［摘要］ 正規(guī)就業(yè)是影響社會保障覆蓋面的重要因素。本文分析了政府對非正規(guī)就業(yè)者在參保資格上從排斥到納入的轉(zhuǎn)變，企業(yè)逃避社保繳費和進入正規(guī)部門，個人繳費能力和參保意愿對非正規(guī)就業(yè)者參加社會保障的影響。文章認為勞動就業(yè)正規(guī)化和擴大社會保障應(yīng)該在政府、企業(yè)和個人層次上進行分別治理。政府需要完善社會保障制度，主動為非正規(guī)就業(yè)者提供社保，加強對企業(yè)社保繳費的監(jiān)管，提高個人的參保能力和意愿。
［關(guān)鍵詞］ 城鎮(zhèn)就業(yè); 非正規(guī)就業(yè); 社會保障
金融風暴后我國外貿(mào)出口下滑，亟需加快調(diào)整經(jīng)濟增長方式，由出口導向型經(jīng)濟向內(nèi)需拉動型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。在這種情況下，吸收農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保險，提高其社會保障水平，成為擴大內(nèi)需、驅(qū)動經(jīng)濟增長的重要戰(zhàn)略之一。但是，我國現(xiàn)行社會保險體制以正規(guī)就業(yè)為基礎(chǔ)，而大多數(shù)農(nóng)民工則往往在非正規(guī)部門或正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)，在工商稅務(wù)部門沒有登記注冊，甚至在企業(yè)也沒有登記注冊，其收入也沒有通過銀行系統(tǒng)支付，政府難以監(jiān)管，因而對進一步擴大社會保險的覆蓋面形成巨大挑戰(zhàn)。
如何擴大以農(nóng)民工為主體的非正規(guī)就業(yè)者的社會保險覆蓋面? 對于政府來說，需要從兩方面入手: 首先，對于非正規(guī)部門就業(yè)的農(nóng)民工，政府需要將針對正規(guī)部門的社會保障擴展到非正規(guī)部門，調(diào)整社會保障體制，放松參保資格限制，降低繳費水平，使非正規(guī)就業(yè)者有資格、有能力購買社會保險; 其次，對于在正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)的農(nóng)民工，政府則需要將這些非正規(guī)崗位就業(yè)正規(guī)化，如簽訂合同，強制企業(yè)和正規(guī)就業(yè)后的農(nóng)民工購買社會保險。這兩方面都以城鎮(zhèn)就業(yè)的正規(guī)化為導向，事實上，中國政府自二十世紀末就開始推行一系列城鎮(zhèn)就業(yè)正規(guī)化的社會政策，為擴大社會保障覆蓋面創(chuàng)造條件。
一、城鎮(zhèn)就業(yè)的正規(guī)化
1． 非正規(guī)部門與非正規(guī)就業(yè)
本文主要從企業(yè)規(guī)模和雇傭關(guān)系的角度來界定非正規(guī)部門和非正規(guī)就業(yè)。非正規(guī)部門的概念首先由國際勞工組織在1972 年的肯尼亞報告中提出，并在其后的第三世界國家研究中得以推廣應(yīng)用，1980 年代有所沉寂后，1990 年代又重新興起。［1］1993 年國際勞動統(tǒng)計大會將非正規(guī)部門界定為發(fā)展中國家城市地區(qū)那些低收入、低報酬、無組織、無結(jié)構(gòu)的規(guī)模很小的生產(chǎn)或服務(wù)單位。并且非正規(guī)部門的操作化定義指: ( 1) 未登記注冊的生產(chǎn)經(jīng)營單位; ( 2) 小規(guī)模企業(yè)，例如小于10 人; ( 3) 企業(yè)未登記注冊的員工。［2］近年來，早期的非正規(guī)部門概念和定義被擴大到非正規(guī)就業(yè)，包括非正規(guī)部門的就業(yè)和正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)。我國非正規(guī)部門主要指在依法設(shè)立的獨立法人單位、企事業(yè)單位、政府機構(gòu)和社會團體、社會組織之外的規(guī)模很小的經(jīng)營單位，包括: ( 1) 由個人、家庭或合伙自辦的微型經(jīng)營實體，如個體經(jīng)營戶、家庭手工業(yè)戶、雇工在7 人以下的個人獨資企業(yè)等; ( 2) 以社區(qū)、企業(yè)、非政府社團組織為依托，以創(chuàng)造就業(yè)和收人為主要經(jīng)營目標的生產(chǎn)自救性和公益性勞動組織; ( 3)其他自負盈虧的獨立勞動者。［3］我國非正規(guī)部門的就業(yè)指在以上經(jīng)營單位各種類型的就業(yè)，而正規(guī)部門里的非正規(guī)就業(yè)指正規(guī)部門里的短期臨時性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、分包生產(chǎn)或服務(wù)項目的外部工人等。
