關(guān)鍵詞: 武陵山區(qū); 合作型反貧困; 治理策略
正值《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要( 2011 － 2020年) 》頒布之初，對于武陵山區(qū)貧困成因的調(diào)查和治理策略的探討是非常有必要的。托爾維克在其成名作《論美國的民主》中提到，社會的普遍富裕有利于一切政府的安定，而特別有利于民主政府的安定，因為民主政府的安定取決于最大多數(shù)人的情緒，而且主要是取決于最貧困階層的情緒。［1］不可否認(rèn)，改革開放30 多年來，中國不僅在減貧方面取得了舉世矚目的成就，更加難能可貴的是保持了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長，得到國際社會的高度贊譽。但是，由于中國實行較低扶貧標(biāo)準(zhǔn)以及中國社會發(fā)展的不平衡性還在加劇，區(qū)域、群體、城鄉(xiāng)之間收入差距仍在擴(kuò)大等客觀因素的存在，中國的扶貧開發(fā)仍然任重而道遠(yuǎn)。從近年的經(jīng)驗來看，少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題成為扶貧開發(fā)的老大難問題。這是由多種原因所造成: 從經(jīng)濟(jì)與社會構(gòu)造來看，少數(shù)民族地區(qū)市場化程度低，自然地理條件的復(fù)雜性與經(jīng)濟(jì)社會文化的多元性并存; 從貧困特征上來看，由于生態(tài)脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，自我發(fā)展能力孱弱，這些地區(qū)貧困面積大，貧困程度深，呈現(xiàn)為集中連片貧困的特征，扶貧開發(fā)工作挑戰(zhàn)巨大; 從歷史視角看，這些地區(qū)在既往發(fā)展過程中處于“邊緣”位置，并且由于特定歷史時期的發(fā)展思維導(dǎo)向，蒙受了較為嚴(yán)重的生態(tài)損失和文化代價。
少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展與減貧問題歷來受到國家高度關(guān)注，同時也是學(xué)界研究的熱點問題之一。中國政府自20 世紀(jì)80 年代中期成立了專門的扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)，少數(shù)民族地區(qū)除享受一般貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)政策以外，還享受著國家制定的一系列傾斜政策。如貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定、扶貧資源的投入、稅收減免和價格補貼、少數(shù)民族地區(qū)專項基金等。在多類型投入和不懈努力下，少數(shù)民族地區(qū)貧困面貌有了明顯改變。然而，少數(shù)民族地區(qū)貧困人口多、貧困發(fā)生率高、貧困程度深、面積廣，依然是擺在扶貧開發(fā)工作面前的嚴(yán)峻現(xiàn)實。為詳盡地把握少數(shù)民族地區(qū)貧困的成因，以便于實施更有針對性的治理策略，開展了此次調(diào)查。
重慶市是大城市與大農(nóng)村并存的直轄市，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出，區(qū)域發(fā)展不平衡。［2］筆者通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，了解到重慶市武陵山區(qū)包括黔江、石柱、秀山、酉陽、武隆、彭水、豐都共7 個區(qū)縣。權(quán)衡各種要素之后，最終選擇地理位置處于最南端的酉陽和秀山兩個少數(shù)民族自治縣作為調(diào)查點。酉陽幅員面積5173 平方公里，是重慶市幅員面積最大的區(qū)縣，而秀山幅員面積2462 平方公里，為重慶市中幅員面積最小的區(qū)縣，兩縣均為土家族苗族自治縣，較好地反應(yīng)了少數(shù)民族地區(qū)的貧困特征。在細(xì)致了解兩縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況后，筆者選擇了酉陽后溪鎮(zhèn)的長潭村和秀山岑溪鄉(xiāng)的和平村作為重點進(jìn)行問卷訪談。通過整群抽樣的方式在每個行政村選擇涵蓋各村民小組的80 戶進(jìn)行入戶問卷調(diào)查，輔以定性調(diào)查方法，包括現(xiàn)場觀察、專題組討論、半結(jié)構(gòu)式訪談、個人深入訪談等。此次調(diào)研共發(fā)放了260 份問卷調(diào)查，回收有效問卷258 份。同時為了更全面了解和掌握兩縣的整體狀況，共采集了59 個村落的基本信息( 村落信息采集問卷) 。所以文中所涉數(shù)據(jù)是基于258 份有效農(nóng)戶問卷及59 份村落問卷分析所得。
