政收入。
國有土地出讓金與房地產(chǎn)稅可并行不悖。但國有土地畢竟是人民的，其收益必須用于公共服務。房地產(chǎn)稅的稅負至少不應高于土地私有制的國家。當然，土地制度的選擇也是一個問題。
財政的現(xiàn)代化過程應是政府收入越來越多地依靠稅收而不是產(chǎn)權收入的過程。賣地財政的中國式土地財政亟待轉變。
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