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摘要：糧食直接補貼是國家為了保護種糧農(nóng)民利益、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、提高糧食產(chǎn)量和促進農(nóng)民增收，給種糧農(nóng)民的一項政策性補貼。從1998年—2003年我國種糧面積和糧食產(chǎn)量持續(xù)減少，2004年始我國實行糧食直接補貼政策，以期提高糧食產(chǎn)量和增加種糧農(nóng)民收入。經(jīng)過八年的實踐，政策效果如何，政策還存在那些問題仍然非常值得我們進行探討。本文首選對糧食直補政策的概念和必要性進行了梳理，然后通過回歸分析對糧食直補政策效果進行了研究，并在此基礎(chǔ)上深入研究政策存在的問題，并提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵字：糧食直補政策；現(xiàn)狀分析；政策建議

黨的十八報告指出：“快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。著力促進農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長。”糧食直接補貼是國家為了保護種糧農(nóng)民利益、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、提高糧食產(chǎn)量和促進農(nóng)民增收，給種糧農(nóng)民的一項政策性補貼。糧食直接補貼政策實施的好壞，關(guān)系到農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性和農(nóng)民收入的提高。

一、糧食直接補貼政策的相關(guān)概念界定

糧食直補。全稱糧食直接補貼，是為進一步促進糧食生產(chǎn)、保護糧食綜合生產(chǎn)能力、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性和增加農(nóng)民收入，國家財政按一定的補貼標準和糧食實際種植面積，對農(nóng)戶直接給予的補貼。

補貼方式。糧食主產(chǎn)省、自治區(qū)原則上按種糧農(nóng)戶的實際種植面積補貼，如采取其他補貼方式，也要剔除不種糧因素，盡可能做到與種植面積接近；其他省、自治區(qū)、直轄市要結(jié)合當?shù)貙嶋H選擇切實可行的補貼方式；具體補貼方式由省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定。由省財政下達糧食直接補貼資金后，縣財政局根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食播種面積和近三年糧食平均產(chǎn)量的各50%比例分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）再根據(jù)各村種糧面積和糧食產(chǎn)量分解到戶，公示無異議后報財政局審核，財政局審核后將資金撥付到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠農(nóng)資金專戶。

兌付方式�？梢圆扇≈苯影l(fā)放現(xiàn)金的方式，也可以逐步實行“一卡通”或“一折通”的方式，向農(nóng)戶發(fā)放儲蓄存折或儲蓄卡。兌現(xiàn)直接補貼可以與農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅同步進行，但要分開操作，繳歸繳、補歸補，不許采取直接抵扣農(nóng)業(yè)稅的辦法，也嚴禁抵扣其他任何稅費。具體兌現(xiàn)方式，由省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H，結(jié)合農(nóng)民意愿自行確定。

二、糧食直接補貼政策的必要性

（一）1998年-2003年我國種糧面積與糧食產(chǎn)量持續(xù)減少，急需扭虧為盈

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1998年-2003年我國種糧面積與糧食產(chǎn)量持續(xù)減少（如表1所示），如果任其發(fā)展，會對我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定造成很大的沖擊。對此，2004年中央及時采取糧食補貼政策，加大對糧食生產(chǎn)發(fā)展的扶持力度，當年糧食增產(chǎn)775億斤，扭轉(zhuǎn)了糧食減產(chǎn)勢頭，成為宏觀調(diào)控中的一個突出亮點。

表1：1998年-2003年我國種糧面積與糧食產(chǎn)量表

            （資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjsj/）

（二）保護價政策與流通環(huán)節(jié)補貼政策的失效，需要新的補貼政策予以支持

從1997年國家提出要按照保護價敞開收購農(nóng)民余糧以來，雖然國家給予國有糧食購銷企業(yè)大量的利息與費用補貼，財政負擔日益沉重,但由于種種原因，保護價并未落到實處，農(nóng)民的種糧收益持續(xù)走低。我國傳統(tǒng)保護價敞開收購政策在促進糧食大幅增產(chǎn)的同時，也帶來糧食的大量積壓，使得順暢流通和順價銷售陷入困境，迫使國家只能降價銷售或不斷調(diào)低保護價格水平，最終農(nóng)民利益還是不能得到有效保護。對農(nóng)民糧食的直接補貼有利于克服以往財政補貼效率低下的問題和糧食流通不暢的困境。

