【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空殼化治理公共服務(wù)
隨著農(nóng)村稅費改革的開展，越來越多的研究者開始關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被“挖空”的問題(Kennedy，2007：43～59；Li，2007：90～106)。然而，對于這一現(xiàn)象所產(chǎn)生的影響尚未有較為詳細的研究。本文以中國農(nóng)村最基層的行政單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為研究對象，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與普通干部角度出發(fā)，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何逐漸變成“行政空殼”以及引發(fā)這種“空殼化”的具體過程，并研究這種現(xiàn)象對中國農(nóng)村基層政府的影響。西方研究文獻大多以研究縣或村為主，很少研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部運作。因而，在中國農(nóng)村問題研究中，對最低一級行政機構(gòu)的研究出現(xiàn)了空白。本文以中國中部地區(qū)的某縣為例，通過調(diào)查和廣泛走訪縣領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及普通農(nóng)民，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何管理本地事務(wù)。
此前，有學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象地稱為“行政空殼”，因為它們在20世紀(jì)90年代稅費改革以及2005年取消農(nóng)業(yè)稅時連最基本的服務(wù)都無法提供。但是，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何變成空殼的這一問題，卻一直沒有詳細的闡述。在文章中，作者指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空殼化現(xiàn)象不僅是稅費改革的一個產(chǎn)物，而且也因鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部面臨的增收任務(wù)和政治需要而不斷加劇，并因最近的行政改革而顯得日益嚴重。
文章的第一部分將詳細說明縣政府以上級檢查的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位所施加的壓力、招商引資的壓力以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的“軟集權(quán)化”(Mertha，2005：791～810)。這些壓力將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從上抽空，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和有能力的干部離開了自己的本職崗位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也變?yōu)榭h領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)單位。第二部分闡述了從下抽空鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過程。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)指導(dǎo)村里的工作，但是，自2005年取消農(nóng)業(yè)稅和村鎮(zhèn)合并完成之后，由于村失去了收入來源且部分村干部崗位被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不擔(dān)負起原由村干部所承擔(dān)的一部分工作任務(wù)。以前所未有的規(guī)模將大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下派到村里，旨在保證計劃生育和維護社會穩(wěn)定等重大政策的實施。文章最后部分總結(jié)了空殼化對基層政府職能的影響，以及這種影響對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的消極作用。
文章的結(jié)論建立在對安徽省一個相對富裕的縣——本�？h(虛構(gòu)地名)——所轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地調(diào)查的基礎(chǔ)之上。以安徽省作為研究對象是因為它在20世紀(jì)90年代稅費改革中屬于先行者。本�？h地理環(huán)境多樣，因而發(fā)展了多種農(nóng)作物生產(chǎn)。由于擁有眾多成功的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，該縣2008年的人均GDP略高于安徽省的人均水平。同時，在本海縣的稅收中，農(nóng)業(yè)稅所占比例不到10%，因而取消農(nóng)業(yè)稅對該縣財政收入的影響微乎其微。
在2004年至2008年間，作者在本�？h考察了21個月，期間作為該縣政府工作人員之一參與了農(nóng)業(yè)、教育和林業(yè)等方面的扶貧項目。在這幾年間，作者與研究小組一起調(diào)查了5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的286家農(nóng)戶，獲取了農(nóng)民在稅收、土地使用、村鎮(zhèn)合并和與本地干部打交道等方面的背景信息。
