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黃錕：農民工市民化過程中制度沖突與政策選擇
2013-06-12 18:44:26 作者：黃錕來源：愛思想點擊：0 評論：0條
【字號：大中小】

城鎮(zhèn)化的本質和核心是人口城鎮(zhèn)化，當前重點是促進農民工市民化。近十多年以來，中央政府和地方政府也在積極推進農民工市民化，尤其是在制度上做了許多創(chuàng)新。
　　然而，農民工市民化率提高的速率并沒有制度創(chuàng)新的進展那么快，制度創(chuàng)新的實際效果并不明顯。如何改變這種狀況，應該引起高度關注。
　　在這一過程中，對農民工市民化過程中的制度沖突做出分析，并有針對性的作出政策選擇，重要且迫切。
　　
　　不得不面對的制度沖突
　　
　　農民工市民化過程中的制度沖突問題尤其值得關注，主要表現(xiàn)在兩個方面：
　　第一，戶籍制度與嵌入其中的就業(yè)和社會保障等福利性制度的沖突。由于戶籍制度的創(chuàng)新進程較快，很多地方已經(jīng)打破了城鄉(xiāng)戶籍的界限，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但由此帶來了一個不容忽視的問題是：一方面，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍，農民工獲得了城鎮(zhèn)戶口，但另一方面，嵌入戶籍制度的其他福利性制度卻沒有跟上，如就業(yè)歧視和城市勞動力市場分割狀況依然存在，農民工社會保障與城鎮(zhèn)職工的社會保障存在較大差異。
　　這導致的一種結果是，農民工雖然取得了城鎮(zhèn)戶口，但并沒有取得與城鎮(zhèn)居民相同的權利和待遇，所以他們取得的城鎮(zhèn)市民身份也與原有市民有著很大的區(qū)別，如有的地方將其有區(qū)別的稱作“準市民”或“新市民”。從而實際上又在城鎮(zhèn)形成了新的二元結構和二元制度。
　　第二，社會保障制度與土地制度、就業(yè)制度之間的沖突。社會保障制度的主要社會功能和創(chuàng)新目標就是要為每個公民提供公平的社會保障；土地在土地改革以來就承擔著農民的社會保障功能；傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)就業(yè)制度不僅為城鎮(zhèn)職工提供了就業(yè)崗位和主要的收入來源，也承擔著城鎮(zhèn)職工的社會保障。
　　因此，社會保障制度與土地制度、就業(yè)制度雖然是不同域的三項不同的制度，但它們的功能卻發(fā)生了重疊，如果處理不當，就難免發(fā)生沖突。其主要表現(xiàn)是農民工社會保障制度創(chuàng)新的滯后性。
　　隨著土地收入占農民和農民工家庭收入比重下降，農民和農民工家庭的無地現(xiàn)象和土地集中規(guī)模經(jīng)營，使得土地的保障功能呈現(xiàn)下降趨勢，這在一定程度上弱化甚至造成農民和農民工最后一道防線的虛化；同時，“鐵飯碗”和“大鍋飯”的打破，就業(yè)制度也失去了昔日的社會保障功能。
　　現(xiàn)實的情況是，農民工社會保障制度卻很不完善，不僅社會保障項目少、社會保障水平低，而且社會保險關系難以轉移、社會保障門檻過高、地區(qū)差異顯著，其結果必然造成“兩低一高”的問題，即參保意愿低、實際參保率低、退保率高。
　　這樣一來，農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)，卻既不能參加城鎮(zhèn)社會保障，也逐漸失去土地的社會保障，農民工社會保障制度又很不完善，這就造成了社會保障制度與土地制度和就業(yè)制度的矛盾和沖突。
　　任何制度都不是孤立存在的，都不同程度地與制度環(huán)境或制度體系中的其他制度存在一定的制度聯(lián)系和相互依賴。城鄉(xiāng)二元制度作為一套制度體系，內部各子制度之間必然存在著有機的聯(lián)系。
　　城鄉(xiāng)二元制度內部的制度關聯(lián)為制度沖突提供了可能，如由于制度創(chuàng)新目標選擇、創(chuàng)新進程的快慢、階段性重點的定位以及創(chuàng)新的地區(qū)差異都可能會扭曲或破壞制度之間的關聯(lián)，造成制度沖突。
　　
