當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 思想評(píng)論 >> 一家之言 >> | 提升政府軟實(shí)力意義重大 自約瑟夫·奈提出軟實(shí)力之后，在學(xué)術(shù)界掀起了軟實(shí)力研究的浪潮。這不僅表現(xiàn)在國(guó)際政治領(lǐng)域，而且還表現(xiàn)在企業(yè)管理學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域。企業(yè)管理學(xué)者強(qiáng)調(diào)企業(yè)的軟實(shí)力建設(shè)，公共管理學(xué)者則很重視政府軟實(shí)力的建設(shè)。政府的硬實(shí)力可以說(shuō)是由政府所擁有的資源構(gòu)成的，比如政府所擁有的財(cái)政能力、政府所擁有的組織能力、人力資源能力，也包括政府管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)所能動(dòng)用的宏觀調(diào)控能力、市場(chǎng)監(jiān)管能力、社會(huì)管理能力和公共服務(wù)能力。一個(gè)強(qiáng)大的政府顯然擁有多方面的硬實(shí)力，沒(méi)有這些硬實(shí)力，政府就會(huì)成為一個(gè)軟弱的政府，一旦出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、市場(chǎng)問(wèn)題、社會(huì)危機(jī)，就不可能有實(shí)力去解決，其提供公共服務(wù)滿足其公民需要的能力也就不足，公民的健康、教育和保障水平就會(huì)大大下降。然而，僅有硬實(shí)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府在擁有硬實(shí)力的同時(shí)必須注重自身軟實(shí)力的提升。 在政治學(xué)里，合法性的英文是legitimacy。什么是合法性?每個(gè)學(xué)者有不同的定義，但其核心的意思是被統(tǒng)治者對(duì)統(tǒng)治者的支持和認(rèn)可。①在政治學(xué)里，統(tǒng)治者掌握著政治權(quán)力，尤其是掌握著強(qiáng)制力，而這個(gè)強(qiáng)制力一般都是由政府來(lái)掌握的。一個(gè)政府的政治權(quán)力，意味著一個(gè)政府的硬實(shí)力。政治權(quán)力意味著強(qiáng)制力，充分的政治強(qiáng)制力意味著一個(gè)國(guó)家的政府有強(qiáng)大的強(qiáng)制力，從而可以充分提供秩序、控制暴力沖突。政府缺乏政治硬實(shí)力的國(guó)家一般都是失敗國(guó)家，在這樣的國(guó)家比如索馬里，往往是軍閥混戰(zhàn)，民不聊生。政府掌握充分硬實(shí)力的國(guó)家，表明國(guó)家能夠有效地控制任何反對(duì)秩序和穩(wěn)定的力量，從而有良好的政治秩序。在這樣的國(guó)家里，政治上是和平穩(wěn)定的，國(guó)家的立法、行政和司法權(quán)力能夠有效運(yùn)作。②這表明政府的政治硬實(shí)力是非常重要的，不過(guò)僅僅有硬實(shí)力是不夠的，任何政府在建設(shè)硬實(shí)力的同時(shí)，都會(huì)設(shè)法提升合法性，也就是政治的軟實(shí)力，否則容易產(chǎn)生合法性危機(jī)，或者治理危機(jī)。在這個(gè)方面，提升軟實(shí)力的方法是，在政治上盡可能制度化，國(guó)家有很強(qiáng)的提供可靠政治制度的能力，制定一個(gè)有效運(yùn)作的憲法，任何政治力量都在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng);制定立法法、行政組織法、各種訴訟法，讓立法、行政和司法權(quán)力有法可依。在中國(guó)就是加強(qiáng)和完善人民代表制度、政治協(xié)商制度、行政法治和行政訴訟等制度。政治的制度化和法律化，可以讓任何可能的政治沖突控制在制度和法律的框架之內(nèi)，不僅讓政治權(quán)力有效運(yùn)作，而且還可以把權(quán)力放在籠子里，有效預(yù)防權(quán)力的腐敗。在政治上不僅僅依靠強(qiáng)制力，更重要的是進(jìn)行制度化的建設(shè)，這是現(xiàn)代政府迅速提升政府軟實(shí)力，從而提高政治合法性水平的重要途徑。 從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō)，政府的硬實(shí)力主要表現(xiàn)在政府能夠獲得多少財(cái)政能力上。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)實(shí)力比較弱的國(guó)家，財(cái)政汲取能力比較弱，一個(gè)實(shí)力比較強(qiáng)的國(guó)家，就有很高的財(cái)政汲取能力。