2． 中國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)
正規(guī)就業(yè)指在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門和公共部門的就業(yè)，就業(yè)者享有國家提供的各項社保權(quán)益。經(jīng)過建國后的國有化和集體化改造，個體和私營經(jīng)濟基本消失，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人口絕大部分在全民和集體所有制企業(yè)、黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體從事正規(guī)就業(yè)。隨著改革開放以來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場化改革的推進，城鎮(zhèn)就業(yè)呈現(xiàn)出非正規(guī)化趨勢。首先是下崗職工進入非正規(guī)部門就業(yè)。上世紀九十年代中后期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有企業(yè)職工大規(guī)模下崗，在其他正規(guī)部門吸納能力有限的情況下，下崗職工進入非正規(guī)部門就業(yè)。［4］［5］其次是大規(guī)模進城的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)從事非正規(guī)就業(yè)。農(nóng)民工在城市多從事臟、苦、險、累、低的工作，大部分從事個體經(jīng)營或在私營企業(yè)中就業(yè)，還有一部分打零工和散工，多在非正規(guī)部門就業(yè)。即使在正規(guī)的企事業(yè)單位就業(yè)，他們也多未與就業(yè)單位簽訂合同，形成在正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)。第三，大學生群體的非正規(guī)就業(yè)。近年來，大學生群體就業(yè)困難，這些新增就業(yè)群體不斷地加入到非正規(guī)就業(yè)行列。
估算中國城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)的人數(shù)，通常有剩余法和問卷調(diào)查法。前者是將國有、集體單位、聯(lián)營經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟、外商投資經(jīng)濟、港澳臺投資經(jīng)濟和其他經(jīng)濟單位界定為正規(guī)部門，將個體戶和私營企業(yè)界定為非正規(guī)部門，利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的城鎮(zhèn)就業(yè)人口總量減去正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)，得出包括個體戶、私營企業(yè)和未登記注冊從業(yè)人員三部分在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)人數(shù)。據(jù)此，胡鞍鋼、趙黎估算出1978 年中國城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)只有15 萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的0． 16%。［6］2009 年城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人數(shù)達1． 9 億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的60．98%。［7］這個計算方法包含了大的私營企業(yè)，但也排除了正規(guī)企業(yè)里的非正規(guī)就業(yè)人員。采用問卷調(diào)查的方法，楊懷印、曲國麗根據(jù)中國靈活就業(yè)人員的實際，通過對東北老工業(yè)基地的30 個城鎮(zhèn)社區(qū)的入戶調(diào)查，推斷2009年中國城鎮(zhèn)約有1． 2 億非正規(guī)就業(yè)人員。［8］由于調(diào)查的抽樣框是東北地區(qū)，對全國非正規(guī)就業(yè)人員的統(tǒng)計推斷可能存在比較大的偏差。
