關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)結(jié)合部; 社會保障; 公共服務(wù); 均等化
一、問題的提出
我國的城鄉(xiāng)結(jié)合部地處城市邊緣，具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鮮明特點(diǎn)，農(nóng)( 民) 居( 民) 混雜，流動人口急劇膨脹，基礎(chǔ)設(shè)施破敗落后，安全隱患突出，環(huán)境臟亂，已經(jīng)成為我國城市化進(jìn)程必須解決的痼疾。社會保障具有公共產(chǎn)品屬性，屬于政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)之一。“基本公共服務(wù)均等化是指在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府要為社會公眾提供在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、盡可能地使全體人民享有同樣的權(quán)利、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。”實(shí)踐中很多國家都在力圖實(shí)現(xiàn)社會保障這一基本公共服務(wù)提供的均等化。在推動社會保障服務(wù)均等化過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)當(dāng)屬于先行示范區(qū)。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會保障問題引起了政府和社會的廣泛關(guān)注。目前我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會保障問題比較復(fù)雜: 一方面，社會保障對象群體復(fù)雜，包括農(nóng)村戶籍人口、非農(nóng)村戶籍人口以及外來流動人口等，分別適用不同的社會保障政策; 另一方面，因征地涉及不同人群的社會保障政策又各不相同，農(nóng)轉(zhuǎn)工、農(nóng)轉(zhuǎn)居、自謀職業(yè)、超轉(zhuǎn)人員的社會保障政策差異較大。近年來，我國不斷加快推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的城市化進(jìn)程。但目前城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障存在的政策差距大、保障水平低且不均衡等諸多問題，嚴(yán)重制約了城市化進(jìn)程和社會保障均等化的推進(jìn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障改革跟不上居民市民化的轉(zhuǎn)變，隨之也帶來了一系列社會問題。北京作為我國的首都，其城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會保障問題具有典型性。本文以北京市為例，通過考察北京城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障的現(xiàn)實(shí)情況，分析城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障存在的主要問題及原因，并提出城市化進(jìn)程中完善城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障體系的政策建議。
二、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會保障的現(xiàn)實(shí)考察———以北京市為例
( 一) 城鄉(xiāng)結(jié)合部人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展
目前，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍主要包括四環(huán)以外直到六環(huán)及京郊，大致包括朝陽、海淀、石景山、豐臺的部分區(qū)域和昌平、大興、門頭溝、順義、通州的部分地區(qū)以及平谷、懷柔、密云、延慶的部分區(qū)域。從戶口性質(zhì)看，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部既有農(nóng)業(yè)戶籍人口，也有非農(nóng)業(yè)戶籍人口。具體到各村，戶別結(jié)構(gòu)差異較大。根據(jù)北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2010 年對城鄉(xiāng)結(jié)合部26 個村的調(diào)查，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)各村非農(nóng)業(yè)人口比重有較大差別( 見表1) ，除了整建制轉(zhuǎn)居村和整建制拆遷村之外，絕大多數(shù)村仍有比例不等的農(nóng)業(yè)戶籍村民，農(nóng)業(yè)人口比例高于50%的有18 個村［1］。
表1 北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部部分地區(qū)非農(nóng)業(yè)人口比重情況
非農(nóng)業(yè)人口比重100% 75% ～ 100% 50% ～ 75% 25% ～ 50% 25%以下0
部分典型城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)
曙光、小孫各莊、卸甲營蘇莊、白坊
大鐘寺、西總屯、東羊莊
紅軍營、楊莊、大峪、楊宋鎮(zhèn)花園
高碑店、大井、二撥子、星光社區(qū)、岢羅
坨、白各莊、營城子、龍聚山莊
南苑鄉(xiāng)花園、民生、南定福、東關(guān)、李各莊、太師莊
資料來源: 北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2010 年度重點(diǎn)課題研究報告《北京城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題研究》