發(fā)展中國(guó)家，尤其是缺乏經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力的國(guó)家，往往缺乏財(cái)政汲取能力，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般財(cái)政汲取能力都很強(qiáng)。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政能力強(qiáng)，一般都不表現(xiàn)在國(guó)家擁有多少資源，直接掌握多少經(jīng)濟(jì)份額，而是表現(xiàn)在它們的財(cái)政量有多大，與公共服務(wù)有多大的關(guān)系。 通過(guò)把財(cái)政建設(shè)成公共財(cái)政制度，也就是把財(cái)政直接與公共服務(wù)相關(guān)，發(fā)達(dá)國(guó)家征稅成本就比較低，因?yàn)檫@時(shí)候公共財(cái)政是公共服務(wù)的價(jià)格，老百姓出錢(qián)給公共財(cái)政，是為了獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。在公共財(cái)政是公共服務(wù)的價(jià)格的國(guó)家，政府不必依賴不太可靠的間接稅，如關(guān)稅和營(yíng)業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅，而可以依賴征收直接稅，比如個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅和物業(yè)稅等。對(duì)公民直接征稅，一般來(lái)說(shuō)容易引起公民反感。對(duì)公民間接征稅，公民不反感，但容易抑制投資。依賴直接稅，而不是間接稅，并使納稅與公共服務(wù)直接相關(guān)，可以充分鼓勵(lì)投資，充分激發(fā)公民個(gè)人的納稅積極性，減少征收直接稅的阻力。所以，在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，政府要提升硬實(shí)力，更要提升軟實(shí)力，而其軟實(shí)力主要體現(xiàn)在公民個(gè)人對(duì)于納稅的充分支持上。其提升的途徑是，讓財(cái)政從吃飯財(cái)政、特權(quán)財(cái)政、部門(mén)財(cái)政，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的財(cái)政。 公共服務(wù)的財(cái)政，首先要控制政府的行政支出比例，尤其是控制公民最痛恨的“三公”支出。其次是讓公共財(cái)政總是和公共服務(wù)是直接相關(guān)的。比如消費(fèi)稅和物業(yè)稅，基本都留給地方，是地方稅，并且總是和當(dāng)?shù)氐墓卜⻊?wù)支出相關(guān)，地方政府公共服務(wù)好，公民個(gè)人收入提高消費(fèi)增加，當(dāng)?shù)氐奈飿I(yè)價(jià)格水平也上漲，地方稅收也得到提高。再次是讓公共財(cái)政公開(kāi)透明，而且由老百姓自己來(lái)決定公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)。這樣，公共財(cái)政的汲取就可以獲得公民的充分支持，政府也因此而獲得了軟實(shí)力。 從社會(huì)的角度來(lái)看，政府社會(huì)管理能力中的硬實(shí)力，主要取決于政府的各種強(qiáng)制力，否則社會(huì)中就會(huì)滋生出很多消極的，甚至是黑社會(huì)的力量，公民人身安全和基本的生活都無(wú)法得到保障。政府有足夠的硬實(shí)力，就可以確保對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的滲透，從而保護(hù)每一個(gè)公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受黑社會(huì)勢(shì)力的控制和侵害，同時(shí)也確保社會(huì)生活的基本秩序。這是政府的硬實(shí)力所在，沒(méi)有這些硬實(shí)力，政府就軟弱無(wú)能。 不過(guò)，政府如果能夠進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，提高自身的軟實(shí)力，就可以更好地減少社會(huì)管理的阻力，降低社會(huì)管理的成本，提高社會(huì)管理的績(jī)效。比如政府充分培養(yǎng)社會(huì)組織，讓很多問(wèn)題都在社會(huì)組織層次得到了解決。政府充分培養(yǎng)公民意識(shí)③，培養(yǎng)社區(qū)的自主治理能力，則鄰里糾紛、房屋的維修、垃圾分類等都會(huì)在社區(qū)層次得到很好的解決，這就可以節(jié)約很多管理成本。政府如果和社會(huì)組織、社區(qū)等基層治理組織建立了良好的合作關(guān)系，則政府的很多事情都可以交給社會(huì)去辦，政府就不僅提升了自己的社會(huì)管理能力，而且還在社會(huì)管理領(lǐng)域獲得了更多的朋友。