一、樣本介紹
在258 戶農(nóng)戶中，接受問卷訪問的人數(shù)性別構(gòu)成分別為男性202 人，占78. 3%，女性56 人，占21. 7%; 其中受教育程度為高中的只占7. 1%，初中的為38. 1%，小學(xué)及以下的最多，占到45. 7%，文盲的占8. 3%; 民族成分中以土家族居多，占88%，苗族的只有16 人，占6. 2%，侗族的為1人，占0. 4%，漢族14 人，占5. 4%; 政治身份為中共黨員的35 人，占15%，非黨員的198 人，占85%。抽樣調(diào)查的村落中，每個村莊平均有130. 4戶貧困戶，貧困戶最少的村落的貧困戶數(shù)是13 戶，貧困戶最多的村落的貧困戶數(shù)是535 戶; 平均每個村莊有403. 04 個貧困人口，貧困人口最少的村落的貧困人口是55 人，貧困人口最大的村莊的貧困人口是1726 人; 平均每個村莊的五保戶數(shù)是24. 91 戶，五保戶最少的村落的五保戶數(shù)是1 戶，五保戶最多的村落的五保戶數(shù)是107 戶。抽樣的所有村莊的貧困人口是21361 人，占所有村落總?cè)藬?shù)的14. 68%。由此可見，重慶市武陵山區(qū)的貧困戶、貧困人口、五保戶的數(shù)量較多，貧困現(xiàn)象比較嚴(yán)重，各個村落的貧困狀況、貧困程度有所不同。平均每個村莊65 歲以上的人口有370. 15 人，65歲以上的人數(shù)是17027 人，占總數(shù)的11. 7%; 平均每個村莊學(xué)齡兒童的人數(shù)是229. 8，學(xué)齡兒童的總數(shù)是11260 人，占總數(shù)的7. 74%; 平均每個村莊殘疾人的數(shù)量是61. 6，殘疾人的總數(shù)是3080人，2. 12%，重慶市武陵山區(qū)的人口中，老幼病殘人口所占比重較大( 如下表所示) 。
二、理論視野
合作型反貧困作為一種新的減貧理念，是在面對我國扶貧新形勢與農(nóng)村反貧困所面臨的巨大挑戰(zhàn)下提出的。合作型反貧困強調(diào)的是通過農(nóng)村反貧困行動中各相關(guān)利益主體之間的合作，從制度層面上構(gòu)建可持續(xù)的農(nóng)村反貧困機(jī)制，這樣不僅有利于消除收入貧困，而且有利于從能力、合作機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)等更深層面為貧困農(nóng)戶的脫貧乃至貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、政治等諸方面的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建制度基礎(chǔ)。換言之，合作性反貧困工作不是任何一個單一主體的投入即可完成的，它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作，這種有效合作必須通過一個有效的合作平臺來完成。如何構(gòu)建起這一有效平臺，是反貧困領(lǐng)域中的重中之重。在合作型反貧困的視域里，貧困被認(rèn)為是政府、貧困社區(qū)和貧困群體所共同面對的“客體”，必須確實提升貧困群體的權(quán)利位置，使之處于一個與政府平等對話、平等合作的地位。
實踐證明，合作型反貧、減貧理念和方法在我國許多少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)展得卓有成效。許多少數(shù)民族地區(qū)擁有特色資源優(yōu)勢以及一系列的扶持，使其具有合作型的天然可行性。處于成立和成長階段的民族地區(qū)反貧困合作組織不能按照一致的模式統(tǒng)一要求，而應(yīng)該注重其在發(fā)起方式、合作程度、合作領(lǐng)域、合作機(jī)制、發(fā)展程度上的特殊性與多樣性。
三、成因分析
費孝通先生認(rèn)為解決農(nóng)民的溫飽問題，可以概括說是人們對資源利用和分配的問題。［3］從某種意義上來講，對于資源的占有和富裕程度呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系。這樣就不難理解武陵山區(qū)長期貧困的原因。尋找和開發(fā)新的能源和資源，消除世界廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困和饑餓等，世界的面貌將會得到根本改觀。［4］
(一) 地理位置偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后
