關(guān)鍵詞： 社會(huì)保障； 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌； 路徑規(guī)劃
社會(huì)保障制度是現(xiàn)代社會(huì)的一項(xiàng)基本制度，雖然受社會(huì)類型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約， 但普惠和公平始終是該制度追求的價(jià)值目標(biāo)。我國長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度使農(nóng)民、農(nóng)民工及其子女處于社會(huì)保障體系的邊緣，無法與城鎮(zhèn)居民平等地享有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)和社會(huì)救助等公共資源，由此產(chǎn)生的機(jī)會(huì)不平等拉大了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)對立，激化了社會(huì)矛盾，因此，必須從制度上予以根除。
一、社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的必要性
社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化是指社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和管理等應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一體規(guī)劃，全面覆蓋，使國民不分城鄉(xiāng)， 均平等享有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保障資源。社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是建立制度完善、項(xiàng)目齊全、覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理高效、機(jī)制健全、可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制，形成具有中國特色、符合轉(zhuǎn)型中國社會(huì)實(shí)際的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障和社會(huì)救助體系，確保城鄉(xiāng)居民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，達(dá)到社會(huì)保障普惠和公平之目標(biāo)。
（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型之需要
社會(huì)保障的水平和保障機(jī)制受社會(huì)類型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約。在以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)土親密型農(nóng)耕社會(huì)，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，社會(huì)分工少，城市化程度低，人口流動(dòng)小，家庭成員間的關(guān)系密切。家庭不僅是個(gè)人生產(chǎn)、生活的組織體，亦是社會(huì)制度的基礎(chǔ)和國家治理的基本單位，為家庭成員提供包括生老病死等全方位的保障。中國社會(huì)在由鄉(xiāng)土親密型農(nóng)耕社會(huì)向松散型城鎮(zhèn)化工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，社會(huì)分層與分化明顯，人口流動(dòng)加劇、城鄉(xiāng)差距和貧富差距擴(kuò)大，①家庭的保障能力弱化，由此呼喚家庭保障的社會(huì)對接機(jī)制。
（二）社會(huì)公平與公正之需要
迄今為止，我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度已基本建立，且涵蓋了社會(huì)保障的所有項(xiàng)目，而農(nóng)村社會(huì)保障僅包括五保供養(yǎng)、低保、特困戶基本生活救助、優(yōu)撫安置等，養(yǎng)老、醫(yī)療和社會(huì)救助在一些農(nóng)村地區(qū)基本處于空白狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度剝奪了農(nóng)民平等享有社會(huì)公共資源的權(quán)利，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，惡化了農(nóng)民的生存環(huán)境，降低了農(nóng)民的生活質(zhì)量，影響了農(nóng)民及其子女的發(fā)展，是農(nóng)村未成年人輟學(xué)、流動(dòng)、流浪和犯罪的重要促成因素之一。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于人們權(quán)利意識的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)分治所造成的社會(huì)不公引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯。因此，通過社會(huì)保障制度的收入再分配功能，矯正失衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是促進(jìn)社會(huì)公平必然的選擇。
（三）經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展之需要
城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村青壯年流入城市，造成農(nóng)村勞動(dòng)力的老年化和農(nóng)村的空心化，是城鄉(xiāng)差距、貧富差距的內(nèi)在制度根源。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移進(jìn)一步削弱了農(nóng)村的競爭力和再造能力，造成城鄉(xiāng)差距的惡性循環(huán)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡以及整體經(jīng)濟(jì)效益的低下。因此，探索農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的新模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)各生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置， 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，既是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力， 也是扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)工業(yè)化造成的農(nóng)村發(fā)展滯后局面的理性選擇。
（四）社會(huì)和諧與穩(wěn)定的需要
社會(huì)保障是社會(huì)運(yùn)行的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器， 是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧、社會(huì)公平與公正的重要制度保障。社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化具有保障民生、穩(wěn)定社會(huì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重價(jià)值。今日中國的市場經(jīng)濟(jì)雖不斷發(fā)展，但社會(huì)分層與分化也在加劇，特別是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和二元社會(huì)保障制度等制度設(shè)計(jì)的不合理所造成的機(jī)會(huì)不平等、權(quán)益保障程度不平等導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距和貧富分化加劇了城鄉(xiāng)對立，不利于社會(huì)和諧與穩(wěn)定。因此，建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，運(yùn)用社會(huì)保障的收入再分配功能平衡公共資源配置， 是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的重要制度手段和物質(zhì)基礎(chǔ)。