　　制度創(chuàng)新要分階段進行
　　
　　就戶籍制度來說，適應農民工市民化要求的制度創(chuàng)新的目標是放開戶籍限制，建立允許人口自由遷移的人口登記和人口管理制度。
　　在此制度創(chuàng)新目標下，隨著人口的自由遷移，農民和農民工將實現(xiàn)自由遷移，并可能獲得其他平等權，從而收益增加。中央政府將因此獲得廣大農民和農民工的廣泛擁護和人民政府的榮譽，從而獲取極大的政治利益，同時還將實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置帶來的經(jīng)濟發(fā)展(包括財政收入增長)和社會進步。遷出地政府也能獲取較大的經(jīng)濟利益和政治利益，但遷入地在短期內將只能獲得政治利益，經(jīng)濟利益卻難以獲得，雖然在長期內經(jīng)濟利益也能夠增加。而市民(尤其是遷入地的市民)主要關注他們的就業(yè)、收入以及生活質量(包括生活空間、生活設施)會不會因戶籍放開而受到影響。
　　當然，其它制度創(chuàng)新對不同主體的目標函數(shù)和凈收益也有著不同的影響。正是由于這些差異的存在，不同制度創(chuàng)新的目標選擇就難免存在沖突。
　　城鄉(xiāng)二元制度創(chuàng)新的整體方向是一元化，但實際進程卻有快有慢。造成制度創(chuàng)新進程快慢的主要原因有兩個方面：一是城鄉(xiāng)二元制度創(chuàng)新的方式主要采取了誘致性和漸進式的方式；二是不同制度涉及的利益主體不同，利益主體的利益關系的復雜程度和矛盾大小不同，從而利益協(xié)調的難度和博弈結果就不同。
　　單純的戶籍制度創(chuàng)新的阻力較小，推進得也最快速。土地制度創(chuàng)新對政府的經(jīng)濟利益的負面影響巨大，又是在組織化程度最小、勢力最弱的農民、農民工和組織化程度最高、實力最強的政府之間的博弈，加之農村土地所有權的模糊和承包權弱化的制度產權缺陷，農民和農民工更無法在制度創(chuàng)新中發(fā)揮應有的作用，結果農村土地制度創(chuàng)新進程十分緩慢。
　　然而，由于很多地方的戶籍制度已經(jīng)與土地制度、就業(yè)制度和社會保障制度等具有實質性福利的制度相脫離，賦予農民工城鎮(zhèn)戶口顯然不能為農民工(或準市民、新市民)帶來實質性的福利待遇，所以很多農民工對于是否取得城鎮(zhèn)戶口并不像制度創(chuàng)新者設想的那樣在意。
　　因此，可以預測，在其他具有實質性的制度尤其是就業(yè)制度和社會保障制度沒有發(fā)生重大創(chuàng)新之前，制度創(chuàng)新的沖突就會持續(xù)下去，不僅使農民工市民化的意愿難以提高，而且使農民工市民化能力也難以提高，從而農民工市民化狀況就難以有所改觀，制度創(chuàng)新的整體實效就難以提高。
　　在城鄉(xiāng)二元制度體系中，戶籍制度是核心，其他制度主要是嵌入戶籍制度之中的。因此，這些制度對農業(yè)剩余勞動力轉移的影響方式是不同的，在不同的階段，這些制度的作用也是不同的，從而制度創(chuàng)新的重點是不同的。
　　在農業(yè)剩余勞動力轉移的第一階段，城鄉(xiāng)戶籍制度的形式化障礙的影響更大，而在農業(yè)剩余勞動力轉移的第二階段，即農民工市民化階段，土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度的隱性的、實質性的障礙的影響更大。
　　所以在第一階段，應該以戶籍制度創(chuàng)新和取消以戶籍制度為基礎的行政門檻為重點；在第二階段，就應該以土地、就業(yè)、社會保障制度創(chuàng)新和消除農民工市民化的經(jīng)濟門檻為重點。
　　而在實踐中，卻存在均衡用力，甚至選錯了制度創(chuàng)新重點。如第一階段的制度創(chuàng)新基本上選對了重點，在戶籍制度創(chuàng)新和消除行政門檻方面取得了重要突破，基本上為農業(yè)剩余勞動力第一階段的轉移清除了制度障礙。但是，在第二階段，很多地方的制度創(chuàng)新重點仍然放在戶籍制度方面，甚至將給予農民工城鎮(zhèn)戶口和農民工市民化劃等號，而在其他關鍵制度的創(chuàng)新上重視不夠，導致這些制度創(chuàng)新進展不大甚至停滯不前。
　　
　　制度創(chuàng)新存在地區(qū)差異
　　