更多的朋友，意味著政府擁有更多的社會(huì)公信力，意味著政府擁有更多的社會(huì)資本，也就是擁有了更多的軟實(shí)力。 政府的公共政策能力對(duì)于政府的硬實(shí)力來(lái)說(shuō)，也是非常重要的內(nèi)涵。它包括政府自身界定問(wèn)題的能力，政策議程設(shè)定能力，價(jià)值選擇的能力等。這些能力需要有很多政策研究和分析機(jī)構(gòu)，給政府的公共政策提供強(qiáng)有力的支持系統(tǒng)。如果有了這些，政府就擁有了公共政策的硬實(shí)力。但是要真正實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化，還需要政府公共政策的軟實(shí)力，這就需要政府充分利用外腦，充分培養(yǎng)獨(dú)立的思想庫(kù)，實(shí)行科學(xué)決策，否則政府很可能會(huì)局限于自己的角度，局限于自己的偏見(jiàn)。 除此之外，政府還需要充分考慮各個(gè)方面的利益和見(jiàn)解，他們的見(jiàn)解并不一定科學(xué)，也未必正確，但卻可能合乎他們的利益。政府的公共利益在很多方面是獨(dú)立于各個(gè)方面的特殊利益的，但是政府的公共利益也是各個(gè)方面特殊利益的綜合體。所以，政府的公共政策也需要充分考慮到各個(gè)方面的利益，在公共政策的各個(gè)階段，讓各個(gè)方面能夠參與到公共政策過(guò)程當(dāng)中來(lái)。這樣，政府就可以充分考慮到政策的復(fù)雜性。政策硬實(shí)力很強(qiáng)的政府，其政策制定、執(zhí)行和評(píng)估能力都很強(qiáng)。但是制定得很好的政策都可能有缺陷，由于缺乏專家的參與，很多很好的政策可能就失敗在一個(gè)細(xì)節(jié)上。由于缺乏民主參與，很多很好的政策制定過(guò)程很順利，但是執(zhí)行過(guò)程卻困難重重，缺乏各個(gè)方面的支持;或者政策制定和執(zhí)行都很好，但是得到的評(píng)估卻很差。 所以，政府的政策需要有硬實(shí)力，也需要軟實(shí)力，軟實(shí)力體現(xiàn)在政策過(guò)程的公共性、開(kāi)放性方面，在開(kāi)放的公共政策過(guò)程中，有充分的專家和民主參與，其界定的問(wèn)題都是大家選擇的，其價(jià)值是多樣化的、符合實(shí)際的，所有的備選方案幾乎都是考慮過(guò)的，政策議程不是可操縱的，政策評(píng)估是360度全方位的，政策制定雖然稍稍慢一點(diǎn)，但政策執(zhí)行確實(shí)很少有阻力，一旦政策出現(xiàn)偏差，也能很容易得到調(diào)整。所以，提升政府政策軟實(shí)力的方法就是，實(shí)現(xiàn)政策過(guò)程的開(kāi)放性，提高政策過(guò)程的專家和公眾參與水平。 提升政府軟實(shí)力的路徑選擇 政府不僅要提升硬實(shí)力，還要提升軟實(shí)力，提升軟實(shí)力就要提高政治權(quán)力的制度化，提升財(cái)政的公共性水平，提升社會(huì)管理的社會(huì)資本，增加政策過(guò)程的開(kāi)放和參與度。這些做法實(shí)際上就是治道變革的進(jìn)程： 轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)有限政府。有限政府不僅要求政府不去做公民個(gè)人、社會(huì)和企業(yè)自己可以做的事情，還要求政府不去做自己做不好的事情。它要求宏觀調(diào)控只用有限的財(cái)政和貨幣政策，而不是通過(guò)政治權(quán)力去大規(guī)模地干預(yù)個(gè)人、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。它要求國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作，它要求政企分開(kāi)，政府不承擔(dān)企業(yè)的盈虧，不干預(yù)企業(yè)的任何市場(chǎng)決策。它要求政事分開(kāi)，事業(yè)單位獨(dú)立自主決定自己的事務(wù)。它要求政社分開(kāi)，社會(huì)組織不能是準(zhǔn)政府組織，是政府的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。它要求減少政府的行政審批事項(xiàng)，政府的審批和監(jiān)管權(quán)力按照服務(wù)型政府的要求運(yùn)作④，政府要梳理清楚行政審批和行政許可的關(guān)系，堅(jiān)決清理非行政許可的審批項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)行政審批設(shè)定的監(jiān)督⑤。 政府規(guī)模很大，看起來(lái)感覺(jué)像是政府實(shí)力很強(qiáng)，但機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，權(quán)力缺乏界限，則會(huì)導(dǎo)致很多領(lǐng)域、很多地方越位，這必然擠壓了公民個(gè)人、社會(huì)和企業(yè)的發(fā)展空間，其結(jié)果是政府獨(dú)大，但很多問(wèn)題反而得不到很好的處理。