當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 廉價(jià)勞動力和土地造就了“中國奇跡”
時(shí)代周報(bào)：你如何看待土地制度在中國過去三十多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中的作用？
張曉山：過去30多年，從經(jīng)濟(jì)低起點(diǎn)到如今中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成為世界經(jīng)濟(jì)奇跡，背后有很多因素，但有兩個(gè)因素在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作出了巨大的貢獻(xiàn)，一個(gè)是勞動力，另外一個(gè)就是土地。
中國的人口紅利實(shí)際上更準(zhǔn)確的說法是勞動力的紅利。勞動力廉價(jià)供給是買方市場決定的，雖然工資由勞動力的供求規(guī)律決定，但很多情況下他們是除了工資之外沒有享受到其他的社會福利和保障，也沒有一個(gè)符合現(xiàn)代文明標(biāo)準(zhǔn)的工作條件。這種擠壓對農(nóng)民工本身而言是不公平的。
廉價(jià)的土地則是經(jīng)常被忽視的。多年來的城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程將很多農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地。按照國家法律規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地，必須要改變土地所有制性質(zhì)，將集體所有變成國家所有。但在這個(gè)過程中，農(nóng)民的所有權(quán)被去掉，而給農(nóng)民的補(bǔ)償卻不是所有權(quán)的補(bǔ)償，只是使用權(quán)的補(bǔ)償；并且這種補(bǔ)償都是一次性的，金額很少。但廉價(jià)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后升值很快。
在整個(gè)的制度安排中，農(nóng)民本身是沒有話語權(quán)和參與權(quán)、決策權(quán)的，處于弱勢地位。這種情況跟很多國家是不太一樣的，比如在印度和拉美，廉價(jià)拿走土地搞大規(guī)模招商引資的園區(qū)就很難出現(xiàn)，因?yàn)橥恋夭粫S意被拿去。印度的西孟加拉邦想搞工業(yè)園區(qū)但搞不成，就是因?yàn)檗r(nóng)民不允許。而中國的情況與過去的二元土地制度及農(nóng)轉(zhuǎn)非的征地安排有關(guān)，這種制度設(shè)計(jì)使得有可能通過政府動員的強(qiáng)力手段在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源配置，獲取低成本的土地，用于工業(yè)和城鎮(zhèn)開發(fā)。
廉價(jià)的勞動力和廉價(jià)土地為中國經(jīng)濟(jì)起飛和發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)的過程，農(nóng)民在這個(gè)過程中是承擔(dān)了巨大的代價(jià)和犧牲。
城市使用農(nóng)民勞動力，卻未支付社會成本
時(shí)代周報(bào)：城鄉(xiāng)二元土地所有制對城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來哪些問題？
張曉山：一方面讓土地城鎮(zhèn)化的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化幅度。地拿去，但人不要，人來到城市只是匆匆的過客，城市只是把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民當(dāng)作勞動力使用，使用完之后無論勞動力狀況如何都要回到農(nóng)村，配套的還是農(nóng)村的低保。而且經(jīng)常都是年輕的農(nóng)民將最好的時(shí)光貢獻(xiàn)給城市之后再回到鄉(xiāng)村。
