當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 【關(guān)鍵詞】農(nóng)民房屋拆遷法制欠缺救濟(jì)路徑
國(guó)務(wù)院2011 年1 月21 日公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，使國(guó)有土地上房屋的拆遷已有法可依。但集體土地上農(nóng)民房屋的拆遷至今仍處于“真空”地帶。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，由農(nóng)民房屋拆遷所引發(fā)的各種矛盾和沖突必呈上升趨勢(shì)，由此，對(duì)農(nóng)民房屋拆遷問(wèn)題的一系列探索和思考就成為必要。
農(nóng)民房屋拆遷中存在的主要問(wèn)題
法制不健全。迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范農(nóng)民房屋拆遷的法律法規(guī)，僅有國(guó)務(wù)院頒布的針對(duì)城市房屋拆遷的行政法規(guī)———《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》可仿效。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)農(nóng)民宅基地的使用權(quán)保護(hù)以及房屋的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，一直沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律界定而采取忽略或放任態(tài)度。在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴(yán)重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。根據(jù)《立法法》第七條的規(guī)定，涉及公民基本權(quán)益的調(diào)整，只能由基本法律完成。而根據(jù)《憲法》第六十二條的規(guī)定，基本法律的制定主體只能是全國(guó)人民代表大會(huì)。當(dāng)前，部分地方政府及有關(guān)部門(mén)以行政文件、通知等方式擅自擬定有關(guān)農(nóng)民房屋的拆遷方案及補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)，是不法的行為。政府角色扮演不當(dāng)。從法理上講，政府是人民依法選舉產(chǎn)生的，其應(yīng)該全心全意地為百姓謀福利。政府如果不能代表民眾的利益，就失去了存在的理由和意義。農(nóng)民房屋的拆遷中，政府應(yīng)且只應(yīng)扮演“守夜人”的角色，全方位搞好“后勤服務(wù)”工作。筆者認(rèn)為，無(wú)論是維護(hù)公共利益，還是商業(yè)運(yùn)作，政府都不能置自己的服務(wù)型角色于不顧而“盡情”發(fā)揮和施展它的權(quán)力力量。現(xiàn)實(shí)中，部分地方政府常常利用行政權(quán)力將低價(jià)征收來(lái)的農(nóng)民土地高價(jià)出售給商家、企業(yè)使用，或者用地人通過(guò)給政府某些好處后低價(jià)使用土地，實(shí)際上政府已經(jīng)充當(dāng)了合伙人的角色。個(gè)別政府甚至親自組織、參與農(nóng)民房屋拆遷，充分反映了政府角色扮演不當(dāng)。
政府法治意識(shí)淡薄。一個(gè)政府有沒(méi)有法治觀念，主要應(yīng)看該政府是否遵循法律至上，是否依法辦事，是否切實(shí)呵護(hù)和保障老百姓權(quán)益。在實(shí)踐層面，要看政府是如何對(duì)待和認(rèn)識(shí)公權(quán)力的———是把公權(quán)力看作為小團(tuán)體謀利的工具，還是為民眾謀福利的方式？如是小團(tuán)體利益的攫取者，它就會(huì)置民眾疾苦于不顧而盡情施展它的權(quán)術(shù)，這是一種權(quán)力的擴(kuò)張型意識(shí)；反之，政府在公權(quán)力的使用上會(huì)格外小心，時(shí)時(shí)關(guān)注、呵護(hù)民眾的權(quán)益，這是一種權(quán)力的服務(wù)型意識(shí)。2004 年3 月22 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，表明了全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的決心。法治政府要求政府依法行政，使權(quán)力的行使以“公共利益為依歸”。①當(dāng)前，尤其是在農(nóng)村，個(gè)別政府常常把手中的權(quán)力視為“刀把子”，為所欲為，反映了政府法治意識(shí)的淡薄和缺位。