（五）社會(huì)治理模式創(chuàng)新之需要
在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口流動(dòng)等使二元經(jīng)濟(jì)體制和二元社會(huì)保障制度產(chǎn)生的社會(huì)治理問題日漸顯現(xiàn)。如何創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有機(jī)結(jié)合以及城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的雙贏模式，在解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力出路問題的同時(shí)，加大對農(nóng)業(yè)的投入的力度，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)民在中國社會(huì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中平等享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的果實(shí)， 是社會(huì)治理模式和社會(huì)發(fā)展模式創(chuàng)新必須解決的戰(zhàn)略性問題。社會(huì)治理模式的創(chuàng)新是城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系建設(shè)的要求， 而社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化必然帶來社會(huì)治理模式的創(chuàng)新， 二者是相輔相成、相得益彰的關(guān)系。
二、社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的保障機(jī)制
社會(huì)保障制度是一個(gè)國際性和恒久性問題， 也是一個(gè)民族性和時(shí)代性問題， 受社會(huì)類型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約。社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)系統(tǒng)、復(fù)雜和長期的工程，需要政府引導(dǎo)、政策支持和法律保障的協(xié)同，需要人力、物力和財(cái)力的合力，也需要制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的創(chuàng)新。沒有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、公平的政治理念、合理的頂層制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)有力的政策支持和健全的法律制度保障， 中國社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化就難以實(shí)現(xiàn)。
（一）奠定社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，即協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打破“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)、城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟(jì)體制壁壘，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，形成城鄉(xiāng)互利互惠、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的革新和城鎮(zhèn)化模式的創(chuàng)新。
1．破除城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制。在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的初期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力是依靠農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市， 從而形成了相對發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)工業(yè)和發(fā)展嚴(yán)重滯后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大和城鄉(xiāng)公平的缺失已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)障礙。因此，破除城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制，制定城鄉(xiāng)一體發(fā)展的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，以密切城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、強(qiáng)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合作，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體發(fā)展的必由之路。
2．創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。我國目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)
仍然以傳統(tǒng)的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，其特點(diǎn)是：規(guī)模小、效益低， 市場機(jī)制不健全， 農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格缺少定價(jià)權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)缺乏競爭力。①科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化進(jìn)程，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的動(dòng)力。第一，通過農(nóng)村內(nèi)驅(qū)模式， 增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。第二，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、特色化、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化。第三，通過政府外推型模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和合理布局。［1］第四，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的方式和內(nèi)涵，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)人口的合理流動(dòng)，平衡城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)。
