當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> ［關(guān)鍵詞］ 城鎮(zhèn)就業(yè); 非正規(guī)就業(yè); 社會(huì)保障
金融風(fēng)暴后我國(guó)外貿(mào)出口下滑，亟需加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，由出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)向內(nèi)需拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在這種情況下，吸收農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，提高其社會(huì)保障水平，成為擴(kuò)大內(nèi)需、驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要戰(zhàn)略之一。但是，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)體制以正規(guī)就業(yè)為基礎(chǔ)，而大多數(shù)農(nóng)民工則往往在非正規(guī)部門或正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)，在工商稅務(wù)部門沒有登記注冊(cè)，甚至在企業(yè)也沒有登記注冊(cè)，其收入也沒有通過銀行系統(tǒng)支付，政府難以監(jiān)管，因而對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面形成巨大挑戰(zhàn)。
如何擴(kuò)大以農(nóng)民工為主體的非正規(guī)就業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面? 對(duì)于政府來說，需要從兩方面入手: 首先，對(duì)于非正規(guī)部門就業(yè)的農(nóng)民工，政府需要將針對(duì)正規(guī)部門的社會(huì)保障擴(kuò)展到非正規(guī)部門，調(diào)整社會(huì)保障體制，放松參保資格限制，降低繳費(fèi)水平，使非正規(guī)就業(yè)者有資格、有能力購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn); 其次，對(duì)于在正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)的農(nóng)民工，政府則需要將這些非正規(guī)崗位就業(yè)正規(guī)化，如簽訂合同，強(qiáng)制企業(yè)和正規(guī)就業(yè)后的農(nóng)民工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。這兩方面都以城鎮(zhèn)就業(yè)的正規(guī)化為導(dǎo)向，事實(shí)上，中國(guó)政府自二十世紀(jì)末就開始推行一系列城鎮(zhèn)就業(yè)正規(guī)化的社會(huì)政策，為擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面創(chuàng)造條件。
一、城鎮(zhèn)就業(yè)的正規(guī)化
1． 非正規(guī)部門與非正規(guī)就業(yè)
本文主要從企業(yè)規(guī)模和雇傭關(guān)系的角度來界定非正規(guī)部門和非正規(guī)就業(yè)。非正規(guī)部門的概念首先由國(guó)際勞工組織在1972 年的肯尼亞報(bào)告中提出，并在其后的第三世界國(guó)家研究中得以推廣應(yīng)用，1980 年代有所沉寂后，1990 年代又重新興起。［1］1993 年國(guó)際勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)大會(huì)將非正規(guī)部門界定為發(fā)展中國(guó)家城市地區(qū)那些低收入、低報(bào)酬、無組織、無結(jié)構(gòu)的規(guī)模很小的生產(chǎn)或服務(wù)單位。并且非正規(guī)部門的操作化定義指: ( 1) 未登記注冊(cè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位; ( 2) 小規(guī)模企業(yè)，例如小于10 人; ( 3) 企業(yè)未登記注冊(cè)的員工。［2］近年來，早期的非正規(guī)部門概念和定義被擴(kuò)大到非正規(guī)就業(yè)，包括非正規(guī)部門的就業(yè)和正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)。