3． 城鎮(zhèn)就業(yè)正規(guī)化
非正規(guī)就業(yè)對用人單位而言具有彈性、靈活和自主決定等優(yōu)勢，降低了用工成本，提高了勞動積極性，被視為解決計劃體制下僵化用工體制的有效辦法。就業(yè)的非正規(guī)化也被視為是勞動力市場發(fā)揮作用的結(jié)果，它有效解決了城鎮(zhèn)職工下崗再就業(yè)問題并且吸收了大量農(nóng)村剩余勞動力。［9］在二十世紀末城鎮(zhèn)失業(yè)問題非常嚴峻的情況下，非正規(guī)就業(yè)功不可沒。但是，就業(yè)的非正規(guī)化造成了社會不穩(wěn)定［10］，農(nóng)民工工資拖欠、職業(yè)病和工傷事故等問題引發(fā)了不少社會矛盾和糾紛，“蟻族”大學生引起了社會的普遍關(guān)注。城鎮(zhèn)就業(yè)亟需正規(guī)化，以保護勞動者的各項合法權(quán)益。
城鎮(zhèn)就業(yè)正規(guī)化指非正規(guī)部門發(fā)展為現(xiàn)代正規(guī)部門，正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)崗位發(fā)展為具有穩(wěn)定勞動關(guān)系的正規(guī)就業(yè)崗位，就業(yè)者依法享有國家提供的各項社保權(quán)益。盡管就業(yè)壓力依然很大，但非正規(guī)就業(yè)造成的嚴重問題迫使原本推崇非正規(guī)就業(yè)的中央政府開始改變政策，將正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)正規(guī)化。2006 年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出，“所有用人單位招用農(nóng)民工都必須依法訂立并履行勞動合同，建立權(quán)責明確的勞動關(guān)系。”2007 年推出的《中華人民共和國勞動合同法》( 以下簡稱合同法) 在勞動就業(yè)正規(guī)化、法制化方面邁出了一大步，該法旨在通過簽訂勞動合同，在企業(yè)和勞動者之間建立明確的勞動關(guān)系，使就業(yè)者受法律保護，具備享有各項正當權(quán)益的資格條件。各地政府規(guī)定，與用人單位建立“勞動關(guān)系”的農(nóng)民工才有資格獲得社會保險。如《北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法》指出，該辦法適用于和城鎮(zhèn)用人單位形成勞動關(guān)系的外地農(nóng)民工。就業(yè)正規(guī)化后，那些原來的非正規(guī)就業(yè)者，就可以更容易地參加社會保障。2008 年1 月1日合同法實施至今，我國勞動就業(yè)的正規(guī)化程度在不斷地上升。
二、就業(yè)正規(guī)化與社會保障
勞動就業(yè)正規(guī)化對社會保障的影響涉及政府、企業(yè)和個人三個層次。
1． 政府: 排斥非正規(guī)就業(yè)者參保和吸納非正規(guī)就業(yè)者參保
社會保障并不總是地方政府優(yōu)先考慮的事情。在現(xiàn)行干部考核體制下，經(jīng)濟增長是衡量干部業(yè)績的核心指標。為了招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府不但給予投資者以土地、原材料、基礎(chǔ)設(shè)施、財稅方面的優(yōu)惠，而且傾向于默許企業(yè)采用非正規(guī)就業(yè)的方式使用廉價勞動力。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)大規(guī)模非正規(guī)就業(yè)的原因不單是資本對勞動者的剝削，通常也是地方政府片面追求經(jīng)濟增長的后果。［11］因此，大量農(nóng)民工，還有非正規(guī)就業(yè)的大學生和城－ 城流動人口，一度都被排斥在就業(yè)地的社會保障體系之外。“經(jīng)濟接納，社會排斥”，就是對這種情況的生動寫照。
