【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；民間組織；鄉(xiāng)村治理
一、引言
社會組織興起并參與公共事務(wù)的治理和公共物品的提供是當(dāng)代公共管理最顯著的特征之一。社會組織的興起開創(chuàng)了公共管理主體多元化的新局面，為公共事務(wù)的合作治理創(chuàng)造了良好的條件。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村民間組織是以農(nóng)民為主體，以自愿參與、民主管理、自我服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)他們的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面利益為原則，不以營利為目的的社會組織。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，在我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)民間非營利組織在數(shù)量和組織能力上得到了長足的發(fā)展，在促進(jìn)農(nóng)村民主、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、提供農(nóng)村公共物品等方面發(fā)揮了重要的作用，成為了鄉(xiāng)村治理的重要抓手。基于政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化利益方面對農(nóng)村民間組織的功能進(jìn)行劃分，可以將其分為政治管理類、經(jīng)濟(jì)互助合作類、社會服務(wù)與文化公益類三種類型，本文的調(diào)查研究將在這一分類框架下進(jìn)行。
為了解和研究當(dāng)下農(nóng)村民間組織的生存狀況及其參與鄉(xiāng)村治理的方式、困境和出路，本文選取了某省兩個具有代表性的行政村的民間組織進(jìn)行了調(diào)研、調(diào)查，對其基本情況、生活狀況、參政議政信息等問題進(jìn)行了訪談和梳理。
二、農(nóng)村民間組織參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀
A村全村總面積1500余畝，有9個村民小組，總?cè)丝?span>2282人，暫住人口1500余人，村集體固定資產(chǎn)2100萬元，年集體經(jīng)濟(jì)總收入130萬元，人均純收入3500元。B村全村總面積20平方公里，總?cè)丝?span>1420人，該村主要通過外出務(wù)工作為經(jīng)濟(jì)來源，現(xiàn)有約500余人在外打工，外出打工的人均年收入在3萬元以上。兩村同屬一省，在地理區(qū)位、文化傳統(tǒng)等方面相似，但是在社會經(jīng)濟(jì)方面A村明顯較為發(fā)達(dá)，因此在收集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上將二者做一比較很有意義。本次調(diào)查共回收有效問卷71份。
（一）農(nóng)村民間組織的發(fā)展特征
1．非政府性、非營利性與志愿性
非政府性、非營利性與志愿性是農(nóng)村民間組織的主要特征。非政府性是指民間組織不隸屬于國家的政治和行政體系，在體制和組織上獨(dú)立于政府之外；成員不屬于國家公務(wù)員系列，不由國家財政開支；追求的是參與，而不是取代國家職能或政府的職能。非營利性是指不以營利為目的，組織存在的目的不是積累財富或者創(chuàng)造利潤，而是實現(xiàn)社會的公共利益。志愿性是指民間組織的志愿精神。包括組織成立的志愿性、組織活動的志愿性和提供服務(wù)的志愿精神，還包括個人參加組織或退出組織的自愿性。
2．發(fā)展速度快且發(fā)展不平衡性