“距離縣中心”和“距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的距離，可以反映一個村莊與政治經(jīng)濟(jì)文化中心的距離，衡量一個村莊交通以及與外界聯(lián)系的便利程度。根據(jù)問卷調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，59 個村莊中，距離縣中心最大的距離是200 公里，最小的距離是10 公里，平均值是52. 73; 距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大的距離是25 公里，最小的距離是0，平均值是9. 43 公里。由此可見，該地區(qū)的村莊距離縣中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都較遠(yuǎn)，與政治經(jīng)濟(jì)文化中心偏離較遠(yuǎn)，交通不便，信息也較閉塞。通過258 份農(nóng)戶問卷分析，農(nóng)戶距集鎮(zhèn)的平均距離為4. 87 公里，最遠(yuǎn)的為15 公里，到達(dá)集鎮(zhèn)的單程平均時間為57. 79 分鐘，最長時間需要200 分鐘。258 戶農(nóng)戶中，認(rèn)為村里基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的有210 戶，占82%，只有18% 的認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可以，不算落后( 如圖1 所示) 。
公路設(shè)施。抽樣調(diào)查村莊中，有146 個村民小組還沒有通公路，占所調(diào)查的村民小組的31. 6%;有9058 戶村民未通公路， 占所調(diào)查村民的10. 7%。重慶武陵山區(qū)可以基本概括為，道路建設(shè)里程短，缺橋少涵，通村通組公路路面等級低、質(zhì)量差，抗災(zāi)能力弱，通車率低。在酉陽縣，雖然大多數(shù)行政村均通了公路，但公路的等級不高，通行難度大，而32% 的村民小組至今不通公路，群眾通行難、運輸難等問題急需解決。秀山等級公路只占通車?yán)锍痰?/span>39. 6%，晴通雨阻里程高達(dá)72. 5%;出境通道建設(shè)滯后，聚集輻射功能未能充分發(fā)揮。在岑溪鄉(xiāng)和平村，全村通車?yán)锍虨?/span>4 公里，屬較通暢工程，只有三個村民小組受益，其他七個組均未通公路。由此可見，重慶市武陵山區(qū)的交通條件比較落后，還有很大一部分村民小組和村民住戶還沒有通公路。村莊通公路的狀況較差，而且所有村莊內(nèi)的公路都未硬化，公路條件極差。
水利設(shè)施。通過樣本分析，發(fā)現(xiàn)平均每個村莊生活用水安全達(dá)標(biāo)的戶數(shù)為180. 67，平均每個村莊生活用水安全達(dá)標(biāo)的人數(shù)是677. 98。調(diào)查的村落中，共有7048 戶村民的生活用水安全達(dá)標(biāo)，生活用水安全達(dá)標(biāo)的總?cè)藬?shù)為27119 人，而飲水特困戶有12268 戶，有45301 人飲水特別困難。飲水困難戶和村民的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生活用水安全達(dá)標(biāo)的村民和家庭。由此可見，重慶市武陵山區(qū)還有相當(dāng)一部分人的生活用水未能達(dá)標(biāo)。由于一些地區(qū)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)、居住分散、水源不足，這些居民還未能安裝自來水，甚至飲水困難，居民的生活用水存在很大困難。由于受地理、交通等因素的制約，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實施不平衡。秀山縣的水利設(shè)施仍然落后，水庫渠系不配套，可持續(xù)利用率不足60%，尚有5. 28 萬人存在飲水困難。該縣岑溪鄉(xiāng)和平村主要取山泉溪流，干旱天氣45% 的人口的生產(chǎn)生活用水得不到保障。
電力和通訊。重慶市武陵山區(qū)還未實現(xiàn)電視、廣播、電話通訊等的全覆蓋，貧困農(nóng)村地區(qū)信息閉塞現(xiàn)象仍然不同程度地存在。我們抽樣調(diào)查的村莊中，平均每個村莊有636. 21 部移動電話， 有165. 86 戶安裝了固定電話，有377. 94 戶自動安裝了電視設(shè)備，每個村莊平均有596. 67 戶村民，即只有28% 的農(nóng)戶安裝了固定電話，63% 的農(nóng)戶安裝了電視設(shè)備。我們在調(diào)查中了解到，2009 年秀山縣尚有23 個村未進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造，有線電視入戶率僅為23%、寬帶入戶率不到10%、廣播人口覆蓋率僅為80%。農(nóng)戶由于居住分散、偏遠(yuǎn)，未能安裝有線電視，和平村村民僅安上“小天鍋”。仍有10 戶未有電視機(jī)，有電視機(jī)戶數(shù)中仍有52 戶是黑白電視。