（二）完善社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的制度保障
目前，我國社會(huì)保障法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，社會(huì)保障制度還不健全。盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》已于2011 年7月1日起正式施行，但其中的授權(quán)性、框架性的規(guī)定較多，有關(guān)社會(huì)保障配套法律法規(guī)的立法存在大量空白， 對社會(huì)保障工作的開展無法提供強(qiáng)有力的保障。加之各地出臺的相互各異的地方性規(guī)章或執(zhí)行措施， 更使得整個(gè)社會(huì)保障法規(guī)體系雜亂無序，增加了執(zhí)行上的難度，致使社會(huì)保障發(fā)展缺乏有效的法律保障。［2］ 我國的社會(huì)保障立法應(yīng)著力解決下列問題：
⒈加強(qiáng)社會(huì)保障資金的制度規(guī)范。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和法律保障缺失的影響， 當(dāng)下中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付的社會(huì)保障資金比重不明確，執(zhí)行不到位；社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次低， 無法實(shí)現(xiàn)縱向和橫向的資金調(diào)劑和以再分配的方式均衡各地社會(huì)保障資金的運(yùn)行目標(biāo)。因此，應(yīng)通過法律規(guī)范調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，明確社會(huì)保障資金增長比例，增加社會(huì)保障投入；通過建立社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)儲備金，每年從財(cái)政收繳的國有資產(chǎn)收益、預(yù)算外資金、國有土地有償使用收入中按比例充實(shí)社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，充實(shí)社會(huì)保障資金儲備。
⒉提升社會(huì)保障工作的管理效率。長期以來，我國社會(huì)保障工作實(shí)行條塊分割的管理體制， 缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。職能分散不利于社會(huì)保障措施的落實(shí)和社會(huì)保障工作的開展。此外，社會(huì)保障管理人才缺乏，管理效率低下，加之缺乏相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制，社會(huì)保障運(yùn)行效率低。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障，相應(yīng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作范圍、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式都將發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，因此，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)無法適應(yīng)規(guī)范化、信息化、專業(yè)化和社會(huì)化管理服務(wù)的要求。
⒊建立社會(huì)保障基金保值增值的長效機(jī)制。社會(huì)保障基金面臨高通脹、低收益和需求高增長問題，保值增值壓力大。應(yīng)基于我國實(shí)際狀況， 借鑒他國成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立社會(huì)保障基金保值增值的有效機(jī)制。可通過適當(dāng)放寬資本市場投資的比率和拓展投資渠道等資本市場運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)保值增值。通過建立擴(kuò)大社會(huì)保障基金規(guī)模的長效機(jī)制，如將一定數(shù)量的國有資產(chǎn)（包括國有企業(yè)股權(quán)、股份）和國有土地收益劃撥給社會(huì)保障基金，形成可持續(xù)的社會(huì)保障基金積累。
（三）強(qiáng)化社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的政府責(zé)任
社會(huì)保障具有公益性和社會(huì)性特征以及調(diào)整收入分配的功能， 其分配的是公共資源， 增加的是公共利益，服務(wù)的是社會(huì)治理。政府作為社會(huì)管理者、公共利益的代表者和公共資源的分配者， 是社會(huì)保障的核心責(zé)任主體。由于政府責(zé)任不到位，管理水平不高，社會(huì)保障制度發(fā)展的體制性障礙始終未能消除， 社會(huì)保障法制建設(shè)嚴(yán)重滯后， 社會(huì)保障財(cái)政投入尤其是農(nóng)村的社會(huì)保障財(cái)政投入嚴(yán)重不足， 使得城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展失衡，農(nóng)村社會(huì)保障被邊緣化。①
政府在社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)明確自身定位，找好切入點(diǎn)。第一，制度設(shè)計(jì)。在充分調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，制定好實(shí)施規(guī)劃，明確具體目標(biāo)、步驟和措施。通過制度設(shè)計(jì)，清除社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化過程中的體制和機(jī)制障礙，如戶籍制度、用工制度等。第二，法律保障。社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化涉及收入的再分配和利益調(diào)整， 必須依靠法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性方能有效實(shí)施。中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)民個(gè)人財(cái)力極其有限，政府財(cái)政的投入、專項(xiàng)支持以及轉(zhuǎn)移支付等是農(nóng)村社會(huì)保障資金的主渠道，也是社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)保障。第三，社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)行。政府既是社會(huì)保障資金的主要提供者，也是社會(huì)保障基金的管理者和運(yùn)行者。健全社會(huì)保障基金管理、監(jiān)督和運(yùn)行機(jī)制，提升管理水平、管理效率和服務(wù)質(zhì)量， 實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值和增值，提高保障能力，應(yīng)是政府不可推卸的責(zé)任。
三、社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化實(shí)施規(guī)劃