這些農(nóng)民回鄉(xiāng)之后就變成了繼續(xù)在田地里耕種的農(nóng)戶，和未離開農(nóng)村之前一樣生活，但是很多人經(jīng)過進(jìn)城務(wù)工過程后，本身的勞動力已經(jīng)不行了，他們過了最好的勞動年齡，有的得了塵肺病，有的是工傷，甚至成為農(nóng)村的負(fù)擔(dān)。城市只用了他們的勞動力，卻沒有負(fù)擔(dān)相應(yīng)的社會成本。這一過程和上世紀(jì)五六十年代通過工農(nóng)產(chǎn)品加工“剪刀差”讓農(nóng)民給國家“進(jìn)貢”完成工業(yè)化的積累異曲同工，改革開放后，農(nóng)民通過廉價(jià)的勞動和土地繼續(xù)給國家“進(jìn)貢”，促成中國經(jīng)濟(jì)的騰飛。中國經(jīng)濟(jì)從起步到騰飛，都是農(nóng)民在背后犧牲。
土地改革是新型城鎮(zhèn)化利益交匯點(diǎn)
時(shí)代周報(bào)：針對這一點(diǎn)李克強(qiáng)總理上任之初就提出了“新城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，要求實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，但號稱最高級別的全國城鎮(zhèn)化的工作會議卻一再推遲，是不是新型城鎮(zhèn)化的阻力太大？壓力來自何方？
張曉山：新型城鎮(zhèn)化，“以人為本”、“人的城鎮(zhèn)化”、“不犧牲農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)化”等都提得很好，但如果現(xiàn)行的體制不變，包括國民收入分配體系、財(cái)稅體制、行政管理體制和干部考核晉升體系等不變的情況下，任何聽上去很美的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和提法往往都難以避免地在施行過程中走樣，會被一些利益集團(tuán)利用而各取所需，政策下行過程中被扭曲，而最終受損的很可能還是身為弱勢群體的農(nóng)民。因此，要推行新的城鎮(zhèn)化，必須要進(jìn)行全方位配套的綜合、深層次改革，把制約經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的深層次矛盾解除，否則新城鎮(zhèn)化的善良愿望難以真正落實(shí)。
時(shí)代周報(bào)：你覺得新型城鎮(zhèn)化的突破口是什么？土地制度作為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度是否可以成為一個(gè)突破口？
張曉山：現(xiàn)在，土地制度是消除二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵點(diǎn)和契合點(diǎn)，因?yàn)橥恋刂贫缺旧砭褪歉鞣降睦娼粎R，涉及到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)新農(nóng)村、涉及到未來幾億人在農(nóng)村怎么生活、涉及到如何進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化。所有利益相關(guān)者的眼睛都盯著農(nóng)民的土地，土地是真正的利益交匯點(diǎn)。但要解決土地問題，就好像是一簍子螃蟹一個(gè)拽一個(gè)，必然涉及到整個(gè)體制的變革，改革走到今天，土地制度改革是關(guān)鍵點(diǎn)，單兵突進(jìn)是不可能的。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清恰是征地糾紛根源
時(shí)代周報(bào)：真正實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)制度改革，其突破口是什么？2012年中央1號文件提出，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證”工作。確權(quán)是第一步嗎？
張曉山：土地確權(quán)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，確權(quán)是要為未來消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、保障農(nóng)民權(quán)益打下堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，但光靠土地確權(quán)也不能從根本上解決問題。如果土地確了權(quán)，但農(nóng)民沒有相應(yīng)的政治權(quán)利，土地權(quán)利還是容易被人拿走�，F(xiàn)在的確權(quán)包括農(nóng)牧地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)、其他各類土地的所有權(quán)等。土地確權(quán)，是將以前虛置的權(quán)利進(jìn)一步落實(shí)，讓農(nóng)民真正成為集體土地的所有者。