目前我國登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會等社會組織已有50萬個，且每年以10%到15%增長。尤其縣級登記的農(nóng)村社會組織增長幅度最大，年均新增1萬個以上，其中大部分是農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會，在一些地方，其所占比例高達(dá)80%。我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，10年來農(nóng)村民間組織增長尤為迅速，特別是經(jīng)濟(jì)互助合作類和社會服務(wù)與文化公益類的農(nóng)村民間組織，許多都是近些年成立和發(fā)展起來的。
農(nóng)村民間組織發(fā)展不平衡，從城鄉(xiāng)來看，距離城市較近的城郊地區(qū)的農(nóng)村民間組織發(fā)展較好，而純農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村民間組織發(fā)展緩慢。實地考察調(diào)研中，我們訪得A村成形的農(nóng)村民間組織48個，其中政治管理類12個，經(jīng)濟(jì)互助合作類24個，社會服務(wù)與文化公益類12個；而B村地處偏遠(yuǎn)農(nóng)村，訪得的農(nóng)村民間組織僅有23個，政治管理類、經(jīng)濟(jì)互助合作類、社會服務(wù)與文化公益類分別有7個、8個、8個，顯現(xiàn)出農(nóng)村民間組織發(fā)展水平的不平衡。
3．農(nóng)村民間組織與政府的微妙關(guān)系
農(nóng)村民間組織與政府關(guān)系微妙主要在于它的自治性，自治性是指民間組織作為獨(dú)立的自治組織，在人事、財務(wù)、決策等方面不依附于任何其他的社會組織，具有獨(dú)立的決策和施行能力，能夠進(jìn)行有效的自我管理，是公民實現(xiàn)自組織的社會機(jī)制。和市場經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)一樣，民間組織也是獨(dú)立自主的社會主體，它們與政府之間既有功能互補(bǔ)、互相協(xié)調(diào)的一面，又有彼此競爭、權(quán)力制衡、相互監(jiān)督的一面。民間組織的自治性體現(xiàn)了其獨(dú)立于政府、獨(dú)立于企業(yè)的社會性格，構(gòu)成了公民社會的自治基礎(chǔ)。然而，正是它的自治性，使民間組織本身所處的制度環(huán)境十分苛刻。[1]
（二）農(nóng)村民間組織參與鄉(xiāng)村治理的困境與問題
1．制度困境
第一，制度環(huán)境困境。在政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制放松、社會性規(guī)制加強(qiáng)的思維下，行政法規(guī)對民間組織施加了某些不合理的限制。比如，1998年《社會團(tuán)體登記管理條例》第十條、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十一條規(guī)定，成立民間組織除必須具備的人員、地域、資金外，還要有業(yè)務(wù)主管部門、行業(yè)主管部門的批準(zhǔn)。這種成立條件上的嚴(yán)格限制固然可以使政府做到有法可依，但是從實際效果看，每次有關(guān)民間組織立法的頒布，都使民間組織處于更不利的環(huán)境，數(shù)量大幅度減少。提起村民自治、直接選舉，反對者理由之一就是村民素質(zhì)低，說到民間組織的自我管理，反對的理由還是公民素質(zhì)低。因為素質(zhì)低，擔(dān)心有組織的活動可能會被某些用心不良者利用，危害社會安全。
在我們實地調(diào)研的需要登記的農(nóng)村民間組織中，有大約50%的組織是在工商部門登記的企業(yè)法人，只有 大約14%的組織在民政部門進(jìn)行了登記，那些沒有登記的組織，沒有登記的主要原因是不知道需要登記和不想登記，比重分別達(dá)到了56%和33%。[2]