政府強(qiáng)勢(shì)介入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，短期內(nèi)利用公共資源的市場(chǎng)化促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但的確也會(huì)導(dǎo)致很多問(wèn)題，比如環(huán)境污染，債務(wù)規(guī)模失控，市場(chǎng)缺乏秩序，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡很難解決，產(chǎn)能越來(lái)越過(guò)剩，房地產(chǎn)資產(chǎn)泡沫，進(jìn)出口失衡等問(wèn)題。這些問(wèn)題僅靠政府單方面的努力是不夠的，它要求政府有硬實(shí)力去直接解決問(wèn)題，但更需要政府發(fā)展自己的軟實(shí)力，讓個(gè)人、社會(huì)和企業(yè)與政府一道來(lái)解決這些問(wèn)題。 只有政府不再靠有級(jí)別的硬實(shí)力，而是依靠軟實(shí)力，國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織，尤其是事業(yè)單位去行政化的問(wèn)題才能徹底解決。從弱政府到強(qiáng)政府，是政府硬實(shí)力的增進(jìn)過(guò)程。從無(wú)限政府到有限政府，是政府軟實(shí)力增強(qiáng)的過(guò)程。 打造陽(yáng)光型政府。在過(guò)去，政府的硬實(shí)力往往取決于其軍事力量，軍事力量的強(qiáng)大，往往取決于對(duì)信息的控制，即使是氣象信息，也是重要的軍事機(jī)密，需要嚴(yán)格保密。但是現(xiàn)在政府的硬實(shí)力已經(jīng)越來(lái)越依賴軟實(shí)力，而軟實(shí)力往往需要政府能夠努力減少敵人，努力增加朋友和合作者。所以，政府的信息已經(jīng)越來(lái)越公開(kāi)：政府有關(guān)公共服務(wù)的信息，成為了為大眾服務(wù)的公共信息;政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)信息，不僅為政府服務(wù)，而且也通過(guò)公開(kāi)化為市場(chǎng)服務(wù);政府的財(cái)政也開(kāi)始越來(lái)越公開(kāi);政府的決策過(guò)程也越來(lái)越公開(kāi);政府的法律、規(guī)章、文件，如果不公開(kāi)，就不得對(duì)公民構(gòu)成約束。雖然國(guó)家機(jī)密依然必須存在，但是越來(lái)越少，即使在傳統(tǒng)上屬于國(guó)家核心機(jī)密的軍事信息，比如軍隊(duì)的番號(hào)和駐扎地，軍費(fèi)支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，國(guó)防建設(shè)的現(xiàn)狀，戰(zhàn)略和政策等，也在走向前臺(tái)。陽(yáng)光政府的核心就是公開(kāi)一切可以公開(kāi)的信息，而保密的信息則是例外，而且有保密的期限。只有一切都是陽(yáng)光的政府，才可能是廉潔的政府，才可能是具有更高可信度的政府，自然也是有自信，也就是有軟實(shí)力的政府。從封閉的政府走向陽(yáng)光的政府，也是政府軟實(shí)力增強(qiáng)的過(guò)程。 不依靠等級(jí)制。在過(guò)去，政府的力量在其強(qiáng)制力，強(qiáng)制力是按照等級(jí)配置的，下級(jí)嚴(yán)格服從上級(jí)，上級(jí)可以對(duì)下級(jí)進(jìn)行指揮和命令，下級(jí)一切行動(dòng)聽(tīng)指揮。等級(jí)制的政府有利于提高政府的硬實(shí)力，因?yàn)檫@樣政府才可以團(tuán)結(jié)一致，解決迫在眉睫的公共問(wèn)題。不過(guò)，等級(jí)制的政府往往出現(xiàn)很多意想不到的問(wèn)題。比如我們要依法行政，但是很多執(zhí)法的人員級(jí)別都比較低，很多一線的警察根本就沒(méi)有級(jí)別。他們?nèi)绾巫尳稚献呒?jí)別官員的車(chē)也遵守交通規(guī)則呢?我們的政府部門(mén)如何去監(jiān)管這些比自己級(jí)別還要高的機(jī)構(gòu)呢?他們的硬實(shí)力不夠怎么辦呢?有人認(rèn)為，這可以提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的級(jí)別，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的硬實(shí)力，就可以解決監(jiān)管無(wú)法到位的問(wèn)題。 