　　由于我國地域廣闊，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距明顯，目前我國城鄉(xiāng)二元制度創(chuàng)新主要是在國家宏觀指導下由地方推動和實施的。由于各個地方在經(jīng)濟發(fā)展程度、人口壓力、地方政府和企業(yè)承擔市民化社會成本的能力等方面存在著很大的差異，這樣一來，就在客觀上造成了不同地區(qū)尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、大城市和小城市、遷入地和遷出地之間的制度差距和制度沖突。
　　從經(jīng)濟發(fā)達程度看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的就業(yè)機會較多，政府財政較為充裕，企業(yè)發(fā)展較快，盈利能力也較強，從而政府和企業(yè)對市民化的社會成本支付能力較高，再加上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對勞動力的需求大，如果不能妥善解決農民工市民化問題，農民工會選擇用腳投票，造成當?shù)貏趧恿┙o不足(如“民工荒”)，影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，而且不善待農民工可能還會面臨一定的社會譴責和來自中央的壓力。因此經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的制度創(chuàng)新進程相對更快。
　　而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的就業(yè)機會較少，政府財政較為緊張，企業(yè)發(fā)展緩慢，盈利能力也較低，從而政府和企業(yè)對市民化的社會成本支付能力較低。因此，相對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，欠發(fā)達地區(qū)的制度創(chuàng)新進程較為落后。
　　從城市大小看，一般情況下，中小城市和鎮(zhèn)的制度創(chuàng)新進程要領先于大城市的制度創(chuàng)新。大城市支付農民工市民化的經(jīng)濟成本的能力更高，制度創(chuàng)新應該領先于中小城市和鎮(zhèn)。但是，如果大城市的制度創(chuàng)新領先于中小城市和鎮(zhèn)，率先允許農民工市民化，那么將有大量的農民工涌入大城市，這將使大城市面臨很大的人口壓力、交通壓力、基礎實施壓力、環(huán)境保護壓力，對城市承載力構成了嚴峻的挑戰(zhàn)。
　　因此，在現(xiàn)實選擇中，大城市一般不敢在制度創(chuàng)新上領先于中小城市和鎮(zhèn)。相反，中小城市和鎮(zhèn)則面臨的上述壓力要小得多，城市擴容的空間也較大，而且中央政府也希望先在中小城市和鎮(zhèn)進行試點，待條件成熟后再推廣到大城市。所以中小城市和鎮(zhèn)的制度創(chuàng)新進程相對更快。
　　從遷出遷入地看，情況較為復雜。從理論上講，以遷出為主的地區(qū)，市民化壓力不大，而且還能從遷出農業(yè)勞動力的市民化中獲取更大的外部性收益，如遷出農業(yè)勞動力的匯款，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等都能夠帶動遷出地的經(jīng)濟發(fā)展，因此以遷出為主的地區(qū)應該在制度創(chuàng)新中更加主動；而以遷入為主的地區(qū)，市民化壓力較大，制度創(chuàng)新的阻力應該更大。但是，從制度創(chuàng)新的實踐看，情況剛好相反，以遷入為主的地區(qū)的制度創(chuàng)新卻快于以遷出為主的地區(qū)。其中可能的原因是，以遷出為主的地區(qū)往往是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，以遷入為主的地區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而經(jīng)濟發(fā)達程度可能對制度創(chuàng)新的影響更大一些。
　　
　　政府應是全局利益的代表者
　　