我國(guó)非正規(guī)部門主要指在依法設(shè)立的獨(dú)立法人單位、企事業(yè)單位、政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織之外的規(guī)模很小的經(jīng)營(yíng)單位，包括: ( 1) 由個(gè)人、家庭或合伙自辦的微型經(jīng)營(yíng)實(shí)體，如個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、家庭手工業(yè)戶、雇工在7 人以下的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等; ( 2) 以社區(qū)、企業(yè)、非政府社團(tuán)組織為依托，以創(chuàng)造就業(yè)和收人為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的生產(chǎn)自救性和公益性勞動(dòng)組織; ( 3)其他自負(fù)盈虧的獨(dú)立勞動(dòng)者。［3］我國(guó)非正規(guī)部門的就業(yè)指在以上經(jīng)營(yíng)單位各種類型的就業(yè)，而正規(guī)部門里的非正規(guī)就業(yè)指正規(guī)部門里的短期臨時(shí)性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、分包生產(chǎn)或服務(wù)項(xiàng)目的外部工人等。
2． 中國(guó)城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)
正規(guī)就業(yè)指在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門和公共部門的就業(yè)，就業(yè)者享有國(guó)家提供的各項(xiàng)社保權(quán)益。經(jīng)過建國(guó)后的國(guó)有化和集體化改造，個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)基本消失，我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口絕大部分在全民和集體所有制企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事正規(guī)就業(yè)。隨著改革開放以來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，城鎮(zhèn)就業(yè)呈現(xiàn)出非正規(guī)化趨勢(shì)。首先是下崗職工進(jìn)入非正規(guī)部門就業(yè)。上世紀(jì)九十年代中后期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)有企業(yè)職工大規(guī)模下崗，在其他正規(guī)部門吸納能力有限的情況下，下崗職工進(jìn)入非正規(guī)部門就業(yè)。［4］［5］其次是大規(guī)模進(jìn)城的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)從事非正規(guī)就業(yè)。農(nóng)民工在城市多從事臟、苦、險(xiǎn)、累、低的工作，大部分從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)或在私營(yíng)企業(yè)中就業(yè)，還有一部分打零工和散工，多在非正規(guī)部門就業(yè)。即使在正規(guī)的企事業(yè)單位就業(yè)，他們也多未與就業(yè)單位簽訂合同，形成在正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)。第三，大學(xué)生群體的非正規(guī)就業(yè)。近年來，大學(xué)生群體就業(yè)困難，這些新增就業(yè)群體不斷地加入到非正規(guī)就業(yè)行列。
估算中國(guó)城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)的人數(shù)，通常有剩余法和問卷調(diào)查法。前者是將國(guó)有、集體單位、聯(lián)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、外商投資經(jīng)濟(jì)、港澳臺(tái)投資經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)單位界定為正規(guī)部門，將個(gè)體戶和私營(yíng)企業(yè)界定為非正規(guī)部門，利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的城鎮(zhèn)就業(yè)人口總量減去正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)，得出包括個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)和未登記注冊(cè)從業(yè)人員三部分在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)人數(shù)。