(二) 資金與人力不足，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育困難
由于受地形、海拔、氣候、土壤等自然條件限制，秀山與酉陽兩縣發(fā)展產(chǎn)業(yè)受到較大制約，難以培育發(fā)展能夠真正覆蓋全縣的、規(guī)模化經(jīng)營的大型扶貧支柱產(chǎn)業(yè)，只能因地制宜、相對集中地發(fā)展一些基地規(guī)模較小的特色產(chǎn)業(yè)，難以帶動更多的農(nóng)戶增收致富。通過與酉陽縣人力社保局領(lǐng)導(dǎo)的深入訪談，了解到小額擔(dān)保貸款有很強的政策性，即貸款要有擔(dān)保，且一定要按期歸還，且具有較強的時限性，即貸款期限為一年。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)群體中，已申請并獲得小額擔(dān)保貸款的對象雖然在不斷增多，由于農(nóng)民工貸款多從事種植與養(yǎng)殖業(yè)，周期長、風(fēng)險高，是喜中有憂，將面臨回收難度加大的問題。如不能按期還款，將影響農(nóng)民工小額擔(dān)保貸款續(xù)貸資金的獲得及創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展主要有如下幾種方式: 農(nóng)戶單干、大戶帶動其他農(nóng)戶、農(nóng)戶+ 公司、農(nóng)戶+ 專業(yè)合作社+ 基地+ 公司，以入股或出租的方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。從目前來看比較理想的模式就是走農(nóng)戶+ 專業(yè)合作社+ 基地+ 公司之路。專業(yè)合作社是本地的，農(nóng)業(yè)企業(yè)，是相當(dāng)于一個外來的公司。專業(yè)合作社帶動農(nóng)民的能力有限，單靠專業(yè)合作社想要經(jīng)營好而讓老百姓獲利也是有限的。目前很多合作社有名無實，僅僅是為了某種需要而建立起來一個牌子而已。用當(dāng)?shù)氐脑捳f，合作社很大程度上就是一種形式，根本沒有發(fā)揮應(yīng)有那個作用，農(nóng)民還是一家一戶的在做。
“問: 您是否認(rèn)為目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的合作社能夠更好維護(hù)農(nóng)戶利益?
答: 比如搞產(chǎn)業(yè)，通過給公司補貼扶助以間接給農(nóng)民利益，其實公司拿國家公共資源賺錢，農(nóng)民根本沒有收益。與公司相比，合作社相對好點，換湯不換藥，一個人搞房地產(chǎn)的有幾百萬，搞中藥材，去成立了一個專業(yè)合作社，仍然是請農(nóng)民打工，國家不給他補貼，他仍然得請農(nóng)民打工，其實農(nóng)民沒有享受到國家給的補貼扶助�，F(xiàn)在扶貧必須要通過產(chǎn)業(yè)帶動，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中很難把握。合作社中還是有人操作，合作社的發(fā)起人也是有利可圖才會去做的。( 訪談記錄CQ － HC － SFPB － GB － 01) ”
而以農(nóng)戶單干或者大戶帶動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由于基礎(chǔ)設(shè)施條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、群眾整體素質(zhì)、信息靈敏度往往很差，很難解決當(dāng)?shù)爻掷m(xù)發(fā)展的問題，貧困狀況容易出現(xiàn)反彈。
(三) 青壯勞動力外出務(wù)工，村落組織弱化