非正規(guī)就業(yè)損害了勞動者的權(quán)益，引發(fā)了大量的社會問題。2003 年起中央開始提倡建立和諧社會，糾正地方政府片面追求經(jīng)濟增長的行為。政府盡管不能夠完全控制非正規(guī)就業(yè)的變化，但是卻能夠決定哪些群體有資格享有什么樣的社會保障。在中央社會政策的引導下，除了通過上述就業(yè)正規(guī)化的方式將就業(yè)者覆蓋到社會保障體系，各級政府還將針對正規(guī)部門的社會保障計劃進行調(diào)整改編，并且將之逐漸擴展到非正規(guī)部門，以適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)者的需要。以醫(yī)療保險為例，2006 年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》實施后，在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險高繳費、享受門診和住院服務(wù)的基礎(chǔ)上，各地紛紛建立低繳費、只享受住院服務(wù)的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險或住院醫(yī)療保險，吸收了一大批農(nóng)民工參保。在擴展到非正規(guī)部門方面，2003 年勞動和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的指導意見》，地方政府隨之出臺了實施辦法和細則，建立靈活就業(yè)人員醫(yī)保。中國的醫(yī)療保障以地區(qū)為基礎(chǔ)，通常只有本地的戶籍人口才能有資格參加本地舉辦的靈活就業(yè)人員醫(yī)保。因此，在落實中央政策的過程中，同是靈活就業(yè)人員( 在非正規(guī)部門就業(yè)) ，本地戶籍人口往往可以被納入到擴展的或改編的城鎮(zhèn)醫(yī)療保障計劃，大部分外來的靈活就業(yè)人員仍然沒有被納入。不過，非正規(guī)就業(yè)者比較多的地方政府走在前列，如上海、成都等地出臺了針對外來從業(yè)人員的綜合社會保險，允許一些靈活就業(yè)的外來人員參加。需要注意的是，現(xiàn)行社會保障項目都是“融入城市”的思路，一旦外來農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間或城城之間流動，就不能夠很好地享受各項社保待遇。［12］因此，在社保項目覆蓋率提高的情況下，要特別注重參保人員的社會保險在城鄉(xiāng)、地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。
2． 企業(yè): 逃避繳費和進入正規(guī)部門
社會保險所有5 個險種都需要企業(yè)繳費，除城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員可以個人身份參保外，其余就業(yè)人員必須以企業(yè)或單位名義參保。因此，企業(yè)對于社會保障覆蓋率具有非常重要的影響。以社保繳費為例，以在職職工工資總額為基數(shù)，企業(yè)需要繳納的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險費用分別占工資總額的20%、6%、1%、2%、1%。退出正規(guī)部門或不與員工簽訂合同、將業(yè)務(wù)外包出去，企業(yè)最多可以減少工資總額30%的社保繳費。因此，企業(yè)有非常強的動機和積極性采用各種方式逃避繳費，如非正規(guī)就業(yè)。非正規(guī)就業(yè)者，包括派遣員工、季節(jié)工、臨時工或勤雜工、兼職員工、外包員工、實習生、退休返聘人員等，由于害怕喪失工作或被其他人取代，他們通常接受這種雇傭狀態(tài)。一些企業(yè)屬于非正規(guī)部門，比起正規(guī)部門的企業(yè)來，非正規(guī)部門就業(yè)人員的社會保障覆蓋水平很低，或者沒有社會保障。根據(jù)上文國際勞工組織對非正規(guī)部門的操作化定義，第一個界定非正規(guī)部門的標準是登記注冊。中國城鎮(zhèn)那些未登記注冊的生產(chǎn)經(jīng)營單位都是非正規(guī)部門，如街頭攤販。由于未登記，只能通過調(diào)查來了解情況。非正規(guī)部門測量的維度之二是規(guī)模，國際勞工組織將雇傭規(guī)模小于10 人的企業(yè)界定為非正規(guī)部門的參考值，各國可根據(jù)本國情況酌情修改。在中國，微型企業(yè)的定義在各行各業(yè)有所區(qū)別，如工業(yè)界定為小于20 人，而批發(fā)業(yè)界定為5 人。本文將微型企業(yè)界定為非正規(guī)部門。第三個方面是企業(yè)未登記注冊的員工，我們將其理解為正規(guī)企業(yè)里未簽訂合同的員工。