第二，內(nèi)部管理制度不完善。民間組織正發(fā)揮著越來越顯著的作用，但是由于社會轉(zhuǎn)型的原因，而且它的發(fā)展必定有一個過程，從目前看，其內(nèi)部存在一些缺陷，如自我管理落后、組織功能失調(diào)，既影響了社會秩序和社會穩(wěn)定，給管理造成麻煩，也給自身的發(fā)展帶來種種困難。民間組織是一個結(jié)構(gòu)成分復(fù)雜的組織體系，從業(yè)人員來源比較龐雜，確實有少數(shù)人在通過這個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自己的發(fā)財夢。有的民間組織以社會公益為旗幟，實際從事不正當(dāng)?shù)哪怖顒�，特別是一些依靠資助和募捐活動的民間組織，募集的資源往往主要為這些組織的成員享有，真正的幫助對象沒有獲益或獲益很少。有的民間組織在社會穩(wěn)定方面扮演不光彩的角色，不是積極地化解沖突，而是利用政府工作中存在的問題或失誤，利用群眾對政府的不滿介入群體性事件。[3]
在我們實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)村民間組織制定了章程和相關(guān)管理制度，A村有88%的民間組織制定了財務(wù)管理制度，而在B村這一比例只有70%，這應(yīng)該與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。A、B兩村只有不到四分之一的民間組織成立了成員大會或理事會、監(jiān)事會等管理機(jī)構(gòu)，且在三種組織類型中，政治管理類的機(jī)構(gòu)狀況最健全，經(jīng)濟(jì)互助合作類次之，社會服務(wù)與文化公益類最差。
2．資源瓶頸
資金不足。社會民間組織一方面因其不能依靠國家的強(qiáng)制權(quán)力以獲得稅收來維持其日常運(yùn)營的費(fèi)用;另一方面, 民間組織以公益為宗旨, 不以獲取利潤為目的, 其生存和發(fā)展就要通過自身不同于政府和企業(yè)的優(yōu)勢來獲取相應(yīng)支撐日常管理、運(yùn)營的社會資源。 目前，我國的民間組織對政府的資金依賴性更強(qiáng)。國內(nèi)的許多民間組織都依賴于政府的資助或財政撥款, 有些脫胎于政府部門的民間組織由于跟政府之間還存在著較為緊密的聯(lián)系, 可利用這種體制內(nèi)的資源，采取政府的行政命令方式貫徹自己的意圖。如中國青基金會、各級婦女聯(lián)合會等。廣大草根型民間組織的經(jīng)濟(jì)來源完全依靠體制外資源, 資金來源主要有: 其他組織支持、會員會費(fèi)、社會捐助、服務(wù)性收費(fèi)等方式。民間組織資金渠道單一, 很大程度上也與現(xiàn)有社會組織管理制度有關(guān)。雙重管理的大框架下, 很多草根組織沒有合法身份, 更沒有免稅資質(zhì), 得不到國家支持, 無法向社會募集資源, 也很難得到大額的捐贈。一般而言, 小規(guī)模的草根組織, 難以達(dá)到獲得正式身份的門檻要求。在這種形式之下, 加之大多數(shù)民間組織由于社會影響力不強(qiáng), 社會公信度不高難以吸引社會捐贈, 進(jìn)一步加大了民間組織的資源獲取的難度。我國社會組織自身的功能和作用常因資源供給上的不足而得不到真正的發(fā)揮, 也使得一些組織為了獲取這些資源背離了組織原先制定的行事宗旨, 開始轉(zhuǎn)向以營利為目的的企業(yè)轉(zhuǎn)變。也正因為如此, 社會各方面資源的供給不暢成為了我國社會組織成長的動力困境。[4]
第二，人才缺乏。 農(nóng)村民間組織管理人員待遇低, 辦公條件差, 職業(yè)發(fā)展前景不明朗, 對優(yōu)秀人才吸引力不強(qiáng), 從而影響到農(nóng)村民間組織的整體素質(zhì)和能力。農(nóng)村民間組織的發(fā)展離不開專業(yè)化人才。農(nóng)村民間組織的主體是廣大農(nóng)民，農(nóng)村民間組織的發(fā)展情況有賴于農(nóng)民素質(zhì)的高低，但長期以來，受多種因素的影響，農(nóng)民的受教育程度較低，即使是農(nóng)村的精英也并不能以足夠的威望帶領(lǐng)農(nóng)村民間組織的發(fā)展。這與民間組織培訓(xùn)不夠、信息渠道不暢、缺乏行動策略和專業(yè)知識有關(guān)。農(nóng)村民間組織負(fù)責(zé)人，他們幾乎一半是初中及以下文化程度。