（三）糧食直補政策符合WTO規(guī)則

根據(jù)WTO 的有關(guān)規(guī)定，糧食補貼規(guī)模主要包括“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”3 項補貼政策。“綠箱”補貼主要指由政府提供的、其費用不轉(zhuǎn)嫁給消費者，并且對生產(chǎn)者不具有價格支持作用的政府服務(wù)計劃，一般不會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生顯著的扭曲性作用。而“黃箱”和“藍箱”補貼政策由于直接對農(nóng)產(chǎn)品價格進行干預(yù)，會對市場和價格產(chǎn)生扭曲作用，越來越多的發(fā)達國家將“黃箱”和“藍箱”政策向“綠箱”政策轉(zhuǎn)變。

三、糧食直接補貼現(xiàn)狀分析:政策效果及存在的問題

國家持續(xù)實施糧食直補政策已超過8年，從邏輯推理的視角分析，補貼政策應(yīng)該對提高農(nóng)民種糧積極性，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)民增收起到了一定的促進作用。然而從實證的角度分析，這項直補政策到底對我國糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收起著多大的作用?本文收集了2004年-2011年八年間相關(guān)的數(shù)據(jù)，試圖對糧食直補政策的效果進行分析。

（一）糧食直補政策的效果：對農(nóng)民收入、糧食產(chǎn)量、耕地面積的影響

本文將糧食直接補貼額作為自變量FU，種糧面積、糧食產(chǎn)量和農(nóng)民人均純收入分別作為因變量AR、PR、IN，通過回歸分析考察糧食直接補貼額與三個因變量之間的相關(guān)程度。表2是相關(guān)的數(shù)據(jù)。通過回歸分析得出以下結(jié)論。

表2：  2004年—2011年我國糧食直補金額表

             （資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjsj/）

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1糧食直接補貼額與種糧面積的關(guān)系：        （圖1所示）

2糧食直補額與糧食產(chǎn)量的關(guān)系：    （圖2所示）   

3.糧食直接補貼額與農(nóng)民人均純收入的關(guān)系：    （圖3所示）

圖3        糧食直接補貼額與農(nóng)民人均純收入的回歸分析

4.匯總（圖4所示）

5.結(jié)論與分析

通過上面的回歸分析，雖然糧食直接補貼額與種糧面積、糧食產(chǎn)量和農(nóng)民人均純收入有著明顯的正相關(guān)，但是顯著性很差，說明糧食直接補貼金額對三者的解釋力不強。糧食直接補貼金額對提高種糧面積、糧食產(chǎn)量和農(nóng)民人均純收入作用不明顯。那么作用不大的原因何在呢，筆者認為補貼標準過低是最主要的原因，種糧收益加上補貼收益任然低于農(nóng)民種植經(jīng)濟作物或外出打工的收益，因此并不能很好地調(diào)動農(nóng)民種植糧食作物的積極性。

（二）糧食直接補貼政策存在的問題

1.預(yù)算投入不合理、中央財政投入低

糧食直接補貼金額由糧食風(fēng)險基金承擔。我國糧食風(fēng)險基金始建于分稅制改革初期的1994年。作為直接補貼資金的主要來源，糧食風(fēng)險基金由同級財政部門負責(zé)籌集，即中央糧食風(fēng)險基金由財政部負責(zé)籌集，省級糧食風(fēng)險基金由各省級財政廳局負責(zé)籌集，這體現(xiàn)了分稅制改革所遵循的劃分收支、分級理財?shù)睦砟�。按照《糧食風(fēng)險基金管理暫行辦法》規(guī)定，從1998年起，糧食風(fēng)險基金由中央和地方政府分別按照1：1.5的比例分擔, 缺口部分則按照1：1分擔。這樣子就增加了省級預(yù)算的困難，由于我國糧食主產(chǎn)區(qū)主要分布在東北和中部，這些省份財力并不是很雄厚，因此這種配套預(yù)算投入并不能很好地籌集資金。從表2可以看出2010年和2011年糧食直接補貼金額不但沒有上升反而下降到2008年的水平，由于我國糧食面積和種糧農(nóng)民眾多，不到兩百億的補貼資金對農(nóng)民來說杯水車薪。