農(nóng)民權(quán)益損失大。“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”②當(dāng)前，農(nóng)民房屋拆遷無(wú)序的直接后果之一是導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p失。一是農(nóng)民的房屋拆遷補(bǔ)償、安置得不到保障或及時(shí)保障；二是農(nóng)民的公平受償權(quán)受到不當(dāng)限制；三是行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)，非法剝奪了農(nóng)民的訴訟權(quán)；四是農(nóng)民的房屋拆遷補(bǔ)償、安置不合理，補(bǔ)償款明顯偏低，安置有失公允；五是法院受制于黨委、政府，導(dǎo)致判決不公；六是對(duì)于宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償不夠重視。受到不公正待遇的農(nóng)民往往采取極端方式對(duì)抗拆遷，如聚眾鬧事、暴力抵制甚至“自焚”等，既嚴(yán)重?fù)p害了自身的人身權(quán)利，又嚴(yán)重影響了黨和政府的形象，導(dǎo)致了社會(huì)的不安定，與我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)的要求和目標(biāo)背道而馳。
救濟(jì)的基本路徑
加強(qiáng)農(nóng)民房屋拆遷立法。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，涉及基本權(quán)益的立法，只能由全國(guó)人大享有立法權(quán)。考慮到中國(guó)地域化特征，目前要制定一部通行全國(guó)的農(nóng)民房屋拆遷的法律尚不現(xiàn)實(shí)。但全國(guó)人大可通過(guò)修改《物權(quán)法》對(duì)有關(guān)內(nèi)容作出原則性規(guī)定。如規(guī)定政府不得參與拆遷原則，先補(bǔ)償、安置后拆遷原則，補(bǔ)償、安置的公正原則等。具體操作層面上，全國(guó)人大可授權(quán)省級(jí)人大通過(guò)地方立法來(lái)逐步落實(shí)。
一、規(guī)范農(nóng)民房屋拆遷主體。農(nóng)民房屋的拆遷主體只能是開(kāi)發(fā)商。筆者認(rèn)為，立法中規(guī)定由開(kāi)發(fā)商擔(dān)任農(nóng)民房屋拆遷的主體是成立的。這有利于開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民之間平等民事關(guān)系的形成，便于農(nóng)民爭(zhēng)取自己的權(quán)益；有利于政府監(jiān)管職責(zé)的發(fā)揮，特別是其服務(wù)職責(zé)的發(fā)揮；便于法院依法維護(hù)雙方的民事權(quán)益；有利于在全社會(huì)樹(shù)立法治觀念，建設(shè)法治國(guó)家。
二、規(guī)定農(nóng)民房屋拆遷應(yīng)遵循的程序。程序正義才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。農(nóng)民房屋拆遷可遵循以下路徑：先由集體（村委會(huì)）收回農(nóng)民的土地（宅基地）使用權(quán)，開(kāi)發(fā)商從集體（村委會(huì)）購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)并交付土地出讓金（價(jià)款由村民大會(huì)協(xié)商確定），由集體（村委會(huì)）統(tǒng)一管理該出讓金；集體（村委會(huì)）所得該資金應(yīng)給予農(nóng)民因土地使用權(quán)的提前收回合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參照土地的年收益來(lái)計(jì)算，計(jì)算公式為：￥＝每畝土地的年收益×提前收回的年限。使用權(quán)的補(bǔ)償解決后，地上物———房屋的補(bǔ)償、安置即相對(duì)容易辦理。對(duì)于因種種原因不需安置房的農(nóng)民，則采用對(duì)擬拆房屋經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞睫k理，具體事項(xiàng)由雙方酌情協(xié)商補(bǔ)付，但必須考慮和滿(mǎn)足農(nóng)民的重購(gòu)成本。對(duì)于需要安置房、開(kāi)發(fā)商又能為農(nóng)民提供的，原則上所提供住房質(zhì)地應(yīng)高于農(nóng)民原住房；開(kāi)發(fā)商擬建的農(nóng)民住房，應(yīng)達(dá)到當(dāng)?shù)乇徊疬w農(nóng)民住房的上等水平，就高不就低，等等。另外，還應(yīng)考慮農(nóng)民的“懷舊”心理，對(duì)生于斯長(zhǎng)于斯的他們來(lái)說(shuō)，要改變其生活環(huán)境，總會(huì)有一些依戀，這也是人之常情。這方面作一些適當(dāng)補(bǔ)償也是應(yīng)該的。遺憾的是該問(wèn)題長(zhǎng)期被忽視。
三、界定政府違法從事房屋拆遷的法律責(zé)任。在農(nóng)民房屋拆遷的實(shí)際操作過(guò)程中，政府的違法行為主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是層層轉(zhuǎn)授行政權(quán)，使農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償、安置得不到有效保障；二是行政行為缺乏法律邊界，農(nóng)民的公平受償權(quán)受到不當(dāng)限制；三是行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)，非法剝奪了農(nóng)民的訴權(quán)；四是恣意放大行政權(quán)力。對(duì)于政府的違法行為，應(yīng)依法施以相應(yīng)的制裁和懲罰。即，對(duì)政府及有關(guān)人員輕則進(jìn)行行政處罰，構(gòu)成犯罪則應(yīng)追究刑事責(zé)任（單位則處以罰金）。加強(qiáng)宣傳和教育，使政府樹(shù)立正確的角色意識(shí)、法治意識(shí)，不斷增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)觀念。