除了戶籍人口之外，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部還居住著大量的流動人口。據(jù)2000 年第五次人口普查，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口占流動人口總量的83. 5%; 2005 年1%人口抽樣調(diào)查表明，城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口占流動人口總量比例高達(dá)85%。2009 年，在北京居住半年以上的流動人口高達(dá)726. 4 萬人，而且外出農(nóng)民工是主體。2010 年北京含有城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)( 縣) 的流動人口數(shù)量占北京市全部流動人口總數(shù)的91. 5%左右。根據(jù)北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心對城鄉(xiāng)結(jié)合部26 個村的調(diào)查，2010 年26 個村2009 年的流動人口為76868 人，是戶籍人口的2. 8 倍多，其中流動人口超過戶籍人口的村有17 個，在6000 人及以上的村有6 個。大量流動人口集聚在城鄉(xiāng)結(jié)合部，出現(xiàn)了流動人口數(shù)量多于當(dāng)?shù)卮迕竦乃^“人口倒掛村”。
( 二) 城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障的對象及范圍
北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居住著農(nóng)村戶籍人口、城鎮(zhèn)戶籍人口以及大量的外來流動人口，有的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)還居住著小城鎮(zhèn)人口。針對上述不同的保障對象，從保障體系上看，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障分別涉及農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)社會保障兩大體系。從地域范圍上看，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障分別涉及北京市社會保障和其他省市的社會保障( 見表2) 。
表2 城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障的具體對象及情況
保障
對象
農(nóng)村戶
籍人口
城鎮(zhèn)戶
籍人口
小城鎮(zhèn)
人口
外來流
動人口
保障
情況
農(nóng)村社會
保障體系
城鎮(zhèn)社會
保障體系
基本沒有
社會保障
戶籍所在地社會保障、城鎮(zhèn)社會保障或沒有社會保障
目前城鄉(xiāng)結(jié)合部具有農(nóng)村戶籍的人口主要納入北京市農(nóng)村社會保障體系，適用現(xiàn)行的北京市農(nóng)村社會保障政策，主要包括農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村
專項(xiàng)社會救助和農(nóng)村應(yīng)急救助政策等。城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)村戶籍人口按照政策納入北京城鎮(zhèn)社會保障體系。在北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化改造過程中，因建設(shè)用地征占農(nóng)民土地，一般除給農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償外，還通過“農(nóng)轉(zhuǎn)工”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”等形式將部分失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。除部分農(nóng)民工外，流動人口基本上被排除在北京市社會保障體系之外，主要是根據(jù)其工作性質(zhì)、戶口性質(zhì)納入流動人口戶籍所在地的農(nóng)村或城鎮(zhèn)社會保障體系。小城鎮(zhèn)人口基本沒有納入北京市社會保障體系。
根據(jù)課題組在北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的調(diào)研顯示，目前城鄉(xiāng)結(jié)合部被調(diào)查對象中有42. 3% 的居民未參加任何社會保險，參加醫(yī)療保險的居民相對比例最高為46. 77%，參加各項(xiàng)社會保險的居民比例均未超過被調(diào)查對象的50%( 見圖1) 。被調(diào)查居民及其周圍居民沒有領(lǐng)取過失業(yè)保險金和不知道怎樣領(lǐng)取的比例為82. 83%。被調(diào)查居民及其配偶沒有報銷過生育醫(yī)療費(fèi)的比例高達(dá)75. 12%。對北京市八達(dá)嶺鎮(zhèn)營城子村的調(diào)研顯示，營城子村農(nóng)村戶籍人口共計759 人，全部參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療;農(nóng)村戶籍人口中參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的為361 人，占該村農(nóng)村戶籍總?cè)丝诘?/span>47. 56%; 還有2. 8% 的農(nóng)村居民得到了農(nóng)村居民最低生活保障。外來流動人口參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的為23 人，占該村外來流動人口總數(shù)的17. 69%( 見表3) 。部分未參加社會保障的農(nóng)村戶籍人口因在企業(yè)就職可能參加了城鎮(zhèn)社會保障體系，而部分外來流動人口有的在自己戶籍所在地參加了養(yǎng)老保險，或有的就業(yè)后由企業(yè)為其提供養(yǎng)老保險。從整體上看，營城子村社會保障參保率較低，各種社會保障政策交叉，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村戶籍人口也未應(yīng)保盡保，外來流動人口參與本地社會保障的比率較低。
表3 2010 年營城子村農(nóng)村戶籍人口參加農(nóng)村社會保障情況單位:人
新型農(nóng)村養(yǎng)老保險新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)村居民最低生活保障五保戶供養(yǎng)農(nóng)村醫(yī)療救助農(nóng)村優(yōu)撫安置