2.補貼標準過低、補貼方式不公平

例如江西省每畝稻田才補貼10元，其他省份補貼金額也在幾十元作用，這么低的補貼標準，很難調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。另外，很多地區(qū)如湖南、湖北和安徽采取以所有生產(chǎn)糧食農(nóng)戶為補貼對象即所有農(nóng)戶均可以獲得一定數(shù)量的補貼的方法，這使種糧農(nóng)民對那些沒有種糧也能拿補貼的現(xiàn)象很不滿。有的地區(qū)如河南、山東只對糧食主產(chǎn)縣內(nèi)的農(nóng)戶進行補貼，對其他區(qū)縣種糧農(nóng)民也是一種不公平。

3.糧食直接補貼發(fā)放過程中的操作成本問題

現(xiàn)行的糧食直接補貼發(fā)放程序較為復(fù)雜和繁瑣：先由各行政村村民委員會組織對本村各農(nóng)戶的實際糧食種植面積進行調(diào)查摸底，據(jù)實填報清冊，在村內(nèi)張榜公示，其間若無異議，可上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常會責(zé)成農(nóng)業(yè)部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所核實后逐級上報批準。整個發(fā)放過程之中，涉及土地、農(nóng)業(yè)、糧食、財政和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等多個單位，但卻沒有專門的負責(zé)機構(gòu)出面進行協(xié)調(diào)管理，由此導(dǎo)致整個補貼流程費時、費力, 增加了工作量和操作成本。據(jù)對一些縣的典型調(diào)查表明，糧食直接補貼的行政成本約占補貼總額的5% -10%之多。

4.糧食主產(chǎn)省份與糧食消費省份的橫向不公平

根據(jù)上面的糧食風(fēng)險基金的制度安排，糧食主產(chǎn)區(qū)對國家糧食生產(chǎn)和安全做出的貢獻越大，其地方政府承擔的財政補貼壓力也就越重；而糧食非主產(chǎn)區(qū)對糧食安全貢獻小，其承擔的補貼壓力也小。相比之下，糧食消費地區(qū)承擔的糧食補貼負擔更小。所以，目前條件下的糧食補貼資金來源結(jié)構(gòu)安排，在很大程度上造成了糧食主產(chǎn)區(qū)承擔部分非主產(chǎn)區(qū)、消費區(qū)的糧食安全成本現(xiàn)象，使糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食補貼資金及其效應(yīng)外溢到了非主產(chǎn)區(qū)和消費區(qū)。這種現(xiàn)象和結(jié)果既有悖于公共產(chǎn)品理論中的受益原則，同時也使原本就深陷財政困境的糧食主產(chǎn)區(qū)中的許多省區(qū)財政收支狀況雪上加霜。

四、優(yōu)化糧食直補政策的建議

（一）加大中央財政投入，糧食直接補貼金額全部由中央財政承擔

根據(jù)馬斯格雷夫的公共產(chǎn)品理論，誰受益就應(yīng)該有誰承擔公共產(chǎn)品的成本，糧食產(chǎn)量對整個國家的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全都有重要作用，糧食直接補貼金額理應(yīng)由中央財政承擔。因此建議中央財政在增加財政投入的同時，改變過去的籌資模式。這樣也可以避免上面提到的橫向不公平問題。

（二）統(tǒng)一補貼標準和補貼方式

首先要明確糧食直接補貼要補給那些真正在種糧的農(nóng)民，因此建議全國統(tǒng)一按照種糧面積和統(tǒng)一的每畝補貼標準進行補貼。

（三）實行補貼農(nóng)民“一折通”工程

加速“一折通”的推廣和普及進程，提高補貼資金的發(fā)放效率，降低行政成本。以一折通的方式，不經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié)，直接撥付到種糧農(nóng)民賬戶，可有效防止補貼資金被截留、挪用或克扣，方便政府和農(nóng)民對補貼政策和補貼資金的查詢與監(jiān)督。

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