根據(jù)上文對非正規(guī)部門的界定，非正規(guī)部門的生產(chǎn)經(jīng)營單位進入正規(guī)部門有兩條明顯的界限，一是進行登記注冊，受到法律的保護和監(jiān)管; 二是規(guī)模由微型企業(yè)( 單位) 成長為更大的中小企業(yè)。進入正規(guī)部門意味著支付法律管制的成本和獲得法律保護的收益，如企業(yè)可獲得法律、政策、金融、財稅、公共服務(wù)等方面的支持。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，非正規(guī)部門( 包括微型企業(yè)和非正規(guī)自雇者) 有很多的機會逐步成長壯大，要么由未注冊轉(zhuǎn)變?yōu)榈怯涀?/span>，要么由微型企業(yè)( 單位) 成長為中小型企業(yè)。企業(yè)進入正規(guī)部門( 規(guī)模膨脹) 的過程中需要擴大用工，在人力資源由豐富轉(zhuǎn)向稀缺( 如民工荒)的情況下，加工資和買社保是常見的吸引手段。另外一條有力的措施就是企業(yè)與員工簽訂合同，將非正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)就業(yè)，保障員工獲得社會保障的權(quán)益。
3． 非正規(guī)就業(yè)者: 能力和意愿
能力指個體支付社會保險費用的能力。中國農(nóng)村有大量剩余勞動力，為了生存或改善生活紛紛進城打工。但是，城市正規(guī)部門吸納勞動力的能力有限，農(nóng)民工很容易因教育、技術(shù)、年齡、性別、社會網(wǎng)絡(luò)等原因被正規(guī)部門拒絕，找不到更好的工作，從而進入非正規(guī)部門。即使進入正規(guī)部門，很多農(nóng)民工也處于非正規(guī)就業(yè)狀況，勞動時間長、工資低、工作環(huán)境惡劣而且缺乏社會保障。城鎮(zhèn)非正規(guī)部門進入門檻低，既沒有什么法律管制和管理約束，也不需要太多的教育、技術(shù)和投資，年齡、性別方面的歧視也較弱。無論是在非正規(guī)部門工作，或者在正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)，他們都缺乏社會保障。當然，中小城市的城鎮(zhèn)戶口勞動力到大城市打工，也會面臨這種情況。當政府將針對正規(guī)部門的社會保障擴展到非正規(guī)部門時，很多農(nóng)民工收入微薄，沒有能力在養(yǎng)家之外拿出更多的錢參加社保。不過，隨著人力資源短缺和工資水平的升高，二代農(nóng)民工的狀況有了很大改觀，他們完全有能力參加社會保險。不少非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工其收入源于“半工半耕”，單純農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入或城市務(wù)工收入都不能維系其生存或過上好的生活，只好在農(nóng)村和城市之間“循環(huán)流動”。［13］［14］即使沒有戶籍障礙，農(nóng)民工遷移進城的意愿也并不高，很大一部分農(nóng)民工會選擇返鄉(xiāng)。［15］［16］而且，受雇的農(nóng)民工無論是在正規(guī)部門還是在非正規(guī)部門，工作都很不穩(wěn)定，換工的頻率很高，導致其收入也很不穩(wěn)定。新生代農(nóng)民工工作期望值比較高，換工就更加頻繁了。因此，不同的農(nóng)民工具有不同的社會保險偏好，一部分農(nóng)民工偏好農(nóng)村社會保險，并非所有農(nóng)民工都愿意參加城市社會保險。新生代農(nóng)民工與先輩不同，對農(nóng)村沒有認同，也缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，有強烈的意愿參加城鎮(zhèn)社會保險。
三、政策建議
1． 政府、正規(guī)就業(yè)與社會保障