據(jù)此，胡鞍鋼、趙黎估算出1978 年中國(guó)城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)只有15 萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的0． 16%。［6］2009 年城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人數(shù)達(dá)1． 9 億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的60．98%。［7］這個(gè)計(jì)算方法包含了大的私營(yíng)企業(yè)，但也排除了正規(guī)企業(yè)里的非正規(guī)就業(yè)人員。采用問卷調(diào)查的方法，楊懷印、曲國(guó)麗根據(jù)中國(guó)靈活就業(yè)人員的實(shí)際，通過對(duì)東北老工業(yè)基地的30 個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)的入戶調(diào)查，推斷2009年中國(guó)城鎮(zhèn)約有1． 2 億非正規(guī)就業(yè)人員。［8］由于調(diào)查的抽樣框是東北地區(qū)，對(duì)全國(guó)非正規(guī)就業(yè)人員的統(tǒng)計(jì)推斷可能存在比較大的偏差。
3． 城鎮(zhèn)就業(yè)正規(guī)化
非正規(guī)就業(yè)對(duì)用人單位而言具有彈性、靈活和自主決定等優(yōu)勢(shì)，降低了用工成本，提高了勞動(dòng)積極性，被視為解決計(jì)劃體制下僵化用工體制的有效辦法。就業(yè)的非正規(guī)化也被視為是勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)揮作用的結(jié)果，它有效解決了城鎮(zhèn)職工下崗再就業(yè)問題并且吸收了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。［9］在二十世紀(jì)末城鎮(zhèn)失業(yè)問題非常嚴(yán)峻的情況下，非正規(guī)就業(yè)功不可沒。但是，就業(yè)的非正規(guī)化造成了社會(huì)不穩(wěn)定［10］，農(nóng)民工工資拖欠、職業(yè)病和工傷事故等問題引發(fā)了不少社會(huì)矛盾和糾紛，“蟻?zhàn)?/span>”大學(xué)生引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。城鎮(zhèn)就業(yè)亟需正規(guī)化，以保護(hù)勞動(dòng)者的各項(xiàng)合法權(quán)益。
城鎮(zhèn)就業(yè)正規(guī)化指非正規(guī)部門發(fā)展為現(xiàn)代正規(guī)部門，正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)崗位發(fā)展為具有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的正規(guī)就業(yè)崗位，就業(yè)者依法享有國(guó)家提供的各項(xiàng)社保權(quán)益。盡管就業(yè)壓力依然很大，但非正規(guī)就業(yè)造成的嚴(yán)重問題迫使原本推崇非正規(guī)就業(yè)的中央政府開始改變政策，將正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)正規(guī)化。2006 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出，“所有用人單位招用農(nóng)民工都必須依法訂立并履行勞動(dòng)合同，建立權(quán)責(zé)明確的勞動(dòng)關(guān)系。”2007 年推出的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》( 以下簡(jiǎn)稱合同法) 在勞動(dòng)就業(yè)正規(guī)化、法制化方面邁出了一大步，該法旨在通過簽訂勞動(dòng)合同，在企業(yè)和勞動(dòng)者之間建立明確的勞動(dòng)關(guān)系，使就業(yè)者受法律保護(hù)，具備享有各項(xiàng)正當(dāng)權(quán)益的資格條件。各地政府規(guī)定，與用人單位建立“勞動(dòng)關(guān)系”的農(nóng)民工才有資格獲得社會(huì)保險(xiǎn)。如《北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》指出，該辦法適用于和城鎮(zhèn)用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系的外地農(nóng)民工。就業(yè)正規(guī)化后，那些原來的非正規(guī)就業(yè)者，就可以更容易地參加社會(huì)保障。2008 年1 月1日合同法實(shí)施至今，我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)的正規(guī)化程度在不斷地上升。