361 759 21 2 2 2
資料來源: 根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理
三、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會保障存在的主要問題
( 一) 城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障呈現(xiàn)出典型的雙重二元結(jié)構(gòu)
目前我國城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障存在靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)和動態(tài)二元結(jié)構(gòu)交織在一起的雙重二元結(jié)構(gòu)。基于農(nóng)民與市民兩種不同的戶籍身份，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村戶籍人口和非農(nóng)村戶籍人口分別適用不同的農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)社會保障政策，從而形成靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)。基于本地居民與外來流動人口兩種不同的身份，城鄉(xiāng)結(jié)合部本地居民享受當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ险?/span>，外來流動人口則基本上被排除在本地社會保障體系之外，從而形成動態(tài)二元結(jié)構(gòu)。市民與農(nóng)民兩種權(quán)利不平等的制度體系使農(nóng)民處于“二等公民”的不平等地位，本地戶籍居民與外來流動人口兩種權(quán)利不平等的制度體系，使外來流動人口處于“二等公民”的不平等地位。靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)與動態(tài)二元結(jié)構(gòu)社會保障制度并存，共同構(gòu)成了城市化和城鄉(xiāng)一體化面臨的重大觀念障礙和體制障礙［1］。
( 二) 涉及不同保障群體的社會保障政策差異大、銜接性差
基于城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障的二元結(jié)構(gòu)，同在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居住的各類人群適用不同的社會保障政策。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會保障問題相對比較復(fù)雜，社會保障政策差異較大。在加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系進(jìn)程中，區(qū)別對待的社會保障政策面臨著城鄉(xiāng)并軌和銜接等具體現(xiàn)實(shí)問題。首先，在城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化改造過程中，因建設(shè)用地征占農(nóng)民土地，按照征地涉及人群不同，社會保障政策不盡相同。除給農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償外，一般還會通過“農(nóng)轉(zhuǎn)工”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”等不同形式將部分失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。其次，對于仍具有農(nóng)村戶籍的當(dāng)?shù)鼐用?/span>，一般納入農(nóng)村社會保障體系。通過參加城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療對農(nóng)村人口進(jìn)行社會保險，通過農(nóng)村最低生活保障、“五保戶”供養(yǎng)、專項(xiàng)救助等對農(nóng)村人口進(jìn)行社會救助等。再次，除部分農(nóng)民工外，將城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)長期居住的外來流動人口基本排除在當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系之外。另外，很多地區(qū)歷史上遺留的部分小城鎮(zhèn)戶口也沒有完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系，往往由村集體通過直接支付養(yǎng)老金方式承擔(dān)居民的養(yǎng)老保險責(zé)任。
( 三) 城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障存在真空地帶且保障水平差距大
城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)很多居民未被納入現(xiàn)行社會保障體系，具體包括: ( 1) 征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口、符合農(nóng)轉(zhuǎn)工條件但自愿放棄就業(yè)安置待遇、領(lǐng)取一次性安置補(bǔ)助費(fèi)并自主擇業(yè)的人員一次性全額領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)后，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)問題往往自行解決。( 2) 城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民工參保率較低，絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有參加養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療保險等［2］。( 3) 小城鎮(zhèn)戶口沒有完全納入城鄉(xiāng)社會保障體系。( 4) 部分其他城鄉(xiāng)居民及外來務(wù)工人員被排除在保障體系之外等。在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，具有相似條件的社會保障對象因?yàn)檫m用的社會保障政策不同，享受的社會保障水平具有很大差距。即便是社會保障體系建設(shè)較快的北京市，除了養(yǎng)老保險、義務(wù)兵優(yōu)撫費(fèi)、殘疾人救助、喪葬補(bǔ)貼等已基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一外，醫(yī)療保險、低保、住房保障等制度仍存在較大城鄉(xiāng)差異。中西部地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部不同社會保障對象的保障水平差距更大，與社會保障公共服務(wù)均等化的目標(biāo)仍有距離。
