土地管理制度的改革歷來備受關注，當前眾多社會熱點問題都與此密切相關。但近年來，在此方面少有真正具有改革意義的重大舉措出臺。6月24日，“全國土地日”到來的前一天，國土資源部召開“促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會”，今年新上任的國土資源部部長姜大明第一次較全面地闡述了他對土地管理制度改革的思路。據(jù)介紹，國土資源部內(nèi)的土地制度改革研究小組，已初步形成關于改革完善土地管理制度、促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的7個方面27條改革政策建議。
由于目前27條建議的具體內(nèi)容無從得知，很難對改革措施的可行性與效果做分析。要做判斷，還得回到部長提出的改革思路上來。他提出，推進土地管理制度的改革完善，釋放改革“紅利”，促進土地高效配置和節(jié)約集約利用。對這樣的改革目標，不會有人表示異議。但土地利用效率的提高不會自動實現(xiàn)，實現(xiàn)此目標的路徑才是真正值得關心的。
姜部長認為，由土地用途管制、土地征收、土地有償使用三個核心制度構成的現(xiàn)行土地管理制度框架體系，與中國的基本國情、經(jīng)濟社會發(fā)展階段是基本適應的。然而，我國有號稱全世界最嚴格的土地管理制度和耕地保護制度，伴隨著這些制度的實施，卻出現(xiàn)了大規(guī)模土地違法現(xiàn)象，也有普遍而觸目驚心的土地濫用、閑置與低效利用的情況。
在本次座談會上，姜部長表示“采取以土地征收為主體的建設用地取得制度，為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了空間保障；推進以土地市場化配置為基礎的土地有償使用制度，顯化、提升了土地資產(chǎn)資本價值，為我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展注入了強大動力”，并得出“沒有土地管理制度的服務和支撐，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展是不可想象的”的結論。
需要提醒的是，下一步繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化建設，是否還要靠征地得到低成本土地來實現(xiàn)“健康發(fā)展”，靠壟斷供應下的土地市場賣地收益注入“強大動力”？倘若果真如此，即使再高舉“最嚴格”的大旗，也不過是在低效利用土地的道路上一路狂奔。
土地高效配置，可包含兩層含義：第一是土地配置過程的高效，即很迅速地供應土地；第二是土地配置結果的高效，即得到土地的是最能集約節(jié)約使用土地的人。但前者并非后者的充分條件，供地高效不代表會帶來利用的高效。不過，地方政府普遍看重的是前者，并假設后者也自然實現(xiàn)。現(xiàn)實中，政府征地確實保證了各種重大工程拿地的速度，但土地利用效率的問題卻由此引發(fā)。
現(xiàn)在就來講講城鎮(zhèn)土地利用效率低下的情況，是如何因政府征地并壟斷供地造成的。除貨幣過剩引起房價持續(xù)上漲進而導致開發(fā)商囤地的少量情形外，土地低效使用的情形主要有兩種：一是大量工業(yè)用地低效浪費，國土部的數(shù)據(jù)顯示，我國城市內(nèi)工業(yè)用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過35%，遠高于國外15%的水平，全國工業(yè)項目用地容積率僅為0.3至0.6，而發(fā)達國家和地區(qū)一般在1.0以上；二是公共基礎設施用地浪費，各種形象工程用地巨大，寬馬路、大廣場比比皆是。
工業(yè)用地的低效，恰恰就是地方政府壟斷土地供應造成的惡果。地方政府以低地價招商引資時往往會稱，是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)、解決就業(yè)、創(chuàng)造GDP和財政收入而不得已為之。在政績鼓勵下，各地開始比誰的地價低。即使在實施工業(yè)用地最低價后，地方政府仍通過各類隱性補貼方式壓低地價，惡性競爭以搶奪投資者。但任何低于成本和市場價格的資源供應，必然帶來不合理的需求放大和利用效率低下。究其原因，就在于政府不在意土地帶來的直接回報，而把土地作為吸引投資的工具。最終得意的是真真假假的企業(yè)投資者，因為若能低價獲得大面積土地，未來則會有各種方式賺取差價，故也要以投資為誘餌，要地方政府供應更多土地。每年新增建設用地里大約有40%的土地用于工業(yè)，就是這種政府與企業(yè)相互誘惑、各取所需的表現(xiàn)，其用地效率可想而知。
至于各種作為政績工程的公共基礎設施的建設，只須地方政府主要官員決定，政府投資，政府征地。形象上要做好，自然用地規(guī)模不能小，是否實用則另當別論。
可見，土地資源的浪費，更多是地方政府追求政績所致，不管是招商引資的政績，還是各類形象工程的政績。而地方政府恰恰又掌握征地和供地的權力。國土資源部并非不知道這類情況，對此也出臺過很多政策，如工業(yè)用地要通過招拍掛方式供應，要實現(xiàn)工業(yè)用地最低價，要嚴格遵守工業(yè)項目建設用地控制指標，對寬馬路大廣場也要嚴禁�？墒沁@種通過外在約束來限制地方政府的方式，收效甚微。
改革思路并不復雜，讓用地者自覺產(chǎn)生用好土地的動力，就是最佳的改革辦法。說到底，就是讓工業(yè)用地按市場價格供應，而不是以政府壓低的價格供應。這樣，用地者的土地成本大增，就會綜合考慮投資預算與未來企業(yè)利潤問題，自然會減少用地規(guī)模，甚至會通過優(yōu)化流程、綜合利用來提高用地效率。這時，成本就內(nèi)化為其高效利用土地的內(nèi)在動力。但如果不改變地方政府可低價拿地、壟斷供地，且需要去和其他地方比拼業(yè)績等情況，市場價格是無法形成的。要打破這種格局，只有改變當前的征地方式。如果由規(guī)劃圈內(nèi)的農(nóng)民、集體組織或原城市土地使用者來供應土地，則他們只能追求土地收益，而不考慮土地招商帶來的好處。這樣才能在市場上形成由多元化的供應主體組成的工業(yè)用地市場，才能體現(xiàn)出市場價格，倒逼用地者的效率。
當然，上述手段在工業(yè)用地方面可行，在公共基礎設施方面，還需要監(jiān)督。但現(xiàn)在這種從上往下發(fā)文件的監(jiān)督并不太管用，可借鑒國外通過財政硬約束、公共參與等方式，約束政府隨意擴大用地規(guī)模的做法。
應該說，要改變我國當前用地效率差的難題，關鍵在于改變地方政府出于追求自身利益，利用過大的征地權和供地權來扭曲土地配置的現(xiàn)行做法。節(jié)約集約用地的目標既定，在改革的岔路口，需要考慮的是方向的選擇。如果仍把當前政府征地與賣地的管理方式當做不可改變的，只怕更多條改革措施也難以達成節(jié)約集約用地的目標。
（作者系浙江大學公共管理學院土地管理系講師、人文地理學博士）
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