時(shí)代周報(bào)：集體土地所有權(quán)如何真正落實(shí)到每一個(gè)農(nóng)民身上？
張曉山： 《土地承包法》中規(guī)定了土地集體所有的成員權(quán)利，即成員有權(quán)承包土地，《物權(quán)法》又規(guī)定，成員權(quán)包括成員對土地相關(guān)利益的知情權(quán)和參與權(quán)，但是誰是成員？資格如何取得？成員的權(quán)利責(zé)任義務(wù)是什么？卻沒有規(guī)定。
時(shí)代周報(bào)：如果農(nóng)民離鄉(xiāng)到城市里打工，他還是否繼續(xù)享有集體土地的權(quán)利？
張曉山：成員資格必須要明確。今年中央“一號文件”中就談及要探索成員資格的界定辦法，說明現(xiàn)在對成員資格的界定還不清楚。
時(shí)代周報(bào)：你是說多年來土地集體所有，但成員有什么樣的權(quán)利、誰是成員都不清楚？
張曉山：不清楚，所以現(xiàn)在要探索。另外，什么是集體，集體是在哪一層級也需要明確。過去講三級所有制基礎(chǔ)，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)，以生產(chǎn)隊(duì)為基本算單位，改革開放之后人民公社變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產(chǎn)大隊(duì)變成村，然后生產(chǎn)隊(duì)變成村民小組，現(xiàn)在很多時(shí)候是由行政村一級將土地發(fā)包給農(nóng)民。
行政村是政府的下屬代理機(jī)構(gòu)，真正的集體應(yīng)是村民小組一級。比如一個(gè)村民小組50戶，那么每一戶的承包經(jīng)營權(quán)要明確，要有明確的圖示，頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證上還應(yīng)有國徽，底下應(yīng)寫有“中華人民共和國農(nóng)業(yè)部監(jiān)制”，承包期應(yīng)標(biāo)明“長久不變”或者30年或50年；第二，農(nóng)戶本人的宅基地也應(yīng)如此，宅基地應(yīng)有土地使用權(quán)證、宅基地上房屋的所有權(quán)證。除了耕地和宅基地外，還有其他的公益性用地，比如道路、曬場等未開發(fā)的，這些地村民小組一共有多少，有的地區(qū)在探索以村民小組為單位按照股份量化等形式分?jǐn)偟矫總�(gè)農(nóng)戶頭上。
確權(quán)之后，每個(gè)農(nóng)戶的手中應(yīng)該有土地承包經(jīng)營權(quán)證、宅基地的集體土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證，有的地方農(nóng)民還有未開發(fā)土地的股權(quán)證，以及集體的成員資格證。理想化的土地確權(quán)后，就有一張農(nóng)村土地的“魚鱗圖”，每一塊都是有主地，而后要進(jìn)行開發(fā)征地之時(shí)就非常明確了。不會再出現(xiàn)如今這種“集體土地人人有份也人人無份”的虛置所有權(quán)的情況，很多地方的賣地糾紛也是起于產(chǎn)權(quán)不明晰。
土地成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建議捆綁確權(quán)
時(shí)代周報(bào)：許成鋼教授曾談及要解決高房價(jià)、社會不公等問題，根本的是要改變土地所有制。是不是只有農(nóng)民個(gè)人有了土地所有權(quán)，才能真正議價(jià)？農(nóng)地改革是否要觸及最根本的所有制變革？
張曉山：如果真要實(shí)行土地私有化，農(nóng)民本身作為土地的小私有者也很難去跟強(qiáng)大資本或者是權(quán)力去博弈和談判。相反，如果現(xiàn)有的集體土地所有制能夠真正落實(shí)，一方面，原本空泛的集體變成成員組成的集體，有自己的代表進(jìn)行集體行為的談判，形成社區(qū)自治，要比原子化的個(gè)人私有農(nóng)戶具有更大的優(yōu)勢。另一方面，集體所有制幾十年來的制度慣性及其路徑依賴的遺產(chǎn)，本身能夠?yàn)榧w所有的方式創(chuàng)造未來可行的條件。而且，這種集體有時(shí)是基于血緣的資源關(guān)系，是有效的組織載體，在各方面權(quán)利落實(shí)的情況下，集體代表在參與談判上的力量更強(qiáng)，這比徹底改變所有制形態(tài)的陣痛更小，制度的成本更低。