( 四) 失地農(nóng)民的社會保障政策不能有效保護(hù)農(nóng)民切身利益
現(xiàn)行很多涉及失地農(nóng)民的社會保障政策顯失公平，不能有效保護(hù)農(nóng)民切身利益。首先，城市化政策要求農(nóng)民“以承包地?fù)Q社保”、“以宅基地?fù)Q住房”進(jìn)行雙置換。但在“雙置換”項(xiàng)目中，農(nóng)民以承包權(quán)“長久不變”的承包地?fù)Q取的城市社保卻是有“保質(zhì)期”的。而且僅僅通過土地還不能換取社保，還必須利用本來屬于他們的土地補(bǔ)償款來補(bǔ)繳一定的社會保險費(fèi)才能獲得和居民一樣的社保待遇，而超轉(zhuǎn)人員以及殘疾人則要補(bǔ)繳更多的社會保險費(fèi)。其次，在征地過程中，由于“誰占地、誰負(fù)責(zé)”的安置原則得不到有效落實(shí)，占地單位只占地不轉(zhuǎn)工的情況極其普遍，自謀職業(yè)已成為農(nóng)民轉(zhuǎn)工安置的主要解決方式。但年齡、文化水平、身體素質(zhì)、技能條件等因素的限制，給農(nóng)村勞動力就業(yè)帶來了新的壓力。按照很多地方的現(xiàn)行政策，農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員在領(lǐng)取安置費(fèi)后，征占地單位不再為其辦理社會保險，這使得這些人員缺乏最低生活保障，生活存在著嚴(yán)重的后顧之憂。在土地被征后“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員進(jìn)入城市化生活，消費(fèi)水平明顯增長。但在失業(yè)壓力和社會保障不到位的情況下，其生存保障能力普遍下降［3］。
( 五) 城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口參與社會保障體系受到限制
我國城鄉(xiāng)結(jié)合部外來流動人口大都置身于基本公共服務(wù)體系之外。如何切實(shí)保障外來流動人口平等享有社會保障等基本公共服務(wù)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。由于受多種因素影響，外來流動人口未能順利參加醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險等社會保障。有的農(nóng)民工按規(guī)定參加了社會保險，但實(shí)際上很難充分享受相關(guān)待遇。外來流動人口的子女就學(xué)、升學(xué)等困難仍然比較嚴(yán)重。現(xiàn)行涉及農(nóng)民工社會保險的相關(guān)政策在實(shí)踐中暴露出很多可及性問題。在社會保險關(guān)系的接軌并續(xù)時不能有效地保護(hù)農(nóng)民工的基本權(quán)益，較高的繳費(fèi)水平在一定程度上阻礙了繳費(fèi)能力有限的農(nóng)民工參保［4］。農(nóng)民工異地再就業(yè)時往往需要重新參保，沒有延續(xù)原來的社會保險權(quán)益，在一定程度上損害了農(nóng)民工社會保險制度的可行性。另外，農(nóng)民工退保后，返回的只是農(nóng)民工本人繳納的個人賬戶積累部分，社會統(tǒng)籌部分則留在參保地區(qū)，實(shí)際上也剝奪了農(nóng)民工的基本權(quán)益。
四、完善我國城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障體系的對策建議
( 一) 擴(kuò)大社會保障覆蓋面，不斷提高保障水平
全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，公平對待城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民和外來流動人口。促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民與以農(nóng)民工為主體的外來流動人口的市民化，實(shí)現(xiàn)“同城同權(quán)同尊嚴(yán)”。在推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化進(jìn)程的同時，完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，不斷加大財政投入，提升城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會保障水平。首先，加大對養(yǎng)老保險基金的投入，減少個人賬戶空賬，逐步做實(shí)個人賬戶，積極應(yīng)對即將到來的人口老齡化高峰，減輕因老年人口過快增長帶來的養(yǎng)老保險金支付壓力。其次，破除城鄉(xiāng)分治、割裂運(yùn)行的二元醫(yī)保管理體制，積極探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌，創(chuàng)造城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌的各項(xiàng)條件，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。第三，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平，加大對社會救助制度的投入。在確定居民最低生活保障線的同時應(yīng)酌情考慮不同家庭的供養(yǎng)人數(shù)、教育、住房等方面的需求，并加快落實(shí)對城鄉(xiāng)結(jié)合部困難人群的醫(yī)療救助制度。
( 二) 明確社會保障責(zé)任主體，區(qū)分各級政府的責(zé)任邊界