第三，社會資源不均衡，各地發(fā)展差異大。民間組織及其成員雖有著很高的政治參與熱情, 但缺乏有效的參與機(jī)制，因為這些民間組織沒有有效的參與資源和渠道。另外，對農(nóng)村民間組織的不同認(rèn)識使其發(fā)展處于一種非常不平衡的狀態(tài)，有些地方不重視農(nóng)村民間組織，沒有把培育發(fā)展農(nóng)村民間組織作為政府的關(guān)注點(diǎn)，而有的地方疏于管理和關(guān)注，民間組織遍地開花，在一些較為落后的農(nóng)村甚至幾乎不存在這些組織。
不同的農(nóng)村民間組織的人數(shù)也不平衡。在受訪的農(nóng)村民間組織中，專職工作人員數(shù)量小于10人的占到37%，10人到20人之間的占到30%，20人到30人之間的占到24%，大于30人的僅占9%，呈現(xiàn)出專職工作人員越多的農(nóng)村民間組織越少這一反比態(tài)勢。
3．弱獨(dú)立自主性
改革開放以前，在高度集中的政治、經(jīng)濟(jì)體制下，國家與社會高度“統(tǒng)一”，所有的社會活動都由各級各類國家機(jī)關(guān)直接組織和管理，沒有獨(dú)立于政府之外的民間組織。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家與社會逐漸分離，一批民間組織應(yīng)運(yùn)而生。但是，這些民間組織繼承了舊體制的特征，突出表現(xiàn)為民間組織行政化，民間組織自身缺乏獨(dú)立性，這主要體現(xiàn)在四個方面：一是從組織領(lǐng)導(dǎo)方面來看，根據(jù)我國民間組織登記管理相關(guān)條例規(guī)定，任何民間組織的登記注冊，都要找到一個一定級別的黨政部門作為其主管單位，并接受主管單位的政治領(lǐng)導(dǎo)，這是民間組織獲得合法性的前提條件。在這種規(guī)定下，民間組織對黨和政府部門產(chǎn)生很大程度的依附性，實際上我國絕大多數(shù)有重要影響力的民間組織都是在黨和政府部門的直接“關(guān)照”下建立的，盡管民間組織最終將從組織上逐漸與黨政部門脫鉤，但與其依然保持著密切關(guān)系，黨政部門依舊是這些民間組織的主管單位。二是從民間組織經(jīng)費(fèi)來源方面來看，民間組織之所以又被稱為“非政府組織”、“非營利性組織”的重要原因是它運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)由民間組織自籌解決，這些經(jīng)費(fèi)一般由組織成員的“會費(fèi)”和社會捐贈組成，民間組織的生存依靠的是民間力量。但我國的民間組織的經(jīng)費(fèi)來源與政府有著不可分割的關(guān)系，尤其是一些有重要影響力的民間組織的活動經(jīng)費(fèi)主要靠政府撥款，這就產(chǎn)生了一個悖論：民間組織從理論上講代表組織成員的利益，并以組織成員的意志為依歸，但在實際的運(yùn)轉(zhuǎn)中卻處處依賴黨政部門的保護(hù)和支持，民間組織的“民間”屬性大大降低。三是從組織目標(biāo)的角度來看，擁有相對獨(dú)立的目標(biāo)，是民間組織生存和發(fā)展的關(guān)鍵性問題，如果一個民間組織沒有自身獨(dú)立的目標(biāo)，它存在的價值和發(fā)展的空間將受到極大影響。我國的民間組織從形式上看都有自己的目標(biāo)，甚至是可以用“個性鮮明”來形容，但實際上這些目標(biāo)基本上都依附于黨和政府的目標(biāo)，具有高度的行政化和同質(zhì)化色彩。四是從組織活動的角度來看，目前我國民間組織進(jìn)行重大活動要遵從請示報告制度和年度檢查制度，相關(guān)部門為了順利實施這兩項制度，還制定了懲罰規(guī)則，對那些進(jìn)行重大活動不遵從這兩項制度的，將撤銷或吊銷民間組織的登記許可證。但是對重大活動以及處罰規(guī)定的解釋相當(dāng)模糊和籠統(tǒng)，相關(guān)部門自由裁量權(quán)過大，這有損于民間組織獨(dú)立性和自主性的發(fā)揮。[5]
訪談?wù){(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立性較弱的農(nóng)村民間組織占到37%，很弱的占到11%，較強(qiáng)的僅有3%，認(rèn)為很強(qiáng)的一個也沒有。在三類組織中，政治管理類獨(dú)立性最差，經(jīng)濟(jì)互助合作類稍強(qiáng)，社會服務(wù)與文化公益類獨(dú)立性最強(qiáng)，但即便如此，也只有10%的這類組織選擇“較強(qiáng)”。