二、就業(yè)正規(guī)化與社會(huì)保障
勞動(dòng)就業(yè)正規(guī)化對(duì)社會(huì)保障的影響涉及政府、企業(yè)和個(gè)人三個(gè)層次。
1． 政府: 排斥非正規(guī)就業(yè)者參保和吸納非正規(guī)就業(yè)者參保
社會(huì)保障并不總是地方政府優(yōu)先考慮的事情。在現(xiàn)行干部考核體制下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是衡量干部業(yè)績(jī)的核心指標(biāo)。為了招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府不但給予投資者以土地、原材料、基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)稅方面的優(yōu)惠，而且傾向于默許企業(yè)采用非正規(guī)就業(yè)的方式使用廉價(jià)勞動(dòng)力。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)大規(guī)模非正規(guī)就業(yè)的原因不單是資本對(duì)勞動(dòng)者的剝削，通常也是地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后果。［11］因此，大量農(nóng)民工，還有非正規(guī)就業(yè)的大學(xué)生和城－ 城流動(dòng)人口，一度都被排斥在就業(yè)地的社會(huì)保障體系之外。“經(jīng)濟(jì)接納，社會(huì)排斥”，就是對(duì)這種情況的生動(dòng)寫照。
非正規(guī)就業(yè)損害了勞動(dòng)者的權(quán)益，引發(fā)了大量的社會(huì)問題。2003 年起中央開始提倡建立和諧社會(huì)，糾正地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為。政府盡管不能夠完全控制非正規(guī)就業(yè)的變化，但是卻能夠決定哪些群體有資格享有什么樣的社會(huì)保障。在中央社會(huì)政策的引導(dǎo)下，除了通過上述就業(yè)正規(guī)化的方式將就業(yè)者覆蓋到社會(huì)保障體系，各級(jí)政府還將針對(duì)正規(guī)部門的社會(huì)保障計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整改編，并且將之逐漸擴(kuò)展到非正規(guī)部門，以適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)者的需要。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，2006 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》實(shí)施后，在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)高繳費(fèi)、享受門診和住院服務(wù)的基礎(chǔ)上，各地紛紛建立低繳費(fèi)、只享受住院服務(wù)的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)或住院醫(yī)療保險(xiǎn)，吸收了一大批農(nóng)民工參保。在擴(kuò)展到非正規(guī)部門方面，2003 年勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，地方政府隨之出臺(tái)了實(shí)施辦法和細(xì)則，建立靈活就業(yè)人員醫(yī)保。中國(guó)的醫(yī)療保障以地區(qū)為基礎(chǔ)，通常只有本地的戶籍人口才能有資格參加本地舉辦的靈活就業(yè)人員醫(yī)保。因此，在落實(shí)中央政策的過程中，同是靈活就業(yè)人員( 在非正規(guī)部門就業(yè)) ，本地戶籍人口往往可以被納入到擴(kuò)展的或改編的城鎮(zhèn)醫(yī)療保障計(jì)劃，大部分外來的靈活就業(yè)人員仍然沒有被納入。不過，非正規(guī)就業(yè)者比較多的地方政府走在前列，如上海、成都等地出臺(tái)了針對(duì)外來從業(yè)人員的綜合社會(huì)保險(xiǎn)，允許一些靈活就業(yè)的外來人員參加。需要注意的是，現(xiàn)行社會(huì)保障項(xiàng)目都是“融入城市”的思路，一旦外來農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間或城城之間流動(dòng)，就不能夠很好地享受各項(xiàng)社保待遇。［12］因此，在社保項(xiàng)目覆蓋率提高的情況下，要特別注重參保人員的社會(huì)保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。
2． 企業(yè): 逃避繳費(fèi)和進(jìn)入正規(guī)部門