在農(nóng)業(yè)部的協(xié)助下，2006年1月至3月間作者調(diào)查了本�？h16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的95名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職員和普通農(nóng)民的后續(xù)訪問也隨后完成。訪談地點為作者位于縣城的住所以及被訪者居住地。此外，被訪者還有來自本�？h城、合肥、北京以及四川的學(xué)者、官員及商界人士。
除了對特定人群進行調(diào)查之外，作者還引用了三位研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作的中國學(xué)者的著述，他們分別是：趙樹凱，國務(wù)院發(fā)展研究中心中國發(fā)展研究基金會研究員，他走訪過十個省份的二十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都呆了很長時間，之后又邀請所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨委書記到北京進行深入的討論(Zhao，2007)；谷文峰，曾由河南省政府指派到鶴壁縣的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，對擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記兩年間的經(jīng)歷作了詳細記錄(谷文峰，2006)；吳毅，華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心教授，曾用一年時間和華中某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行交流(吳毅，2007)。
一、導(dǎo)致空殼化的上級力量
在這一部分，作者要論證的是，導(dǎo)致中國中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空殼化的上級力量表現(xiàn)在三個方面：一是為了彌補因稅費改革減少的財政收入，同時完成省、縣級政府下達的任務(wù)而進行的招商引資；二是接待上級政府派來的檢查組；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各個部門的“軟集權(quán)化”，即被置于縣級政府或省級政府的管控之下。
(一)招商引資
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是什么？在普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼中，地方政府的首要工作有哪些？帶著這些問題，作者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行了訪談：在他們看來，目前(2006年)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作任務(wù)是什么，并與江澤民成為國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的1999年和20世紀(jì)80年代加以對比。表1列舉了十項工作任務(wù)，其中重要性居前五位的即為主要工作任務(wù)，年代欄下對應(yīng)的數(shù)字則為贊成該項任務(wù)重要的人數(shù)比例。
從表1可以看出，2006年黨的全國性政策(第2欄)對本海縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響要大于1999年，而1999年的上級稅收指標(biāo)(第10欄)是三個時期中最高的(田毅、趙旭，2008)。但是，在2006年排序第二的招商引資項目(第7欄)卻是省級和副省級黨委領(lǐng)導(dǎo)人的首要工作，這一項工作經(jīng)常受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的批評。
所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無論富裕還是貧窮，都投入了大量資源和人員進行招商引資。在一個偏遠的鎮(zhèn)子，政府部門有55名正式員工，其中16位是招商引資工作組的成員，在這16人中有13個來自不同部門，其余3人分別是鎮(zhèn)黨委書記、副書記和鎮(zhèn)長。相對富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是印發(fā)精美的投資指導(dǎo)手冊，并在上面列明引資項目以及在稅收、土地使用方面的具體優(yōu)惠政策。典型的優(yōu)惠待遇是三年免稅、較低的土地使用費用(最低每平米一元，甚至一段時期內(nèi)免費)。雖然大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了專門的招商引資機構(gòu)，但最終負責(zé)的是鎮(zhèn)長和鎮(zhèn)黨委書記。
對于省、市、縣乃至村里爭相拋出優(yōu)惠政策以吸引投資者這種做法，中國學(xué)者也曾提出質(zhì)疑(Zhao，2007：68～73；吳理財、朱紅萱，2005：64)。設(shè)定招商引資指標(biāo)的做法，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部偽造文件，并強令本地企業(yè)注冊為外地甚至境外企業(yè)。本該用于服務(wù)農(nóng)民的資金，也被挪用于招待潛在投資者。這種狀況很難改變，除非省、副省級政府制定的稅收獎勵、考核標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整。普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也對這一政策的實效表示懷疑。