貧困山區(qū)因為自然資源貧瘠，交通制約，很多人無法在土地上獲得足夠的生產(chǎn)生活所需物質(zhì)資源，隨著人口流動性的增加，大量青壯年勞動力選擇外出務(wù)工，力求上學(xué)讀書，提升文化素質(zhì)的青少年群體越來越少，形成了“越窮越走，越走越窮”的惡性循環(huán)。① 這給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人力及其人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很多影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中傳統(tǒng)方式占主要地位，勞動力是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個主要生產(chǎn)要素。大量勞動力外流，改變了原來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，單從人力數(shù)量上講，就減小了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。而且相對來說，農(nóng)村外流勞動力大都是有知識、有文化、有技能、素質(zhì)較高的青壯年勞動力，性別上以男性為主，致使留在家里務(wù)農(nóng)的大多是老人、婦女、小孩、以及一些病、弱、殘者， 即所謂的“386199”部隊。所調(diào)查的村莊，外出務(wù)工人員的總數(shù)為40687 人，其中女性是15427 人，占總外出務(wù)工37. 92%，男性是25260 人，占62. 08%。平均每個村莊的外出務(wù)工人數(shù)為726. 55 人，外出務(wù)工人數(shù)最少的村莊的外出務(wù)工人數(shù)是200 人，外出務(wù)工人數(shù)最多的村莊的外出務(wù)工人數(shù)為2100 人。
外出務(wù)工人員中，男性遠(yuǎn)多于女性，留在家中的大部分是老弱病殘婦，重慶市武陵山區(qū)也出現(xiàn)了村莊以“386199 部隊”為主要常住人口及勞動力的狀況。村莊中剩下的老人、孩子和婦女群體中，勞動力數(shù)量有限，且有一定技術(shù)、能力的女性也選擇了外出務(wù)工。
問: 您認(rèn)為還有哪些因素導(dǎo)致貧困山區(qū)的貧窮?
答: 我們農(nóng)村勞動力的缺失�，F(xiàn)在中國的形式是工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，我們現(xiàn)在大量的年輕勞動力進(jìn)城務(wù)工，對我們的扶貧產(chǎn)業(yè)帶來了影響，因為老百姓一旦出去以后，他沒有學(xué)到技術(shù)到城市去了以后還是蠻(凄涼) 的，又沒有一定的保障機(jī)制，最后還是要回到土地上，回到土地上之后又形成了惰性，再也不愿意從事別的產(chǎn)業(yè)，雖然現(xiàn)在收入增加了，但是收入能不能持續(xù)，這是一個問題。( 訪談記錄CQXS － FPB－ GB － 02)
這樣就存在著相當(dāng)數(shù)量的資源和土地被荒廢，這不利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深度開發(fā)。此外，村落基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)也因勞動力的大量外流而受阻。如修路，水利建設(shè)需要投工投勞，因勞動力外流而取消或拖延。外出務(wù)工的農(nóng)村勞動力不少是農(nóng)村社會組織的骨干，大量勞動力外流給農(nóng)村基層工作造成困難，不能正常開展。在一些村，有的外流勞動力常年在外，甚至多年不回。而且調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一個較大問題就是計劃生育政策的失效。很多當(dāng)?shù)馗刹勘硎咀铍y做的工作之一就是計劃生育工作，因為對外流人口缺乏有效的監(jiān)控管理，很多外流勞動力借外出打工之機(jī)，超計劃生育造成人口生育失控�？傊�，這些貧困地區(qū)的勞動力及人才都流向了經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，這種情況增加了這些地區(qū)扶貧開發(fā)工作的難度。
四、治理策略
在過去50 年中，由于對發(fā)展問題的復(fù)雜性認(rèn)識不斷深化，緩解貧困的戰(zhàn)略也不斷得到調(diào)整和完善。［5］作為一種新型治理框架和社會建設(shè)機(jī)制，合作型反貧困有助于民族地區(qū)的公共治理機(jī)制的優(yōu)化，有助于農(nóng)民間關(guān)系的改善及不同社會階層的融合。此外，農(nóng)民穩(wěn)定持續(xù)的合作行為也將促進(jìn)社區(qū)社會資本的發(fā)育和積累，有效克服了民族減貧過程中自上而下的發(fā)展與單個利益主體發(fā)展視角的局限性。［6］合作型反貧困理念的價值還在于，它超越了對經(jīng)濟(jì)利益的追求，彰顯了少數(shù)民族社區(qū)生活的價值。因此，在少數(shù)民族減貧的過程中，我們需要借鑒合作型反貧困的思維路徑，在一定程度上加強政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作。應(yīng)該建立以政府干預(yù)為主體，依靠經(jīng)濟(jì)增長并兼顧公平與效率的全社會反貧困機(jī)制。