社會(huì)保險(xiǎn)所有5 個(gè)險(xiǎn)種都需要企業(yè)繳費(fèi)，除城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員可以個(gè)人身份參保外，其余就業(yè)人員必須以企業(yè)或單位名義參保。因此，企業(yè)對(duì)于社會(huì)保障覆蓋率具有非常重要的影響。以社保繳費(fèi)為例，以在職職工工資總額為基數(shù)，企業(yè)需要繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)費(fèi)用分別占工資總額的20%、6%、1%、2%、1%。退出正規(guī)部門或不與員工簽訂合同、將業(yè)務(wù)外包出去，企業(yè)最多可以減少工資總額30%的社保繳費(fèi)。因此，企業(yè)有非常強(qiáng)的動(dòng)機(jī)和積極性采用各種方式逃避繳費(fèi)，如非正規(guī)就業(yè)。非正規(guī)就業(yè)者，包括派遣員工、季節(jié)工、臨時(shí)工或勤雜工、兼職員工、外包員工、實(shí)習(xí)生、退休返聘人員等，由于害怕喪失工作或被其他人取代，他們通常接受這種雇傭狀態(tài)。一些企業(yè)屬于非正規(guī)部門，比起正規(guī)部門的企業(yè)來，非正規(guī)部門就業(yè)人員的社會(huì)保障覆蓋水平很低，或者沒有社會(huì)保障。根據(jù)上文國(guó)際勞工組織對(duì)非正規(guī)部門的操作化定義，第一個(gè)界定非正規(guī)部門的標(biāo)準(zhǔn)是登記注冊(cè)。中國(guó)城鎮(zhèn)那些未登記注冊(cè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位都是非正規(guī)部門，如街頭攤販。由于未登記，只能通過調(diào)查來了解情況。非正規(guī)部門測(cè)量的維度之二是規(guī)模，國(guó)際勞工組織將雇傭規(guī)模小于10 人的企業(yè)界定為非正規(guī)部門的參考值，各國(guó)可根據(jù)本國(guó)情況酌情修改。在中國(guó)，微型企業(yè)的定義在各行各業(yè)有所區(qū)別，如工業(yè)界定為小于20 人，而批發(fā)業(yè)界定為5 人。本文將微型企業(yè)界定為非正規(guī)部門。第三個(gè)方面是企業(yè)未登記注冊(cè)的員工，我們將其理解為正規(guī)企業(yè)里未簽訂合同的員工。
根據(jù)上文對(duì)非正規(guī)部門的界定，非正規(guī)部門的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)入正規(guī)部門有兩條明顯的界限，一是進(jìn)行登記注冊(cè)，受到法律的保護(hù)和監(jiān)管; 二是規(guī)模由微型企業(yè)( 單位) 成長(zhǎng)為更大的中小企業(yè)。進(jìn)入正規(guī)部門意味著支付法律管制的成本和獲得法律保護(hù)的收益，如企業(yè)可獲得法律、政策、金融、財(cái)稅、公共服務(wù)等方面的支持。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非正規(guī)部門( 包括微型企業(yè)和非正規(guī)自雇者) 有很多的機(jī)會(huì)逐步成長(zhǎng)壯大，要么由未注冊(cè)轉(zhuǎn)變?yōu)榈怯涀?cè)，要么由微型企業(yè)( 單位) 成長(zhǎng)為中小型企業(yè)。企業(yè)進(jìn)入正規(guī)部門( 規(guī)模膨脹) 的過程中需要擴(kuò)大用工，在人力資源由豐富轉(zhuǎn)向稀缺( 如民工荒)的情況下，加工資和買社保是常見的吸引手段。另外一條有力的措施就是企業(yè)與員工簽訂合同，將非正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)就業(yè)，保障員工獲得社會(huì)保障的權(quán)益。
3． 非正規(guī)就業(yè)者: 能力和意愿
能力指?jìng)�(gè)體支付社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的能力。中國(guó)農(nóng)村有大量剩余勞動(dòng)力，為了生存或改善生活紛紛進(jìn)城打工。但是，城市正規(guī)部門吸納勞動(dòng)力的能力有限，農(nóng)民工很容易因教育、技術(shù)、年齡、性別、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等原因被正規(guī)部門拒絕，找不到更好的工作，從而進(jìn)入非正規(guī)部門。即使進(jìn)入正規(guī)部門，很多農(nóng)民工也處于非正規(guī)就業(yè)狀況，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、工資低、工作環(huán)境惡劣而且缺乏社會(huì)保障。城鎮(zhèn)非正規(guī)部門進(jìn)入門檻低，既沒有什么法律管制和管理約束，也不需要太多的教育、技術(shù)和投資，年齡、性別方面的歧視也較弱。