招商引資活動的驅(qū)動力是各種政治和經(jīng)濟利益，這在中國中部省份普遍存在。河南某縣一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記承認，他在一年中，有三分之二的時間是“追著錢跑”，往返于八個省份之間，想方設(shè)法找到投資�？h級領(lǐng)導(dǎo)更是通過開會和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核內(nèi)容的設(shè)定，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部明白，招商引資是他們晉升到好的縣級機關(guān)和獲得經(jīng)濟上的獎勵的最可靠的途徑。由于工業(yè)投資可以保證未來的稅收來源，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有時甚至免收業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)易費。為了有更多的發(fā)財致富和出差旅行的機會，大權(quán)在握的職能部門，如公安局、農(nóng)村信用合作社和財政局等，有很多干部相繼離開，投身到招商引資工作小組中。然而，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)里那些頭腦靈活、人脈資源豐富的干部，他們也紛紛離職，這也就意味著，最后留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人是最缺乏才能的那一部分干部。
對招商引資的重視，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的資金越來越多地浪費在吃喝消費上(谷文峰，2006：146～149；吳毅，2007：577～581)。雖然縣級文件對公務(wù)接待規(guī)格和開支有詳細和嚴格的規(guī)定(村級干部每桌90元以下，鄉(xiāng)級干部120元以下)，午餐時間禁酒。但是，一遇到以招商引資為目的的接待活動，這一規(guī)定就會“失效”。
(二)上級檢查
對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，作者建議他們要關(guān)注結(jié)果，而不要在意過程。如果有農(nóng)民上訪，無論出于何種原因，責(zé)任都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。一旦上級下發(fā)工作任務(wù)，無論是否有足夠的經(jīng)費，都必須完成，否則就立刻會被通報批評。上級單位的工作是組織會議、填寫備忘錄并下發(fā)文件，然后再檢查，但做事的永遠都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且在任何情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都必須完成上級布置的任務(wù)——沒有任何人可以代為完成，否則就得承擔(dān)責(zé)任(谷文峰，2006：101～102)。
經(jīng)常性的檢查也構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一項主要支出。在本�？h，接待費用是政府除干部工資外的首要支出項目。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的接待負擔(dān)程度不同。某一毗鄰縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府累計負債700萬元，相關(guān)人員都認為主要是接待費。然而，導(dǎo)致接待費用如此之高的原因并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)鋪張浪費。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解釋“這都是因為上面愛吃”。富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要迎接較多的檢查團，由此累積了更多的債務(wù)。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對趙樹凱講，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“很少有上級部門去檢查，所以，接待方面的花費就少得多”(Zhao，2007：39)。根據(jù)趙樹凱的數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)平均每年有100到150天的時間要接待上級檢查(還有人花300天的時間)，而花費在卡拉OK、桑拿和麻將上的錢占財政收入的5%到10%不等(Zhao，2007：21～25)。
接受采訪的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的主要問題不是人員配置過多，而是領(lǐng)導(dǎo)干部反復(fù)無常的行為和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度上的動態(tài)變化。尤其令他們不滿的是，政治計謀一直勝過政府職能。
(三)軟集權(quán)化
毛學(xué)峰(AndrewMertha)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府機構(gòu)的管轄權(quán)上移至省政府的情形稱為“軟集權(quán)化”。同樣的情形可見于以往歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄而現(xiàn)在已置于縣政府管轄范圍之內(nèi)的一些機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與縣級對應(yīng)部門的關(guān)系有“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系”兩種，這兩種關(guān)系之間差別明顯。
盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般會被通稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部”，但是，這群“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部”在具體利益訴求方面存在著明顯的差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都由縣級常務(wù)委員會選舉產(chǎn)生，他們通常成“對”選出，能夠團結(jié)一致，謀求增進共同的政治利益。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一般住在縣政府所在地，需要的時候才坐通勤車去任職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，這與20世紀(jì)80～90年代通常住在他們所任職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法不同。然而，年紀(jì)較大、晉升前景渺茫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部與縣級領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)系相對疏遠。對于省、縣級政府發(fā)起的項目，這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會提出反對意見，或者采取行動保護他們自己的地方企業(yè)利益網(wǎng)。
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對本職工作屢有挫折感，將主要精力放在自己未來的仕途發(fā)展上，每年花大部分時間在外奔波，參加會議和招商引資，因而使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生了“權(quán)力真空”現(xiàn)象。由于上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的事務(wù)都必須經(jīng)過辦公室主任傳達，所以辦公室主任的實際影響力遠遠超出了自身應(yīng)有的職權(quán)范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不在本地的時候，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作都由辦公室主任協(xié)調(diào)安排。盡管普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位(除計生辦、財政所和派出所之外)通常都是空空蕩蕩，但辦公室主任卻有多達八個下屬職員，其中還包括一名司機。與其縣級的對應(yīng)單位即縣政府辦公室一樣，他們的權(quán)力滋生于未明確定義的職權(quán)界限。許多新任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，在走馬上任之時，親自任命自己的辦公室主任，這些人通常是以前在縣政府機關(guān)工作時曾經(jīng)依靠過的可信任的私密朋友。
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要面對來自不再有管轄權(quán)的垂直單位所施加的阻力，要忍受由于下放單位的不作為而產(chǎn)生的挫折感，還得承受來自于上級縣領(lǐng)導(dǎo)和無休止的檢查的種種壓力，因而，他們也經(jīng)常感到?jīng)]有精力去做一些實事。“軟集權(quán)化”可能已經(jīng)成功地把權(quán)力中心上移到了縣、省級管理層。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理層中，建立一種更現(xiàn)代、更順從的官僚機構(gòu)的做法卻是令人費解。2005年取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上喪失了原有的資源汲取功能，而集權(quán)化則削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚機構(gòu)的凝聚力。
二、導(dǎo)致空殼化的下級力量：下派干部和計劃生育
(一)下派干部
在每個村，除三到五名村領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的核心成員(黨支部書記/村長、黨支部副書記/副村長、文書、婦女干部)之外，通常還有來自縣里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下派干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)新上任后，第一要務(wù)通常是將干部下派到村里，因此領(lǐng)導(dǎo)更迭后，會有大量干部頻繁找領(lǐng)導(dǎo)要求把自己分到“好一些”的村里。從縣級政府角度來看，下派干部到村莊去負責(zé)那里的工作不但有利于更好地控制和監(jiān)督村干部，同時還可以將大量干部調(diào)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對于較為年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，被下派到村里工作，可以增加自己的晉升機會。然而，若是被派到“釘子戶”多的村里，一旦出現(xiàn)任何不穩(wěn)定的狀況，他們的政治前途很可能嚴重受阻，因為他們面對的獎懲制度將使他們因派駐村所出現(xiàn)的動亂而受到經(jīng)濟和政治上的責(zé)罰。