在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)不合理， 社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化不可能一蹴而就。比如：我國現(xiàn)階段不可能整體移植西方發(fā)達(dá)福利國家的社會(huì)保障模式，建立“從搖籃到墳?zāi)?/span>”的全保制度。因此， 制定科學(xué)的社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略規(guī)劃， 明晰社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)的步驟是一體化進(jìn)程的理性選擇。社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略步驟應(yīng)當(dāng)是：初期重點(diǎn)突破，中期整合銜接和終期城鄉(xiāng)并軌三個(gè)階段。
（一）初期重點(diǎn)突破
社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)初期宜關(guān)注城鄉(xiāng)居民，尤其是農(nóng)村居民對社會(huì)保障的最實(shí)際關(guān)切及社會(huì)保險(xiǎn)跨地區(qū)移轉(zhuǎn)對接問題。通過對城鄉(xiāng)居民，特別是農(nóng)村居民最關(guān)切問題的突破，借助“碎片化”制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的“最低保障”和“底線公平”，［3］為社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造條件。根據(jù)當(dāng)下城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的實(shí)際情況，宜在下列方面率先突破：
⒈實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民最低保障目標(biāo)。以農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障等最低保障為突破口，解決農(nóng)村孤寡老人、貧困家庭、殘缺家庭、空巢家庭、隔代家庭、留守老人、留守兒童的基本生活和疾病救助問題，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障的基本框架。探索建立以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為輔、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的多樣化的養(yǎng)老模式；建立政府組織引導(dǎo)，農(nóng)村居民參保、財(cái)政資助、集體扶持相結(jié)合的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村特困人群醫(yī)療救濟(jì)（助）基金；制定農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)， 落實(shí)對農(nóng)村弱勢人群的最低生活保障制度。
⒉探索農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)社會(huì)的路徑。“戶籍歧視”
使農(nóng)民工不能平等享有社會(huì)保障資源， 不能有效融入城鎮(zhèn)社會(huì)，有違公平與公正，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民以及農(nóng)民工子女平等享有社會(huì)保障的權(quán)益， 剝奪了其平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，削弱了其成年后的社會(huì)競爭力，是輟學(xué)、留守兒童、流浪兒童、童工及未成年人犯罪的重要促成因素。各地政府可根據(jù)農(nóng)民工的職業(yè)特點(diǎn)、收入狀況、流動(dòng)程度及定居城鎮(zhèn)的實(shí)際情況， 將農(nóng)民工群體進(jìn)行細(xì)分，促進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)社會(huì)。對職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入和住所的農(nóng)民工， 可直接納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系；對失地農(nóng)民，可探索采取以“土地?fù)Q保障”模式。
（二）中期整合銜接
中期整合銜接實(shí)現(xiàn)由“統(tǒng)分融合”向“基本統(tǒng)一”、由“最低保障”向“基本保障”的轉(zhuǎn)變：即在初期建設(shè)的基礎(chǔ)上將各項(xiàng)保險(xiǎn)制度逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一； 在初期實(shí)現(xiàn)“最低保障”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的基本保障，在初期碎片化制度重點(diǎn)突破的基礎(chǔ)上， 整合城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，使居民不分城鄉(xiāng)，均獲得基本的社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)“基本保障”和“適度公平”。
⒈健全農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系。健全農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的關(guān)鍵。各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際， 在解決農(nóng)村居民最低保障問題的基礎(chǔ)上， 分地區(qū)、分項(xiàng)目、分重點(diǎn)、分階段建立城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保險(xiǎn)制度， 按照“進(jìn)得來、繳得起、養(yǎng)得了、能銜接、可轉(zhuǎn)移”的原則制定相關(guān)參保政策和財(cái)政補(bǔ)貼制度。［4］ 通過中期建設(shè)，農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)涵蓋《社會(huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)和社會(huì)救助等。
⒉完善社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和銜接制度。當(dāng)下我國社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平及政策措施等存在地區(qū)差異，勞動(dòng)力流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)的移轉(zhuǎn)和對接不暢，應(yīng)按照整體規(guī)劃、分層推進(jìn)的方式，對現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)體系進(jìn)行梳理和調(diào)整， 制定社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的對接主要是城鄉(xiāng)分制的相同項(xiàng)目的制度對接，即在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)分別實(shí)行的相同社會(huì)保險(xiǎn)制度（項(xiàng)目）之間在資金籌集、賬戶轉(zhuǎn)移、待遇給付以及管理等方面轉(zhuǎn)接、對接直至統(tǒng)一的過程。［5］
（三）終期城鄉(xiāng)并軌