　　協(xié)調城鄉(xiāng)二元制度內部沖突的基本思路應該是：通過利用現(xiàn)代社會科學與自然科學所積累的知識與技術，加強制度調研，全面、科學、客觀地認識城鄉(xiāng)二元制度內部諸制度的制度關聯(lián)和相互依賴關系，準確預判各種可能的沖突，統(tǒng)籌兼顧，整體設計，最大限度的實現(xiàn)制度之間的協(xié)調，從制度創(chuàng)新的源頭上消除制度沖突的可能性。
　　同時，加強新制度實施中的跟蹤和調研，及早發(fā)現(xiàn)制度沖突，并按照上述制度創(chuàng)新的要求及時進行事后補救，最終達到實現(xiàn)制度協(xié)調。
　　針對造成制度沖突的原因分別選擇相應的對策。具體包括：
　　第一是針對改革目標選擇沖突的協(xié)調。這可以從三個方面來具體作出相應的政策選擇：一要建立利益沖突協(xié)調機制，包括利益表達機制、利益協(xié)商機制、利益獲取機制和利益補償機制等，以縮小不同利益主體的制度創(chuàng)新凈收益的差距，協(xié)調利益差別，從而減小沖突的程度；二是要充分發(fā)揮政府在改革中的作用，確保制度公正。在改革目標選擇中，政府必須要發(fā)揮其作為全局利益的代表者、協(xié)調者，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保制度不是服務于特權階層，確保制度創(chuàng)新不為強勢人群所左右，成為少數(shù)人維護和擴大自身利益的工具；三是要發(fā)展農會、工會等組織，提高組織化程度，改變農民和農民工的弱勢地位。
　　第二是針對改革進程快慢沖突的協(xié)調。在改革的過程中是有時滯的，也就是說在潛在利潤出現(xiàn)和使?jié)撛诶麧檭炔炕闹贫葎?chuàng)新之間存在一定的時間間隔。
　　中國的改革是一種漸進式改革。因此，改革所經(jīng)歷的時間間隔可能會很長，而且時間間隔長短也會有很大的差異。如制度創(chuàng)新的主體能否發(fā)現(xiàn)潛在利益，對潛在利益大小的判斷，以及發(fā)現(xiàn)潛在利益所需要的時間成為重要制約因素。新的改革方案的提出和方案的評估、選擇也可能會因認知方面的原因而需要很長的時間。再者，各個過程的轉換和銜接單純靠民間力量和地方政府與組織可能也需要更長的時間。因此為了縮短時間間隔，需要中央政府發(fā)揮其組織和引導作用，如幫助潛在利益的發(fā)現(xiàn)，參與新的改革方案的提出、評估、選擇和實施，并且盡快推動各個過程的轉換和銜接。
　　第三是針對改革階段性重點定位沖突的協(xié)調。首先，要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、農民工市民化所面臨的主要制度障礙、城鄉(xiāng)二元制度各項子制度的利益關系的復雜程度及其在城鄉(xiāng)二元制度體系中的地位和作用，明確不同階段的改革重點。其次，要處理好重點制度的改革與其他制度的關系。由于城鄉(xiāng)二元制度內部子制度的制度關聯(lián)性和相互依賴性很強，因此在某個階段除了需要對重點制度的改革外，還需要其他子制度的配套改革，這樣才能推進城鄉(xiāng)二元制度的整體性改革，避免制度沖突。第三，要加強階段性重點制度改革的更替和切換。當社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了變化，勞動力轉移或農民工市民化的任務或階段發(fā)生了轉換，制度創(chuàng)新的重點也要隨之更替和切換。
　　第四是針對地區(qū)差異沖突的協(xié)調。一要加強對地區(qū)利益差異的協(xié)調。這包括通過制度的整體性設計，盡量從制度上協(xié)調地區(qū)的利益訴求，以及在制度設計之外對受損的地區(qū)進行利益補償，最終達到利益的基本平衡。二要加強中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃、指導和監(jiān)督。三要加快欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展不平衡。
　　
　　(作者系國家行政學院經(jīng)濟學教研部副教授、劉詩白經(jīng)濟學獎獲得者)
責任編輯：lihao

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