［7］具體而言，應(yīng)該構(gòu)建四個層面的合作機(jī)制，一是政府扶貧部門之間的資源合作，二是貧困農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)合作，三是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)組織與村兩委之間的社區(qū)合作，四是政府與社區(qū)貧困群眾之間的官民合作機(jī)制。通過四個合作機(jī)制整合反貧困資源，提高政府反貧困能力的成效。挖掘合作型反貧困的內(nèi)核意義，發(fā)動全社會參與，注重提升貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力，從“輸血”轉(zhuǎn)變“造血”，使之最終能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的競爭，實現(xiàn)自我可持續(xù)發(fā)展。
(一) 資源部門間互動，提高政府主導(dǎo)能力
地方財政獨立后，中央政府減少對地方財政的投入，地方政府要負(fù)擔(dān)地方的開支。對于那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財政收入的確比以前提高了不少，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也相應(yīng)有能力為村民提供福利，承擔(dān)鄉(xiāng)村的公共事業(yè)。然而對于那些缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地方政府來說，財政往往出現(xiàn)困難。武陵山區(qū)無疑屬于上述中的第二類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)極其匱乏，無法為當(dāng)?shù)靥峁┏渥愕呢斣粗巍＃?/span>8］要實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的脫貧致富就必須從產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資金等各個方面配套發(fā)展，多部門合作是有效的整合資金方式。充足的資金是實現(xiàn)有序發(fā)展的前提與保障。多部門合作可以實現(xiàn)資金的有效整合，資金整合是針對資金的分散使用、分散管理而言，將支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的資金集中到一起使用，有利于利用“集聚效應(yīng)”，較少的資金投入獲得較大的支持效果。資金的整合使用，是各個部門相互合作才能產(chǎn)生的效果，因此在整合資金的同時，多部門合作也發(fā)揮著巨大的作用。另外，地方政府是立足于本地的基本情況和總體需求做出決策的主體，政府主導(dǎo)能力的大小決定了扶貧工作的方向，政府主導(dǎo)能力的提升有助于新時期扶貧工作有序有效開展。加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實脫貧致富的基礎(chǔ)是提高政府主導(dǎo)能力的基本前提條件。調(diào)查點均是地貌類型復(fù)雜、山高坡陡的貧困山區(qū)。同時，喀斯特地區(qū)水資源缺乏，水利設(shè)施的建造成本過高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響，很多地方只能“靠天吃飯”，農(nóng)作物產(chǎn)量很低，遇到干旱時收成更低，因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入必不可少。
(二) 經(jīng)濟(jì)主體間互動，提升市場帶動能力
供給和需求的平衡對于市場發(fā)展至關(guān)重要。良好的市場供應(yīng)，會增強經(jīng)營者的信心，良好的需求態(tài)勢會鼓勵生產(chǎn)者的積極性，因此完善的供應(yīng)鏈和需求鏈對于完善市場體系有很大的支持。一方面，在風(fēng)險認(rèn)知與規(guī)避上，傳統(tǒng)的自給自足農(nóng)戶缺乏克服風(fēng)險的手段和物質(zhì)基礎(chǔ)，風(fēng)險意味著對生存的威脅。所以，自給自足的農(nóng)戶對風(fēng)險持保守態(tài)度甚至恐懼態(tài)度，其風(fēng)險規(guī)避行為的主要動機(jī)是“避免風(fēng)險，安全第一”［9］( P19) 。