但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本上都是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的核心是只要法律有權(quán)威，執(zhí)法人員就有權(quán)威。如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)依然堅(jiān)持依靠級(jí)別去壓人，依靠級(jí)別的硬實(shí)力，而不是依靠法律的軟實(shí)力，不是依靠不管級(jí)別高低、院子大小都會(huì)依法辦事的自覺(jué)心，執(zhí)法的秩序就會(huì)是貓捉老鼠的秩序，貓來(lái)了秩序也來(lái)了，貓走了秩序也就亂了套了。所以，在執(zhí)法領(lǐng)域，政府必須放棄簡(jiǎn)單依靠級(jí)別硬實(shí)力的做法，而是要依靠軟實(shí)力建設(shè)，比如執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法公平、公開(kāi)和公正，讓執(zhí)法的倫理的力量來(lái)替代級(jí)別的力量，從而讓即使是高級(jí)別的機(jī)構(gòu)和人都不得不從內(nèi)心來(lái)遵守法律，一旦觸犯法律，也只好接受法律的處罰。從依靠級(jí)別硬實(shí)力到依靠倫理的軟實(shí)力，政府也必須經(jīng)過(guò)治道變革的過(guò)程。 結(jié)論 在國(guó)際政治里，硬實(shí)力的關(guān)鍵是有多少敵人被你征服了，而軟實(shí)力的關(guān)鍵是有多少朋友被你培養(yǎng)了，被你爭(zhēng)取到了。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，硬實(shí)力的關(guān)鍵是我解決了多少宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，解決了多少市場(chǎng)秩序問(wèn)題，解決了多少社會(huì)管理問(wèn)題，解決了多少公共服務(wù)問(wèn)題，制定和執(zhí)行了多好的公共政策。軟實(shí)力的關(guān)鍵則是我是不是培養(yǎng)了公民、社會(huì)和企業(yè)組織、非政府組織，它們和政府一起共同來(lái)解決這些問(wèn)題，或者這些問(wèn)題非政府的力量都能夠得到很好地解決，而政府則只需要?jiǎng)佑糜邢薜挠矊?shí)力，來(lái)輔助性地解決一些棘手的問(wèn)題。注重硬實(shí)力的政府重視直接的強(qiáng)制力，重視財(cái)政能力，重視社會(huì)滲透力，重視政策能力，注重軟實(shí)力的政府重視強(qiáng)制力的被接受力度，重視財(cái)政的公共服務(wù)能力，重視政府的社會(huì)資本，重視政策的公共性水平，更重要的是，重視政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)有效但有限的政府，建設(shè)陽(yáng)光的政府。有硬實(shí)力的政府，顯然是有硬能力的政府，是以強(qiáng)制力為秩序的核心。有軟實(shí)力的政府，顯然是以倫理價(jià)值為秩序核心，一種以自愿合作為基礎(chǔ)的秩序。 【作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)】 【注釋】 �、賲⒁�(jiàn)(法)讓-馬克·夸克：《合法性與政治》，北京：中央編譯出版社，2002年。 �、趨⒁�(jiàn)Robert H.: Bates: When Things Fell Apart, Cambridge University Press, 2008. �、蹌W(xué)軍：“社會(huì)管理創(chuàng)新視角下的公民意識(shí)培育”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2012年總第7期(上)，第72～79頁(yè)。 ④薄貴利：“服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略：目標(biāo)與重點(diǎn)”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2012年第5期，第40～47頁(yè)。 �、輵�(yīng)松年：“行政審批制度改革：反思與創(chuàng)新”，《人民論壇?學(xué)術(shù)前沿》，2012年第3期，第48～53頁(yè)。 責(zé)編/張蕾 注：本文為《人民論壇》雜志原創(chuàng)文章，網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載請(qǐng)為作者署名并注明“來(lái)源：《人民論壇》雜志”字樣。書(shū)面轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系010-65363752或郵件至rmlt@rmlt.com.cn。 |
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