社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的終極目標(biāo)是： 建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、項(xiàng)目齊全、覆蓋全面、機(jī)制健全、公平公正和可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度，達(dá)成社會(huì)保障普惠和公平之目標(biāo)。第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)不分城鄉(xiāng)、人人均能平等地享有基本社會(huì)保障的目標(biāo)。第二，項(xiàng)目齊全。社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)涵蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)和社會(huì)救助等，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。第三，管理統(tǒng)一。建立城鄉(xiāng)一體、全國統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，對社會(huì)保障事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一決策、宏觀調(diào)控，實(shí)施全國一體的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。［6］第四，保障機(jī)制健全。建立完備的社會(huì)保障基金國家支持和統(tǒng)籌制度、資金個(gè)人繳納制度、保障基金管理和監(jiān)督制度、保值增值機(jī)制和信息公開制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金管理的規(guī)范化、信息化和專業(yè)化。城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系建設(shè)除實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、項(xiàng)目齊全、管理統(tǒng)一和保障機(jī)制健全四個(gè)目標(biāo)外，顯著標(biāo)志是形成具有中國特色、符合轉(zhuǎn)型中國社會(huì)實(shí)際的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老、醫(yī)療和社會(huì)救助體系。
⒈城鄉(xiāng)一體化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。建立以社區(qū)為載體，以社區(qū)基層組織為主導(dǎo)，以社區(qū)資源為基礎(chǔ)，由國家、社區(qū)、家庭和個(gè)人等多途徑提供人、財(cái)、物支持的綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，［7］為老人提供日間護(hù)理、醫(yī)療保健、家務(wù)服務(wù)和文化娛樂服務(wù)等，從根本上解決當(dāng)下城鄉(xiāng)老人養(yǎng)老所面臨的精神贍養(yǎng)缺失、生活照護(hù)缺位和經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)不足問題。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有公益性和福利性，契合中國的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化傳承、社會(huì)類型、社會(huì)結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實(shí)國情。相較機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有低成本、廣受益、主體多元和社會(huì)參與度高量，實(shí)現(xiàn)老年社會(huì)福利。
⒉城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保障體系。第一，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療
保障的普惠和公平。將整合銜接期城鄉(xiāng)分割的新農(nóng)合制度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度融合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在“參保范圍、籌資標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、服務(wù)水平”等方面的統(tǒng)一。第二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度。通過整合碎片化醫(yī)療保障制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦管理，統(tǒng)一管理隊(duì)伍，統(tǒng)一管理辦法，統(tǒng)一費(fèi)用結(jié)算和服務(wù)監(jiān)管，統(tǒng)一信息網(wǎng)絡(luò)，降低管理成本，提高管理效率，提升制度的公平性。［8］第三，建立長效的農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員保障機(jī)制。農(nóng)村醫(yī)療、衛(wèi)生水平的提高是醫(yī)療保障城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)， 應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)化政府責(zé)任， 發(fā)揮政府對城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，平衡城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置；通過政府增加投入，完善農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的保障措施，確保農(nóng)村醫(yī)生的待遇和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件與中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。
⒊城鄉(xiāng)一體化社會(huì)臨時(shí)救助體系。臨時(shí)救助是指最低社會(huì)保障和基本社會(huì)保障之外的因各種特殊原因基本生活出現(xiàn)暫時(shí)困難或生存面臨危機(jī)的家庭或個(gè)人所享有的臨時(shí)性、補(bǔ)充性救助。臨時(shí)救助解決特殊困難群體的生活、生存問題，是最基本的民生，有助于彌補(bǔ)社會(huì)保障制度之不足， 提升社會(huì)整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和生存安全感。完善的社會(huì)臨時(shí)救助體系包括：第一，臨時(shí)救助基金保障。通過中央、地方和社會(huì)等不同路徑，健全臨時(shí)救助基金籌措機(jī)制， 保障臨時(shí)救助資金的投入。第二，臨時(shí)救助制度保障。通過國家立法，完善臨時(shí)救助制度，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定或完善臨時(shí)救助制度的實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。第三，臨時(shí)救助管理機(jī)制。明確臨時(shí)救助的對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、受理、審核、審批及發(fā)放程序，保障臨時(shí)救助的及時(shí)、有效、公開、公平和公正。第四，臨時(shí)救助網(wǎng)絡(luò)。建立包括居委會(huì)、村委會(huì)、社區(qū)、志愿組織、基層政府和公益機(jī)構(gòu)在內(nèi)的臨時(shí)救助網(wǎng)絡(luò)，積極實(shí)施臨時(shí)救助工作。
【參考文獻(xiàn)】
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