因此，在政府倡導(dǎo)的反貧困產(chǎn)業(yè)實踐中，農(nóng)戶選擇產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)的相機(jī)行為，使得政府在推廣產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的時候困難重重。另一方面，也從客觀上推進(jìn)了農(nóng)戶間加強合作的可能性，對于立足于當(dāng)?shù)刭Y源貧困農(nóng)戶來說，他們是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，它們多數(shù)通過政府扶植發(fā)展起來，依賴性比較強。再加上，市場供需變化不確定性較大，信息不夠?qū)ΨQ，因此其生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險較大。所以，針對“龍頭企業(yè)+ 基地+ 農(nóng)戶”反貧困合作型模式，其特殊的產(chǎn)業(yè)聯(lián)帶效應(yīng)和對農(nóng)民增收的特殊影響力，有利于提升市場的帶動能力，應(yīng)該成為政策支持的重點。此外，也應(yīng)考慮到保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益，作為市場中的弱勢群體，為了防止市場的不正義行為，農(nóng)戶的權(quán)益應(yīng)當(dāng)納入到政策的支持體系當(dāng)中。
“本地有招商引資，但是因為交通不便，成本較高，所以外面的人不愿意到本地投資，但是根據(jù)上面的政策，主要是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，涉及到加工方面的資金也很有限。在扶貧工作方面，龍頭企業(yè)的帶動作用是很關(guān)鍵，如果沒有龍頭企業(yè)的帶動，產(chǎn)業(yè)發(fā)展就受到很大的影響。像鵝養(yǎng)殖業(yè)如果有一個比較大加工廠的話，那么喂好了就馬上拿去加工，就不愁銷路了。就能通過加工，冷藏，分布到超市，這樣一來，我們的養(yǎng)殖收入也就相應(yīng)的增加了。( 訪談記錄CQ － HC －SFPB － GB － 04) ”
(三) 政府與農(nóng)戶間互動，加強社區(qū)整合能力
眾多武陵山區(qū)貧困人口，長期處于封閉的環(huán)境中，依然采用傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式。改革開放之前，傳統(tǒng)農(nóng)民在計劃經(jīng)濟(jì)體制下處于依附和依賴的地位，一切經(jīng)濟(jì)活動由國家和集體來組織，農(nóng)民缺乏必要的自主性、主動性、開放性和創(chuàng)造性，缺乏必要的獨立判斷和創(chuàng)造性思維，也缺乏競爭壓力和利益動力。改革開放之后，隨著三農(nóng)問題逐步被重視，新型農(nóng)民不斷出現(xiàn)，農(nóng)民的地位有所提高，但是農(nóng)民的主體性仍然沒有發(fā)揮出來，政策的選擇大部分也還是由政府包辦。
農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)選擇中主體性缺失的主要體現(xiàn)是:農(nóng)民認(rèn)為自己沒有充分參與到產(chǎn)業(yè)決策之中，這樣不僅影響了農(nóng)民參與的積極性，同時也是對產(chǎn)業(yè)投入的一種間接的浪費。農(nóng)民認(rèn)為只是政府開會和干部協(xié)商之后，農(nóng)民就被動接受種植茶葉的事實，但實際上茶葉并不適合當(dāng)?shù)氐臍夂蚝偷貏荨?/span>
“像政府有時候一開會就說發(fā)展茶葉，那些開會回來的干部就是說搞茶葉，我個人認(rèn)為茶葉就是不適合。茶葉在我們這里搞得不好，我們這里位置比較高，等茶葉出來價格都過時了。本來茶也是好茶葉但賣不了好價了。我們這里就是適合的還沒有搞上來，我們這里就是適合黃柏樹，割皮子賣，或者就是藥材，像白術(shù)、黃連啊，這些啊，比較好。(訪談記錄CQ － HC － SFPB － GB － 08) ”
政府選擇的產(chǎn)業(yè)并不能給農(nóng)戶帶來長久的效益幫助其脫貧致富。在短期內(nèi)，農(nóng)戶從產(chǎn)業(yè)中得到了收益，但是災(zāi)害襲擊之后，原本可以取得收益的產(chǎn)業(yè)反而會給農(nóng)戶造成虧損，沒有結(jié)合農(nóng)戶的實際需求的產(chǎn)業(yè)選擇，最終達(dá)不到雙贏的效果。武陵山區(qū)由于對于資源和信息缺乏，無法像富裕的地方政府一樣去發(fā)展工業(yè)，只能從農(nóng)業(yè)上想辦法、謀出路，增加農(nóng)戶的收入，從而增加政府的稅收。