出于這一考慮，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)即將發(fā)生變動時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間就會出現(xiàn)激烈競爭。在作者考察過的一個行政村，下派干部有六位(一位來自縣工商局，五位來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)，多于該村常任干部人數(shù)(五位)。而在大多數(shù)村莊，至少有三個鎮(zhèn)政府的下派干部。在一些下派干部看來，管理村莊不過是為了完成任務(wù)，也有人對這種安排非常不滿，認為是在浪費他們自己和村干部的時間。一位原鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解釋說：“2005年的時候，我本來要被下派，但就在下派前，我剛好接到縣政府的調(diào)令。那時候，我在鄉(xiāng)政府已經(jīng)工作了十幾年，所以，根本不想去下邊，當(dāng)時要是去了的話，現(xiàn)在肯定也還呆在村子里。如果不是被調(diào)離，以我當(dāng)時的年紀(jì)，一定會被下派。他們講那是‘鍛煉’，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作本來就是在農(nóng)村與農(nóng)民打交道，工作了那么多年，村里的事情你都一清二楚了，還鍛煉什么呢？毫無意義。”
許多縣政府官員承認，下派干部到村莊的這種做法，不僅是為了加強對村政府的控制，同時也是由上面要求精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的壓力帶來的直接后果。
各地區(qū)的情況有所不同。遼寧省的一位村長告訴作者，在他所在的地區(qū)，他們不能容忍上面派下來的干部，因為村民們認為這是對本村自治權(quán)的侵犯。還有另外一種情況是，在安徽北部，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長以外，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部都是下派而來。安徽省的資料顯示，從2000年開始，隨著機構(gòu)精簡的深入，下派干部的數(shù)量在不斷增加。在縣級政府也大量聚集了來自中央、省、地區(qū)政府的下派干部(Smith，2009：35～38)。
趙樹凱指出，有兩種村莊需要下派干部：一種是示范村，被推選出來充當(dāng)樣板，經(jīng)常有上級來檢查(事實證明，從“社會主義新農(nóng)村”工程受益的是這些已獲優(yōu)待的村莊)；另一種是經(jīng)常發(fā)生騷亂或出現(xiàn)即將發(fā)生危機跡象的村莊(趙樹凱，2005：4)。但是，在本�？h，所有行政村都有下派干部，而且由于數(shù)目在不斷增加，某村的下派干部人數(shù)已逐漸接近留在縣政府工作的干部人數(shù)。當(dāng)被問及村里的領(lǐng)導(dǎo)是否需要經(jīng)常到鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加會議時，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部答道：“用不著。每個村子都有幾個從鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的干部，常駐在村里。如果上級有了新指示，我們只通知這些干部就行了。”
由于從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的干部數(shù)量眾多，又可根據(jù)職務(wù)級別，將“下派干部”群體分為三類：高級干部、普通干部和計劃生育聯(lián)絡(luò)員。
除了將相當(dāng)大的一部分干部派遣下去以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通常還干預(yù)村干部的選舉，經(jīng)常還搞“道德政治”(Ku，2003)。很少有村干部因未廣泛公開的原因被解職。20世紀(jì)90年代，某位村支書，由于主管村辦煤磚廠時被發(fā)現(xiàn)有貪污行為而被免職；還有一位村長，在長期陷入離婚糾葛后被免職，因為村民普遍認為，家務(wù)都處理不好的人，沒資格管理村里的事情。能夠接任這些“不合格”干部的人員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中都有強硬的后臺，通常是身居要職的親屬。
在本海縣，村干部工資已不再從村辦企業(yè)收益或者所收稅款中抽取，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算全額撥付。實際上，本�？h的村政府已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前哨，而他們的主要職能也變?yōu)榘瓷霞夃l(xiāng)鎮(zhèn)主管部門的主要任務(wù)開展工作。經(jīng)濟學(xué)家講“誰付費，誰有權(quán)決定一切”，而在本�？h決定一切的是計劃生育。
(二)計劃生育
從1980年開始，計劃生育就成為除征稅額標(biāo)準(zhǔn)(2005年后不再是重要的考核標(biāo)準(zhǔn))之外一直采用的考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作實績的首要標(biāo)準(zhǔn)。衡量計劃生育開展?fàn)顩r的指標(biāo)越來越復(fù)雜，這在一定程度上解釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要在計劃生育上投入大量時間和資源的原因。在某縣下發(fā)的通知中，規(guī)定了各項任務(wù)在下派干部年度考核中所占的分值(見表4)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核和下派干部個人考核中的“一票否決制”都跟計劃生育目標(biāo)掛鉤。除此之外，上級領(lǐng)導(dǎo)還會定期檢查計劃生育實施情況，這進一步強化了“一票否決制”的作用。這種做法的直接后果之一就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于壓力，要將資源轉(zhuǎn)移給計劃生育工作，因而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)從內(nèi)部“挖空”。為了更好地說明這一點，作者收集了本�？h16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站人員配置情況的相關(guān)信息。調(diào)查顯示，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站職員所從事的工作基本與農(nóng)技站的本職工作無關(guān)。