三、我國農(nóng)村民間組織參與鄉(xiāng)村治理的影響因素分析
（一）態(tài)度困境不利于農(nóng)村民間組織的發(fā)展
對待社會組織尤其農(nóng)村民間組織的態(tài)度上，黨政官員和主觀部門存在著矛盾心理。對這種心理，目前官方對民間組織的態(tài)度總體上是矛盾的，一方面希望其發(fā)揮參謀助手、橋梁紐帶作用，希望其對政府職能起到拾遺補(bǔ)缺的補(bǔ)充作用，希望其協(xié)助黨和政府緩解社會矛盾解決社會問題；另一方面又擔(dān)心民間組織發(fā)展成為體制外的異己力量挑戰(zhàn)黨和政府的權(quán)威，因此對民間組織的信任程度是比較低的。[6]雖然政府深知農(nóng)村民間組織對社會管理有重要意義，表示要承認(rèn)、支持和鼓勵民間組織發(fā)展，但是另一方面又存有擔(dān)心，在客觀上給農(nóng)村民間組織的發(fā)展造成了障礙。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對社會組織的消極態(tài)度歸納為四點(diǎn)：一是輕視和藐視民間組織，認(rèn)為農(nóng)民組織在中國的社會政治生活中無足輕重；二是不信任民間組織，認(rèn)為民間組織不正式、不可靠；三是害怕民間組織，認(rèn)為民間組織的強(qiáng)大會脫離政府的監(jiān)管，導(dǎo)致政府的社會控制能力下降；四是敵視民間組織，認(rèn)為民間組織總是跟政府不合作，甚至跟政府唱對臺戲，必須堅決予以遏制。[7]這種矛盾心理的背后是政府對農(nóng)村民間組織在管理上的自信性不足，其結(jié)果是損害了政府與農(nóng)村民間組織在工作中的合作關(guān)系，也不利于農(nóng)村民間組織的發(fā)展。今天，雖然人們對民間組織的認(rèn)識發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，開始從原先的否定和懷疑為主，轉(zhuǎn)變以肯定和支持為主。但一些偏見仍然存在，特別是把社會組織設(shè)想為政府的天然對手和攪局者。
我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管如此，農(nóng)村民間組織對當(dāng)?shù)卣畬ψ陨淼膽B(tài)度仍然予以了正面積極的評價，85%的農(nóng)村民間組織都認(rèn)為政府對自己是積極扶持的，而沒有人認(rèn)為政府對自己是限制的。
（二）政府管理力量不足，難以滿足管理需要
政府將農(nóng)村民間組織管理重心放在“入口”上，忽視對其活動過程的管理；業(yè)務(wù)主管單位無法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管職能；稅務(wù)部門在監(jiān)管中發(fā)揮作用很��；司法部門在監(jiān)管中處于缺位狀態(tài)。農(nóng)村民間組織的管理困境，集中體現(xiàn)在管理力量與管理任務(wù)之間的不對稱，具體表現(xiàn)在四個方面：一是農(nóng)村民間組織數(shù)量眾多，地域分散，管理任務(wù)繁重。從地域上看，農(nóng)村民間組織分布在全國3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和60多萬個行政村中，離縣級政府的距離較遠(yuǎn)。對于行政主管部門來說，如此數(shù)量眾多而又分布分散的農(nóng)村民間組織是對其管理能力的挑戰(zhàn)。二是管理人員稀缺。農(nóng)村民間組織的登記管理機(jī)關(guān)是縣級民政部門，除了社會組織管理之外，民政部門還承擔(dān)了許多其他工作，所以專職的社會組織管理人員很少，從而導(dǎo)致登記管理法律法規(guī)得不到有效執(zhí)行，也不利于農(nóng)村民間組織的監(jiān)管。[8]三是缺乏有效管理。管理人員的不足使得民間組織管理的對象主要或僅限于那些登記在冊的，即使是這些具備合法身份的民間組織，民政部門和管理人員也是疏于管理，基本上處于監(jiān)管盲區(qū)中。只有在民間組織運(yùn)行中發(fā)生重大問題之后，民政部門才積極介入。四是管理水平較低。非專職的民間組織管理干部還要承擔(dān)其他工作任務(wù)，這使他們很少有精力進(jìn)行理論學(xué)習(xí)，接受專業(yè)培訓(xùn)，更沒有機(jī)會進(jìn)行實地田野調(diào)查，這種情況的直接后果就是管理者不了解農(nóng)村民間組織發(fā)展中的問題，工作思路狹隘，限制了管理水平的提高。[9]