時(shí)代周報(bào)：如果不觸及所有制性質(zhì)，百年之后分塊的集體土地所有權(quán)有繼承關(guān)系嗎？
張曉山：我個(gè)人的觀點(diǎn)是，未來要把土地的成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利二者捆綁起來，合二為一作為一種長久不變的權(quán)利，土地集體所有實(shí)際上是繼承的。經(jīng)過確權(quán)進(jìn)行集體成員的初次鎖定，而后新成員的加入問題應(yīng)該由集體自己決定。國外土地私有的一些國家對農(nóng)地也有的采取長子繼承，目的也是要防止土地不斷細(xì)分分割。
“統(tǒng)一的土地市場”仍然還只是個(gè)方向
時(shí)代周報(bào)：現(xiàn)在的農(nóng)村土地確權(quán)有沒有好的樣本可供觀察？
張曉山：成都已經(jīng)搞了兩三年了，其初衷是想做土地流轉(zhuǎn)，但發(fā)現(xiàn)不搞確權(quán)就沒法進(jìn)行下去，只能回來搞確權(quán)。確權(quán)的投入很大，需要大量的人力、物力、財(cái)力，還有很多歷史遺留問題要解決，目前來看，做得還比較扎實(shí)。
時(shí)代周報(bào)：你預(yù)計(jì)中國現(xiàn)有的集體土地確權(quán)工作要多少年才能完成？
張曉山：按照2013年“一號文件”是5年。
時(shí)代周報(bào)：這個(gè)時(shí)間合理嗎？
張曉山：實(shí)話實(shí)說是事在人為。今年我在人大提案里提出地方政府應(yīng)該成立一個(gè)綜合領(lǐng)導(dǎo)小組，確權(quán)的資金中央要配套地方，地方政府才有積極性去推動，但有的地方政府不愿意，因?yàn)榇_權(quán)意味著以后拿地就沒那么方便了。所以要有中央的督導(dǎo)，從上到下的貫徹落實(shí)要檢查，頂層設(shè)計(jì)很容易，但設(shè)計(jì)之后你要一套配套措施確保設(shè)計(jì)可以實(shí)施。
時(shí)代周報(bào)：現(xiàn)在有嗎？
張曉山：農(nóng)業(yè)部說這幾年搞了很多試點(diǎn)在推行，目前正在完善，但其中農(nóng)業(yè)部和國土資源部兩家權(quán)責(zé)如何劃分，還涉及到一些部門扯皮的問題。關(guān)鍵是在中央如果下定決心，中央要協(xié)調(diào)，要有相應(yīng)的人員資金保障和監(jiān)督評估機(jī)制。
時(shí)代周報(bào)：確權(quán)之后下一步該做什么？有沒有下一步怎么走的路線圖？
張曉山：確權(quán)之后把土地分成兩個(gè)序列。一個(gè)是農(nóng)用地，在于如何促進(jìn)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，使從事務(wù)農(nóng)的農(nóng)民能夠得到比外出打工高兩倍到三倍以上的收入，讓一部分真正的農(nóng)業(yè)企業(yè)家或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育，未來形成少數(shù)專業(yè)化、市場化、商品化的大農(nóng)業(yè)和大量小規(guī)模生存農(nóng)業(yè)共存的格局，這也是實(shí)現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化后，留在農(nóng)村的4億多人口的生存格局。中國的國情是人多地少，未來也不可能像國外一樣只剩下幾百萬的農(nóng)場主，對于生存農(nóng)業(yè)不能人為地去消滅，應(yīng)該因勢利導(dǎo)，在確權(quán)之后鼓勵流轉(zhuǎn)。
另一個(gè)是非農(nóng)業(yè)用地。應(yīng)將十七屆三中全會所提的“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，逐漸擴(kuò)大到“城市建設(shè)用地范圍外”。目前城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的土地只占整個(gè)集體建設(shè)用地的5%，是小頭，擴(kuò)大后將城鎮(zhèn)包括進(jìn)來，城郊農(nóng)民就能逐步把土地自主合作開發(fā)利用，確權(quán)基礎(chǔ)上增值收益也可以實(shí)現(xiàn)了。