一、使政府樹(shù)立正確的角色意識(shí)。此舉意味著政府應(yīng)定好自己的位，明確自己存在的目的，合理行使自己的權(quán)力。無(wú)論是公益性還是非公益性拆遷，政府都只能扮演服
務(wù)性角色，不能代表農(nóng)民簽訂合同，更不能武斷意定拆遷補(bǔ)償、安置方案；若親自參與、指揮拆遷，那就更是錯(cuò)上加錯(cuò)了。從法理上講，政府的權(quán)力應(yīng)特別受到限制。它的權(quán)力不應(yīng)該無(wú)限擴(kuò)張；一旦權(quán)力不受?chē)?yán)格控制，濫用就是不可避免的。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)民對(duì)開(kāi)發(fā)商與政府的微妙關(guān)系十分“敏感”。對(duì)于政府的工作，農(nóng)民的心理期盼趨于“無(wú)窮大”。稍有不慎，就會(huì)引起農(nóng)民心理的失衡。因此，要加大宣傳和教育力度，使政府在農(nóng)民房屋的具體拆遷上做到思想上自律，行為上自覺(jué)。
二、使政府樹(shù)立正確的法治意識(shí)。在農(nóng)民房屋拆遷工作中，政府應(yīng)樹(shù)立尊重和保障人權(quán)的觀念，堅(jiān)持以人為本，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，切實(shí)依法維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。德沃金曾說(shuō)：“政府如果不認(rèn)真對(duì)待各種權(quán)利，就不會(huì)認(rèn)真對(duì)待法律。”③實(shí)務(wù)中，政府應(yīng)積極依法維護(hù)公平與正義；依法加強(qiáng)對(duì)拆遷人的行政管理和監(jiān)督，規(guī)范拆遷行為，建立良好的農(nóng)民房屋拆遷秩序，化解農(nóng)民房屋拆遷糾紛。政府應(yīng)堅(jiān)決擯棄“土地財(cái)政”
的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，樹(shù)立正確的“政績(jī)意識(shí)”，依法處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，依法處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與尊重人權(quán)的關(guān)系，做到破壞環(huán)境的事不做、侵犯農(nóng)民權(quán)益的事不為，真正依法行政、依法辦事，樹(shù)立法治政府的良好形象。
三、不斷增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)觀念。在農(nóng)村，由于交通不便、信息閉塞及相關(guān)閱歷和知識(shí)的匱乏，加上農(nóng)民本身的弱勢(shì)地位，造成其對(duì)“打官司”缺乏基本的物質(zhì)和精神基礎(chǔ)。一是對(duì)法的知曉不甚了了。黑格爾認(rèn)為，“從自我意識(shí)的權(quán)利方面說(shuō)，法律必須普遍地為人知曉，然后它才有拘束力。”“法與自由有關(guān)，是對(duì)人最神圣的東西，如果要對(duì)人發(fā)生拘束力，人本身就必須知道它”④；二是對(duì)訴訟的時(shí)間和方式缺乏及時(shí)和準(zhǔn)確的掌控；三是個(gè)別法官對(duì)農(nóng)民的訴訟缺乏足夠的重視和關(guān)愛(ài)；四是受到政府“公權(quán)力”的非法強(qiáng)力干預(yù)。鑒于此，培養(yǎng)、扶持農(nóng)民的維權(quán)氛圍、維權(quán)觀念異常重要。可以通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介大力加強(qiáng)法治宣傳，或通過(guò)法治講座、巡回審判等方式提高農(nóng)民的維權(quán)觀念，使他們懂得如何依法維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。
注釋
①［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1965 年，第148 頁(yè)。
②《馬克思恩格斯全集》（第1 卷），北京：人民出版社，1956 年，第82 頁(yè)。
③［美］德沃金：《認(rèn)真地看待權(quán)利》，美國(guó)：哈佛大學(xué)出版社，1977 年，第7 頁(yè)。
④［德］黑格爾：《法哲學(xué)原理》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1961 年，第224～225 頁(yè)。
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