無論是在非正規(guī)部門工作，或者在正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)，他們都缺乏社會(huì)保障。當(dāng)然，中小城市的城鎮(zhèn)戶口勞動(dòng)力到大城市打工，也會(huì)面臨這種情況。當(dāng)政府將針對(duì)正規(guī)部門的社會(huì)保障擴(kuò)展到非正規(guī)部門時(shí)，很多農(nóng)民工收入微薄，沒有能力在養(yǎng)家之外拿出更多的錢參加社保。不過，隨著人力資源短缺和工資水平的升高，二代農(nóng)民工的狀況有了很大改觀，他們完全有能力參加社會(huì)保險(xiǎn)。不少非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工其收入源于“半工半耕”，單純農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入或城市務(wù)工收入都不能維系其生存或過上好的生活，只好在農(nóng)村和城市之間“循環(huán)流動(dòng)”。［13］［14］即使沒有戶籍障礙，農(nóng)民工遷移進(jìn)城的意愿也并不高，很大一部分農(nóng)民工會(huì)選擇返鄉(xiāng)。［15］［16］而且，受雇的農(nóng)民工無論是在正規(guī)部門還是在非正規(guī)部門，工作都很不穩(wěn)定，換工的頻率很高，導(dǎo)致其收入也很不穩(wěn)定。新生代農(nóng)民工工作期望值比較高，換工就更加頻繁了。因此，不同的農(nóng)民工具有不同的社會(huì)保險(xiǎn)偏好，一部分農(nóng)民工偏好農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，并非所有農(nóng)民工都愿意參加城市社會(huì)保險(xiǎn)。新生代農(nóng)民工與先輩不同，對(duì)農(nóng)村沒有認(rèn)同，也缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，有強(qiáng)烈的意愿參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。
三、政策建議
1． 政府、正規(guī)就業(yè)與社會(huì)保障
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為政府的職能是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供公共物品。社會(huì)保障作為公共物品，是世界各國(guó)的基本職能之一，理應(yīng)由政府提供。正如非正規(guī)部門理論所指出的，政府提供的社會(huì)保障適用于現(xiàn)代正規(guī)部門，非正規(guī)部門被排斥在外。［17］這一方面是政府沒有能力將其納入，另一方面出于忽視和偏見，政府錯(cuò)誤地將非正規(guī)部門排斥在外。［18］中國(guó)社會(huì)保障以地區(qū)為單位，地方政府只負(fù)責(zé)為轄區(qū)內(nèi)的戶籍人口提供社會(huì)保障，外來人口被排斥在外。這導(dǎo)致大量農(nóng)民工權(quán)益受損，造成了社會(huì)不穩(wěn)定。中央推行一系列保護(hù)農(nóng)民工的政策，試圖將在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社保體系，但目前這些政策偏重于就業(yè)正規(guī)化，即在正規(guī)部門就業(yè)的農(nóng)民工，在非正規(guī)部門就業(yè)的大量農(nóng)民工仍然被排斥在外。當(dāng)然，這具有一定的合理性。非正規(guī)部門的農(nóng)民工與農(nóng)民并無明顯界限，在目前城鄉(xiāng)差距比較大的情況下，盲目開放社保只會(huì)造成“粘蠅紙效應(yīng)”，導(dǎo)致社保越好的城市流入人口越多。但長(zhǎng)期在城市居住的非正規(guī)部門農(nóng)民工數(shù)量龐大，加上近年來在城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)的大學(xué)生日益膨脹，人口眾多的非正規(guī)部門就業(yè)者長(zhǎng)期被城鎮(zhèn)社保排斥在外，這會(huì)造成巨大的社會(huì)隱患。一些城市積極采取措施將城鎮(zhèn)已登記注冊(cè)的非正規(guī)部門納入社保體系，如深圳市的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)和東莞的城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保險(xiǎn)，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要更多的地方政府積極采取各種措施將非正規(guī)部門的就業(yè)者納入社保體系。