城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障責(zé)任主體主要包括市、區(qū)( 縣) 、鄉(xiāng)三級政府。首先，在分稅制財政體制下，必須明晰各級政府的責(zé)權(quán)、事權(quán)與財權(quán)，明晰各級政府在社會保障基本公共服務(wù)日常運(yùn)行方面的分級管理權(quán)責(zé)，在財政支持上建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價水平相聯(lián)系的彈性增長機(jī)制。其次，繼續(xù)健全轉(zhuǎn)移支付體系，保障包括流動人口在內(nèi)的所有國民享受醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保障和社會救濟(jì)項(xiàng)目。通過設(shè)置獨(dú)立稅種、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化等方式多渠道籌集社會保障資金。再次，在管理體制上盡力降低政府社會保障行政成本，利用金保工程這一管理手段和技術(shù)手段，杜絕部分政府官員在社會保障基金問題上的尋租問題［7］。最后，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平提高的同時，適當(dāng)發(fā)揮村集體和家庭的社會保障作用。
( 三) 完善征地補(bǔ)償政策，維護(hù)失地農(nóng)民社會保障權(quán)益
將征地補(bǔ)償與社會保障脫鉤，全面解決歷次征占土地造成失地農(nóng)民社會保障缺失等遺留問題。首先，將征地補(bǔ)償與社會保障脫鉤。農(nóng)民無論是否被征地，無論是否居住在城鄉(xiāng)，都應(yīng)平等享有社會保障權(quán)。改變以征地補(bǔ)償款抵扣農(nóng)民社會保障的做法，由政府對農(nóng)民轉(zhuǎn)居后應(yīng)補(bǔ)繳的社會保險費(fèi)給予全額補(bǔ)貼，切實(shí)保障農(nóng)民利益。其次，全面解決歷次征占土地造成失地農(nóng)民社會保障缺失等遺留問題。從以工哺農(nóng)、城市支持農(nóng)村出發(fā)，重新認(rèn)識和對待農(nóng)轉(zhuǎn)居后的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，適當(dāng)減免農(nóng)轉(zhuǎn)居人員進(jìn)入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系所需補(bǔ)繳的社會保險費(fèi)用。在歷次征占農(nóng)民土地中，農(nóng)轉(zhuǎn)居、農(nóng)轉(zhuǎn)工、超轉(zhuǎn)人員、自謀職業(yè)人員因社會保險費(fèi)用補(bǔ)繳困難等因素未能真正納入城鎮(zhèn)社保體系的，由政府從土地出讓金中給予補(bǔ)助解決，確保所有失地農(nóng)民人人享有公平的社會保障權(quán)益［8］。
( 四) 考慮流動人口的異質(zhì)性特征，提高對其社會保障水平
目前我國城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口在收入、工作的流動性、市民化的意向等方面發(fā)生了變化，對社會保險如醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等的需求及支付能力方面也存在很大差異，因而流動人口的社會保障不能搞一刀切。但是目前流動人口的社會保障覆蓋面和保障水平明顯偏低，必須整合現(xiàn)行保障政策，加大流動人口的保障力度。從近期來看，可以充分考慮流動人口的異質(zhì)性，分類分層地為流動人口提供社保。工作穩(wěn)定、長期定居且有留在城市意愿的流動人口可以納入城鎮(zhèn)社保體系，工作不穩(wěn)定、年齡偏大的流動人口則可以納入其戶籍所在地社保體系。從長期來看，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變化的趨勢，以城鎮(zhèn)社會保障制度為核心，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，并把流動人口納入其中，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度［9］。部分地區(qū)可以先行進(jìn)行試點(diǎn)，重點(diǎn)解決不同制度之間和地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。
( 五) 完善社會保障制度，增強(qiáng)社會保障政策的科學(xué)性和合理性
隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障實(shí)踐的發(fā)展，部分出臺時間較早的社會保障政策已經(jīng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的要求不相適應(yīng)。必須根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)的新問題，完善現(xiàn)行的社會保障政策，并不斷提高政策的法律效力，增強(qiáng)其科學(xué)性和合理性。例如，我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)與很多城區(qū)一樣，已經(jīng)進(jìn)入了老齡化階段。根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查資料顯示，農(nóng)村勞動力資源中， 51 歲以上人口為13269 萬人，占農(nóng)業(yè)人口的25%。老齡化社會的老年社會保障問題日益突出，社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日趨沉重。養(yǎng)老所必須解決的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活服務(wù)和精神慰藉等多方面問題，勢必對城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展帶來長期的、多方面影響。現(xiàn)行的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險政策需要根據(jù)老齡化社會的新形勢不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，不斷增強(qiáng)社會保障政策的科學(xué)性和合理性。
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