2005年本海縣全體農(nóng)技站工作人員中，僅有26%的人在做本職工作，而在計生辦公室工作的人數(shù)達到了同樣的比例。由于下派干部到村莊的主要工作也是計劃生育，因此至少有37%的農(nóng)技人員大部分甚至全部工作時間是在貫徹執(zhí)行計劃生育政策。還有相同數(shù)目的人員被調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育單位，其余的人則被安排到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位或者村莊開展領(lǐng)導(dǎo)部屬的當(dāng)前重點工作，這種“不務(wù)正業(yè)”的情形在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在。
幾乎可以肯定的是，有26%的人在農(nóng)技站工作這一數(shù)值也屬高估。在從事本職工作的農(nóng)技人員中，許多人還做著兼職工作，而且很難確定他們的主要工作是農(nóng)技還是兼職。我們會問這些農(nóng)技人員所承擔(dān)的大部分工作是什么，在不可能對他們進行采訪時，我們就假設(shè)他們的主要工作是農(nóng)技推廣，甚至正式的“專職”農(nóng)技所工作人員也承認他們真正做的推廣工作很少或者根本沒有。一位連年獲得縣農(nóng)委表彰的“優(yōu)秀”農(nóng)技站站長坦言道，從2001年(鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站下放到村)開始，他才有幸可以每年用一個多月的時間從事自己的本職工作。
村干部們并不刻意掩飾自己的專職工作多與計劃生育工作有關(guān)。男干部時常開玩笑稱，負責(zé)計劃生育的女干部是唯一一個具有一份實實在在工作的人，而其他村干部都是她的助手。在一個較為富裕的村子，列有新任干部工作任務(wù)分配表的內(nèi)部通知上八次提到了計劃生育工作，出現(xiàn)頻率遠遠超過其他事項，如“人事檔案編制”(兩次)、“維持社會治安”(一次)和“創(chuàng)建精神文明”(一次)。對計劃生育的重視在該村的預(yù)算表上也得到證實。該村2005年的主要支出項目是兩次追蹤逃離本縣的超生孕婦的費用。唯一列出的收入項目是25000元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥款，而接待費的實際數(shù)額和職工工資均未列出。與本�？h的其他村一樣，迫于工作壓力，這個村在2008年增招一名干部，專職負責(zé)計劃生育工作。
三、總結(jié)
關(guān)于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特點，來自其內(nèi)部的觀點能告訴我們什么？鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和縣里派下來的比較年輕的村支書們，一般工作都很勤奮，力爭取得突出成績，給縣里的主管領(lǐng)導(dǎo)留下深刻印象，并希望因此得到提拔，從此走上待遇較好、任務(wù)不太繁重的工作崗位。由于領(lǐng)導(dǎo)干部認為自己的未來就在縣里，因而縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要任務(wù)享有相當(dāng)大的控制權(quán)。
隨著上級政府所施加的削減成本和合理精簡人員的壓力，還有越來越多的政府機構(gòu)移置于他們正式的管轄范圍之外成為垂直單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)們采取了一系列應(yīng)對措施。他們加強了對下放單位和村莊的控制，將多余的干部下派到村里，確保村干部對計劃生育、社會治安等關(guān)鍵任務(wù)的執(zhí)行效果，同時還要保證“他們的”下派干部控制著村委會的活動。與此同時，最有能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要離開自己的工作崗位，花越來越多的時間到外省去招商引資，以完成年度考核制度中要求達到的政績指標(biāo)以及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定的創(chuàng)收任務(wù)。20世紀(jì)80～90年代，很容易在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合辦公大樓里找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，然而現(xiàn)在，“空殼化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常管理工作被留給辦公室主任和能力最差的干部。
這種“空殼化”組織很難在農(nóng)村社區(qū)中發(fā)揮積極作用，而且在目前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，有一些令人深惡痛絕的因素阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供服務(wù)，并會破壞將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)型”機構(gòu)的努力。如果不放棄行政強制的做法以及導(dǎo)致行政強制的“一票否決制”，地方政府將繼續(xù)對農(nóng)民敷衍了事，而不是將他們作為服務(wù)對象或公民，積極為其提供令人滿意的服務(wù)。
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