除了勞動(dòng)就業(yè)正規(guī)化和將針對(duì)現(xiàn)代正規(guī)部門的社會(huì)保障擴(kuò)展到非正規(guī)部門，使非正規(guī)就業(yè)者有資格參加社會(huì)保障外，中國(guó)還應(yīng)改善地方政府?dāng)U展社會(huì)保障的動(dòng)機(jī)和機(jī)制，以有效地干預(yù)勞動(dòng)力市場(chǎng)。非正規(guī)部門就業(yè)可能難以控制，對(duì)于正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)，政府有很大的作為空間。確保地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在目前普遍出現(xiàn)用工荒的新情況，地方政府應(yīng)積極將被動(dòng)提供社保的機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)提供，充分利用社保吸引和留住勞動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。
2． 企業(yè)、正規(guī)就業(yè)與社會(huì)保障
企業(yè)在社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)作中具有承上啟下的作用，它對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)政策是有偏好的。如果風(fēng)險(xiǎn)集中且企業(yè)的控制能力強(qiáng)，企業(yè)就會(huì)偏好自我管理。如果風(fēng)險(xiǎn)適度且企業(yè)控制能力中等，企業(yè)就會(huì)偏好繳納保費(fèi)。如果風(fēng)險(xiǎn)分散且企業(yè)難以控制，企業(yè)就會(huì)選擇普遍主義的社會(huì)保險(xiǎn)政策。［19］企業(yè)規(guī)模、技術(shù)水平和風(fēng)險(xiǎn)大小是影響企業(yè)偏好的重要影響因素。越是大企業(yè)越為其員工購(gòu)買保險(xiǎn)，如果其逃避繳費(fèi)，其被發(fā)現(xiàn)的可能性和承擔(dān)的代價(jià)都會(huì)很大。反之，小微企業(yè)則有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)逃避繳費(fèi)，政府部門也很難監(jiān)管。如果私有企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)一方面規(guī)模小，另一方面技術(shù)水平低、風(fēng)險(xiǎn)比較小，它們多傾向于不參加任何社會(huì)保險(xiǎn)。因此，需要政府針對(duì)不同行業(yè)和企業(yè)類型制定差別社保政策。
如果政府的社會(huì)保險(xiǎn)政策不符合企業(yè)的偏好，那么企業(yè)就有可能退出正規(guī)部門或想辦法逃避繳費(fèi)。如果監(jiān)管不力，這些行為就有可能成功。如大企業(yè)只與核心員工簽訂合同，大量使用勞務(wù)派遣工。勞動(dòng)力相對(duì)過剩的情況下，在業(yè)者擔(dān)心丟掉飯碗，不敢抗議或組織工會(huì)，只能忍受企業(yè)的剝削。不過當(dāng)勞動(dòng)力短缺時(shí)，情況會(huì)發(fā)生變化。農(nóng)民工不愿意進(jìn)入那些不提供社保的企業(yè)工作，這迫使企業(yè)簽訂合同、提高待遇、提供社保。不過，一些企業(yè)主要依靠廉價(jià)勞動(dòng)力生存，短時(shí)間內(nèi)無力做到這一點(diǎn)。在金融危機(jī)期間，不少企業(yè)破產(chǎn)倒閉，很多生存下來的企業(yè)繳費(fèi)困難，社保繳費(fèi)面下降。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，要求企業(yè)擔(dān)負(fù)繳納責(zé)任。針對(duì)金融危機(jī)中一些企業(yè)退出正規(guī)部門或非正規(guī)化運(yùn)作，應(yīng)阻止企業(yè)進(jìn)一步非正規(guī)化，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，積極處理非正規(guī)就業(yè)者權(quán)益受侵害事件。針對(duì)社保以正規(guī)部門的社平工資為基礎(chǔ)，費(fèi)用和費(fèi)率較高的現(xiàn)實(shí)，精心測(cè)算，合理浮動(dòng)繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率，吸引非正規(guī)企業(yè)參加社保。如東莞降低了繳費(fèi)基數(shù)，反而滿足了小企業(yè)的偏好，企業(yè)參保積極性提高后，繳費(fèi)總額并沒有下降。隨著小微企業(yè)不斷發(fā)展壯大，企業(yè)實(shí)力增強(qiáng)，允許小企業(yè)逐步為其員工繳納社保費(fèi)用。對(duì)于大中企業(yè)，鼓勵(lì)其為非正規(guī)員工購(gòu)買社保，嚴(yán)格監(jiān)管其合同外用工行為。