時(shí)代周報(bào)：但流轉(zhuǎn)就要有市場，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都指出中國沒有統(tǒng)一的土地市場。
張曉山：統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的形成，前提有兩個(gè)，一個(gè)是產(chǎn)權(quán)要界定清楚，二是要有較為完整、透明和系統(tǒng)的市場規(guī)則，不僅包括交易規(guī)則，還包括收益分配的規(guī)則。
目前土地一級市場實(shí)際上還是政府壟斷的，按十七屆三中全會決定指出的“逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場”是一個(gè)方向，但從2008年到現(xiàn)在5年了，好像還只是一個(gè)方向。
改變單一GDP的考評體系
時(shí)代周報(bào)：城鎮(zhèn)化改革中弱勢農(nóng)民的權(quán)益如何在沒有規(guī)范土地市場的情況下得以保障，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化？
張曉山：留在鄉(xiāng)村的一部分人的權(quán)益，應(yīng)該通過土地增值收益得到合理的份額，同時(shí)促進(jìn)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，目前土地出讓金中真正為農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施的支出只占3.5%，而20%-30%都用在了城市。而進(jìn)入城市的人口權(quán)益，則應(yīng)通過增加城市公共物品的投入來保障。
時(shí)代周報(bào)：那就涉及到戶籍制度了。
張曉山：實(shí)際上戶籍制度只是一張紙，關(guān)鍵是戶籍制度附著的各種福利。人口進(jìn)入城市后就業(yè)、養(yǎng)老、住房、子女教育等都需要錢，這部分要實(shí)現(xiàn)則必須靠國民收入分配體系的進(jìn)一步完善來實(shí)現(xiàn)，不能再把過多的優(yōu)質(zhì)資源都集中于大城市。
尤其是像北京這種超大城市，我并不鼓勵。所謂基本公共資源的均等化，不是具體數(shù)量的均等化，而是質(zhì)量的均等化。為什么北京的三甲醫(yī)院成為了全國的三甲醫(yī)院，因?yàn)閯e的地方?jīng)]有，所以人的城鎮(zhèn)化更多的是要有人才。包括引進(jìn)企業(yè)家創(chuàng)業(yè)，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有了人的積聚，才有第三產(chǎn)業(yè)，整個(gè)城鎮(zhèn)才能發(fā)展，所以這涉及到整個(gè)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局和資源分配的調(diào)整。如果各個(gè)方面體制變革不到位的話，新型城鎮(zhèn)化也可能走歪，會成為某些政府部門或利益集團(tuán)借其名號追求短期利益的工具。
時(shí)代周報(bào)：那么各方面的體制變革都要同時(shí)進(jìn)行嗎？
張曉山：不一定同時(shí)，但都要有相應(yīng)的時(shí)間表，要按照這個(gè)方向變革。現(xiàn)在上海松江的模式很受推崇，實(shí)際上是兩個(gè)地區(qū)一個(gè)搞工業(yè)、一個(gè)搞農(nóng)業(yè)，考評體系完全不同，搞農(nóng)業(yè)的得到的政策扶植也不一樣，實(shí)際上就是在改變單一GDP的考評體系。
說到根子上，就是要改變官員升遷的決定權(quán)，不能光由上面領(lǐng)導(dǎo)決定，而很大程度上應(yīng)該由群眾來評判官員是否做了實(shí)事。
時(shí)代周報(bào)：那就涉及到權(quán)力的來源和目的。
張曉山：即便講民主集中制，也要體現(xiàn)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和對人民群眾負(fù)責(zé)的一致性。因?yàn)檎f共產(chǎn)黨是以人民的最大利益為出發(fā)點(diǎn)的，就要有形式來體現(xiàn)。
時(shí)代周報(bào)：你是說人民可以對它進(jìn)行投票和打分。
張曉山：對，就是說我們現(xiàn)在只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)這種體制是要改變的。
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