經(jīng)濟學理論認為政府的職能是彌補市場失靈，提供公共物品。社會保障作為公共物品，是世界各國的基本職能之一，理應(yīng)由政府提供。正如非正規(guī)部門理論所指出的，政府提供的社會保障適用于現(xiàn)代正規(guī)部門，非正規(guī)部門被排斥在外。［17］這一方面是政府沒有能力將其納入，另一方面出于忽視和偏見，政府錯誤地將非正規(guī)部門排斥在外。［18］中國社會保障以地區(qū)為單位，地方政府只負責為轄區(qū)內(nèi)的戶籍人口提供社會保障，外來人口被排斥在外。這導致大量農(nóng)民工權(quán)益受損，造成了社會不穩(wěn)定。中央推行一系列保護農(nóng)民工的政策，試圖將在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社保體系，但目前這些政策偏重于就業(yè)正規(guī)化，即在正規(guī)部門就業(yè)的農(nóng)民工，在非正規(guī)部門就業(yè)的大量農(nóng)民工仍然被排斥在外。當然，這具有一定的合理性。非正規(guī)部門的農(nóng)民工與農(nóng)民并無明顯界限，在目前城鄉(xiāng)差距比較大的情況下，盲目開放社保只會造成“粘蠅紙效應(yīng)”，導致社保越好的城市流入人口越多。但長期在城市居住的非正規(guī)部門農(nóng)民工數(shù)量龐大，加上近年來在城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)的大學生日益膨脹，人口眾多的非正規(guī)部門就業(yè)者長期被城鎮(zhèn)社保排斥在外，這會造成巨大的社會隱患。一些城市積極采取措施將城鎮(zhèn)已登記注冊的非正規(guī)部門納入社保體系，如深圳市的農(nóng)民工醫(yī)療保險和東莞的城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保險，但這遠遠不夠，還需要更多的地方政府積極采取各種措施將非正規(guī)部門的就業(yè)者納入社保體系。除了勞動就業(yè)正規(guī)化和將針對現(xiàn)代正規(guī)部門的社會保障擴展到非正規(guī)部門，使非正規(guī)就業(yè)者有資格參加社會保障外，中國還應(yīng)改善地方政府擴展社會保障的動機和機制，以有效地干預勞動力市場。非正規(guī)部門就業(yè)可能難以控制，對于正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)，政府有很大的作為空間。確保地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，在目前普遍出現(xiàn)用工荒的新情況，地方政府應(yīng)積極將被動提供社保的機制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃犹峁?/span>，充分利用社保吸引和留住勞動力，促進經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。
2． 企業(yè)、正規(guī)就業(yè)與社會保障
企業(yè)在社會保險的運作中具有承上啟下的作用，它對于社會保險政策是有偏好的。如果風險集中且企業(yè)的控制能力強，企業(yè)就會偏好自我管理。如果風險適度且企業(yè)控制能力中等，企業(yè)就會偏好繳納保費。如果風險分散且企業(yè)難以控制，企業(yè)就會選擇普遍主義的社會保險政策。［19］企業(yè)規(guī)模、技術(shù)水平和風險大小是影響企業(yè)偏好的重要影響因素。越是大企業(yè)越為其員工購買保險，如果其逃避繳費，其被發(fā)現(xiàn)的可能性和承擔的代價都會很大。反之，小微企業(yè)則有很強的動機逃避繳費，政府部門也很難監(jiān)管。如果私有企業(yè)和個體經(jīng)濟一方面規(guī)模小，另一方面技術(shù)水平低、風險比較小，它們多傾向于不參加任何社會保險。因此，需要政府針對不同行業(yè)和企業(yè)類型制定差別社保政策。
如果政府的社會保險政策不符合企業(yè)的偏好，那么企業(yè)就有可能退出正規(guī)部門或想辦法逃避繳費。如果監(jiān)管不力，這些行為就有可能成功。如大企業(yè)只與核心員工簽訂合同，大量使用勞務(wù)派遣工。勞動力相對過剩的情況下，在業(yè)者擔心丟掉飯碗，不敢抗議或組織工會，只能忍受企業(yè)的剝削。不過當勞動力短缺時，情況會發(fā)生變化。農(nóng)民工不愿意進入那些不提供社保的企業(yè)工作，這迫使企業(yè)簽訂合同、提高待遇、提供社保。不過，一些企業(yè)主要依靠廉價勞動力生存，短時間內(nèi)無力做到這一點。在金融危機期間，不少企業(yè)破產(chǎn)倒閉，很多生存下來的企業(yè)繳費困難，社保繳費面下降。政府應(yīng)加強對企業(yè)的監(jiān)管，要求企業(yè)擔負繳納責任。