3． 個(gè)體、正規(guī)就業(yè)與社會(huì)保障
個(gè)體了解非正規(guī)就業(yè)的前景，都渴望進(jìn)入正規(guī)部門就業(yè)并享有社會(huì)保障權(quán)益。在激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，受過良好教育的個(gè)體無疑具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，更有機(jī)會(huì)進(jìn)入到正規(guī)部門就業(yè)。此外，技能也是非常重要的競(jìng)爭(zhēng)手段。擁有國(guó)家承認(rèn)的證書和高超的勞動(dòng)生產(chǎn)技能，也會(huì)受到市場(chǎng)的青睞。以農(nóng)民工為主體的非正規(guī)就業(yè)者擁有良好的教育和技能，很有可能被企業(yè)作為核心員工，在社會(huì)保險(xiǎn)等方面獲得優(yōu)待。教育和技能除了獲得職位和地位外，也能夠獲得更高的收入。支付能力對(duì)于非正規(guī)就業(yè)者參加社會(huì)保障至關(guān)重要，畢竟社會(huì)保障是一種收入保障，具有社會(huì)轉(zhuǎn)移和代際轉(zhuǎn)移的功能。只有那些絕對(duì)收入較高的人，才能夠預(yù)支資金來應(yīng)付將來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而那些收入低的人則只顧眼前，根本無力考慮未來。有支付能力是不夠的，個(gè)人有可能將資金用于其他更為優(yōu)先的事項(xiàng)，如孩子的教育。他們可能已經(jīng)為衛(wèi)生保健花了不少錢，不愿意再為此支付。有些人可能會(huì)尋找其他的社會(huì)保障途徑，如養(yǎng)兒防老或求助于宗族。有錢的雇主可能并不想投資于社會(huì)保險(xiǎn)，而是想投資于生意獲得更多的財(cái)富。盡管政府將其納入社保體系，企業(yè)也愿意為其繳社保費(fèi)，但五個(gè)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)費(fèi)高達(dá)社會(huì)平均工資總額的10%，有一部分企業(yè)員工認(rèn)為社保繳費(fèi)超過了他們的承受能力，而且跨地區(qū)就業(yè)或返鄉(xiāng)時(shí)社保不能轉(zhuǎn)移接續(xù)，他們寧愿不簽訂合同、不繳納社保費(fèi)，只希望企業(yè)給他們多發(fā)一些錢。針對(duì)企業(yè)和個(gè)人參保意愿，自愿和強(qiáng)制并舉，推進(jìn)“準(zhǔn)自愿”參保。針對(duì)企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)能力，政府應(yīng)合理調(diào)整繳費(fèi)水平，滿足他們的需要和偏好。對(duì)于沒有單位或固定雇主的外來非正規(guī)就業(yè)者，允許其以個(gè)人名義參加社保。此外，還要大力推行社保轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，滿足勞動(dòng)力流動(dòng)性強(qiáng)、工作不穩(wěn)定的需要，不拘泥于農(nóng)民工市民化、享有城鎮(zhèn)社會(huì)保障的思路。
總之，政府應(yīng)將非正規(guī)就業(yè)者有序納入城鎮(zhèn)社保體系。致力于社會(huì)建設(shè)，中央政府已經(jīng)出臺(tái)了合同法和社保法等一系列社會(huì)政策。這些政策、法律的實(shí)施有待于地方政府落實(shí)，根據(jù)地方實(shí)際因地制宜地制定實(shí)施細(xì)則。如何將城鎮(zhèn)外來非正規(guī)就業(yè)者納入社保體系，不少地方進(jìn)行了探索，積累了不少可以推廣的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上地方政府處理過城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的社保問題，對(duì)非正規(guī)就業(yè)并不陌生，可以將安排城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保的經(jīng)驗(yàn)用于外來非正規(guī)就業(yè)者。在這個(gè)過程中需要逐步納入，先將在正規(guī)部門的外來非正規(guī)就業(yè)者納入城鎮(zhèn)社保體系，再將登記注冊(cè)的非正規(guī)部門中的外來就業(yè)者納入城鎮(zhèn)社保體系，最后是將在城市長(zhǎng)期居住的未經(jīng)登記注冊(cè)的非正規(guī)就業(yè)者納入城鎮(zhèn)社保體系。最后，對(duì)所有外來就業(yè)者，賦予其獲得社會(huì)救助的資格。
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