武陵山區(qū)資金投入主要用于生產(chǎn)生計的基本保障和產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。貧困地區(qū)的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目的是為了解決家庭自身的基本生活消費，與非貧困地區(qū)不同的是，農(nóng)民所需技術(shù)特點為具有高產(chǎn)性，而不一定要具有優(yōu)質(zhì)性，這是由貧困地區(qū)農(nóng)民還沒完全解決口糧問題所決定的。物價上漲也在給農(nóng)民帶來生活困難的同時，也給農(nóng)民投資技術(shù)和設(shè)施增加了困難，由于地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，建筑材料成本價格、運輸費用和建筑人員的支出等等都對農(nóng)民自發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入增加了困難。對于本地的農(nóng)戶來講，保持已有的生計條件作為基本的生活保障，無力追加對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入。已有的生計系統(tǒng)不被破壞，農(nóng)民在保證自身的食物供給之后才會考慮其他長足的發(fā)展。因為土地耕地面積限制，很多農(nóng)戶因為發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資比較多、風(fēng)險比較大，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)戶進(jìn)行發(fā)展的投入。
“如果有專業(yè)的合作社，我們就可以批量的拉到外地，成本相對會小一些。合作社在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過程中能發(fā)揮很大的作用。如果沒有合作社，單靠農(nóng)戶個人，是無法發(fā)展起農(nóng)業(yè)大戶的。( 訪談記錄CQ － HC－ SFPB － GB － 11) ”
另一方面，在推廣技術(shù)的過程中，人力資源的短缺也是重要的影響因素，縣鄉(xiāng)兩級的技術(shù)人員數(shù)量有限，縣鄉(xiāng)兩級熟悉產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息的人員有限，并不能對產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的推廣實施全面覆蓋。供給主要通過發(fā)動農(nóng)戶、基地、企業(yè)來進(jìn)行生產(chǎn)，加工企業(yè)進(jìn)行加工形成產(chǎn)成品，擴(kuò)展銷路，達(dá)到產(chǎn)供銷的緊密對接，保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)品能夠及時有效的創(chuàng)造利潤。
重慶市武陵山區(qū)近年來扶貧開發(fā)工作取得了較大成就，但這只是完成了扶貧開發(fā)的階段性任務(wù)，扶貧工作面臨的形勢仍然嚴(yán)峻。尚未解決溫飽問題的貧困人口數(shù)量，即絕對貧困依然存在且占據(jù)一定數(shù)量，有些山區(qū)貧困程度較深，解決的難度很大;初步解決溫飽問題的貧困人口，其溫飽標(biāo)準(zhǔn)很低且不穩(wěn)定，依然存在返貧現(xiàn)象; 貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件沒有得到很大改善，發(fā)展后勁不足; 居住在自然條件惡劣地區(qū)，需要移民搬遷的貧困人口數(shù)量較大，任務(wù)很重; 貧困地區(qū)社會事業(yè)還比較落后、人口綜合素質(zhì)還比較低; 貧困地區(qū)以外的其它農(nóng)村貧困問題依然不同程度地存在，有的還比較嚴(yán)重。
減貧是政府、社會組織、公民的共同行為，目前政府主導(dǎo)減貧工作，尤其是在武陵山區(qū)這樣的集中連片特殊類型困難地區(qū)，這既是理論的應(yīng)然，更是實踐的實然。同時，各資源部門間加強互動，實現(xiàn)扶貧資源的有效整合，促成扶貧資金的“積聚效應(yīng)”; 加強各經(jīng)濟(jì)主體間的互動，以提升市場帶動能力，并克服市場風(fēng)險; 加強政府與農(nóng)戶間互動，加強社區(qū)整合能力; 在反貧困實施過程中，社區(qū)及其貧困群體理應(yīng)成為反貧困的主體，而不總是出于被減貧的客體。在政府的主導(dǎo)下，充分發(fā)揮貧困社區(qū)及貧困人口的主動性，提高他們在反貧困項目及行動中的決策參與度。如此，才能使減貧事業(yè)更進(jìn)一步取得碩果。
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