我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有63%的農(nóng)村民間組織選擇“政府及有關(guān)部門近年來從未或很少對己進(jìn)行過調(diào)研”，只有37%的農(nóng)村民間組織選擇“政府及有關(guān)部門調(diào)研較多”。而選擇“從未進(jìn)行過調(diào)研的”政治類組織沒有，經(jīng)濟(jì)類和文化類的遞增；選擇“有，但很少”的政治類、經(jīng)濟(jì)類和文化類組織同樣是遞增，選擇調(diào)研“較多”的政治類、經(jīng)濟(jì)類和文化類組織則呈現(xiàn)出遞減。這表明政府調(diào)研更多的偏重于政治類民間組織，而對經(jīng)濟(jì)類和文化類民間組織的關(guān)注和服務(wù)不夠。
（三）缺乏與其他組織的交流與合作
加強(qiáng)與其他民間組織的交流合作是農(nóng)村民間組織發(fā)揮積極作用的重要保障。但是由于我國農(nóng)村民間組織的發(fā)展相對封閉，組織之間的聯(lián)系較弱，在這方面還發(fā)展得很不完善。調(diào)查顯示，我國近70%的非營利組織活動范圍僅限于某個單一的行政轄區(qū)內(nèi)，只有超過6%的組織跨省活動，跨國或和跨境活動的比例更少。這種活動范圍和影響范圍的有限性制約了農(nóng)村民間組織的發(fā)展。[10]
我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，47%的受訪農(nóng)村民間組織選擇很少或從未與本村以外的相關(guān)類型民間組織有過交流，而選擇交流較多的也剛剛過半數(shù)。在三類組織中，經(jīng)濟(jì)互助合作類組織的相互交流最多，其次是政治管理類組織，社會服務(wù)與文化公益類組織的對外交流最少。
四、結(jié)論與建議
我國的農(nóng)村民間組織是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段之后的產(chǎn)物。在國外，這類組織的產(chǎn)生方式更多的是自下而上的，是由社會自發(fā)組織運(yùn)作的，其合法性更多的來自組織成員的支持和認(rèn)可。而在我國，農(nóng)村民間組織的產(chǎn)生發(fā)展都與政府職能轉(zhuǎn)變和政府的支持緊密相關(guān)，農(nóng)村民間組織所遭遇的種種問題也與政府息息相關(guān)。在當(dāng)前農(nóng)村民間組織蓬勃發(fā)展，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演越來越重要角色的背景下，發(fā)展農(nóng)村民間組織應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手：首先，轉(zhuǎn)變政府職能，積極培育農(nóng)村民間組織，建立政府、市場與民間組織共同合作的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)；第二，逐步放松對農(nóng)村民間組織的過度控制，為農(nóng)村民間組織的生長和發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；第三，培育農(nóng)村民間組織的成長性，對其在資金、政策、宣傳以及人力資源等多方面給予扶持和引導(dǎo)；第四，在扶持的同時也要加以有效監(jiān)管，對農(nóng)村民間組織的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行制度化評估。
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