針對金融危機中一些企業(yè)退出正規(guī)部門或非正規(guī)化運作，應(yīng)阻止企業(yè)進一步非正規(guī)化，加強對個人權(quán)益的保護，積極處理非正規(guī)就業(yè)者權(quán)益受侵害事件。針對社保以正規(guī)部門的社平工資為基礎(chǔ)，費用和費率較高的現(xiàn)實，精心測算，合理浮動繳費基數(shù)和費率，吸引非正規(guī)企業(yè)參加社保。如東莞降低了繳費基數(shù)，反而滿足了小企業(yè)的偏好，企業(yè)參保積極性提高后，繳費總額并沒有下降。隨著小微企業(yè)不斷發(fā)展壯大，企業(yè)實力增強，允許小企業(yè)逐步為其員工繳納社保費用。對于大中企業(yè)，鼓勵其為非正規(guī)員工購買社保，嚴格監(jiān)管其合同外用工行為。
3． 個體、正規(guī)就業(yè)與社會保障
個體了解非正規(guī)就業(yè)的前景，都渴望進入正規(guī)部門就業(yè)并享有社會保障權(quán)益。在激烈的勞動力市場競爭中，受過良好教育的個體無疑具有更強的競爭力，更有機會進入到正規(guī)部門就業(yè)。此外，技能也是非常重要的競爭手段。擁有國家承認的證書和高超的勞動生產(chǎn)技能，也會受到市場的青睞。以農(nóng)民工為主體的非正規(guī)就業(yè)者擁有良好的教育和技能，很有可能被企業(yè)作為核心員工，在社會保險等方面獲得優(yōu)待。教育和技能除了獲得職位和地位外，也能夠獲得更高的收入。支付能力對于非正規(guī)就業(yè)者參加社會保障至關(guān)重要，畢竟社會保障是一種收入保障，具有社會轉(zhuǎn)移和代際轉(zhuǎn)移的功能。只有那些絕對收入較高的人，才能夠預支資金來應(yīng)付將來的社會風險。而那些收入低的人則只顧眼前，根本無力考慮未來。有支付能力是不夠的，個人有可能將資金用于其他更為優(yōu)先的事項，如孩子的教育。他們可能已經(jīng)為衛(wèi)生保健花了不少錢，不愿意再為此支付。有些人可能會尋找其他的社會保障途徑，如養(yǎng)兒防老或求助于宗族。有錢的雇主可能并不想投資于社會保險，而是想投資于生意獲得更多的財富。盡管政府將其納入社保體系，企業(yè)也愿意為其繳社保費，但五個險種的保險費高達社會平均工資總額的10%，有一部分企業(yè)員工認為社保繳費超過了他們的承受能力，而且跨地區(qū)就業(yè)或返鄉(xiāng)時社保不能轉(zhuǎn)移接續(xù)，他們寧愿不簽訂合同、不繳納社保費，只希望企業(yè)給他們多發(fā)一些錢。針對企業(yè)和個人參保意愿，自愿和強制并舉，推進“準自愿”參保。針對企業(yè)和個人的繳費能力，政府應(yīng)合理調(diào)整繳費水平，滿足他們的需要和偏好。對于沒有單位或固定雇主的外來非正規(guī)就業(yè)者，允許其以個人名義參加社保。此外，還要大力推行社保轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，滿足勞動力流動性強、工作不穩(wěn)定的需要，不拘泥于農(nóng)民工市民化、享有城鎮(zhèn)社會保障的思路。
總之，政府應(yīng)將非正規(guī)就業(yè)者有序納入城鎮(zhèn)社保體系。致力于社會建設(shè)，中央政府已經(jīng)出臺了合同法和社保法等一系列社會政策。這些政策、法律的實施有待于地方政府落實，根據(jù)地方實際因地制宜地制定實施細則。如何將城鎮(zhèn)外來非正規(guī)就業(yè)者納入社保體系，不少地方進行了探索，積累了不少可以推廣的經(jīng)驗。實際上地方政府處理過城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的社保問題，對非正規(guī)就業(yè)并不陌生，可以將安排城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保的經(jīng)驗用于外來非正規(guī)就業(yè)者。在這個過程中需要逐步納入，先將在正規(guī)部門的外來非正規(guī)就業(yè)者納入城鎮(zhèn)社保體系，再將登記注冊的非正規(guī)部門中的外來就業(yè)者納入城鎮(zhèn)社保體系，最后是將在城市長期居住的未經(jīng)登記注冊的非正規(guī)就業(yè)者納入城鎮(zhèn)社保體系。最后，對所有外來就業(yè)者，賦予其獲得社會救助的資格。
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