當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 杜人淮:困境重重的中國新型城鎮(zhèn)化道路
城市化（urbanization）是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是一個社會進步和發(fā)展的重要標志。新型城鎮(zhèn)化道路，是中國特色的城市化道路。提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，走可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，是加快轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟發(fā)展方式戰(zhàn)略重點，是擴大內(nèi)需及推動國民經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展最大潛力和持久動力。當前，我國新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展面臨著諸多困境和挑戰(zhàn)，推動城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展支撐條件比較脆弱，存在的瓶頸問題日趨突出。
一、二元結(jié)構(gòu)問題趨于強化和固化
通常情況下，二元結(jié)構(gòu)是城市化的重要動因，城市化則是破解二元結(jié)構(gòu)的有效途徑。我國的二元結(jié)構(gòu)，不僅表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且表現(xiàn)為城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)。新中國成立后，由于我國經(jīng)濟發(fā)展采取以農(nóng)補工，限制農(nóng)村人口向城市流動，以及城鄉(xiāng)關(guān)系偏重于城市，城鎮(zhèn)建設(shè)偏重于大中城市等政策，不僅嚴重遲滯了我國城鎮(zhèn)化進程，而且導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)落后于工業(yè)、農(nóng)村落后于城市、小城鎮(zhèn)落后于大中城市的二元結(jié)構(gòu)問題不斷強化。改革開放以來，我國雖采取了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，比如逐步放開了農(nóng)產(chǎn)品市場，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，支持農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移等，近年來又進一步加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村力度，并對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民采取“多予少取放活”等政策，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟顯著增強，農(nóng)民收入水平明顯提高，城鄉(xiāng)聯(lián)系程度日益密切，城鎮(zhèn)化進程加快推進，但我國二元結(jié)構(gòu)及其深層次矛盾并未得到根本扭轉(zhuǎn)，且有進一步強化和固化趨勢。
隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，資本的趨利性使大量資金從農(nóng)村流向城市，不公平土地征用制度使土地增值收益分配向城市和非農(nóng)部門嚴重傾斜，不合理收入分配制度使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工不同酬，農(nóng)民工工資長期處于較低水平，而向城市傾斜的公共支出政策則使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系和社會保障等差距越拉越大。其結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收困難等“三農(nóng)”問題更加突出，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴大勢頭難于得到遏制。不僅如此，城鎮(zhèn)之間的發(fā)展差距也越來越大，我國環(huán)渤海、長三角、珠三角三大城市群的面積不足國土4%，卻集聚了全國人口的18%，創(chuàng)造了全國GDP的40%�？傮w上看，內(nèi)地城鎮(zhèn)發(fā)展滯后于沿海地區(qū)，欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展滯后于發(fā)達地區(qū)，中小城市發(fā)展滯后于大城市，建制鎮(zhèn)發(fā)展滯后于建制城市發(fā)展，即使同一城鎮(zhèn)不同區(qū)域的發(fā)展差距也日益凸顯。“當前，城鄉(xiāng)差距問題既普遍又突出，而城市二元結(jié)構(gòu)中的高低收人差距往往更大，繁華的城市中心這與簡陋的棚戶區(qū)、工礦區(qū)并存，形成了明顯反差，資源枯竭城市困難群眾更多”。[1]
二、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和生存壓力加大
長期以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后于工業(yè)化發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)或農(nóng)村人口始終占我國人口總數(shù)的大部分，是典型的農(nóng)業(yè)大國。促進農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。改革開放后，我國的城鎮(zhèn)化得到了迅速的發(fā)展。2012年城鎮(zhèn)化率達到51.3%，比改革開放之初1980年的19.4%提高近40個百分點，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口。由于我國采用人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計標準，包括城市戶籍人口以及在城市居住半年以上的常住人口，其中后一部分人口具有很大的流動性和不確定性，因而難以真實反映我國城市人口的量變關(guān)系，甚至有人稱之為“偽城市化”。農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移與城市經(jīng)濟增長存在正相關(guān)關(guān)系，能有效地拉動GDP增長。如果城市化率年均增加1個百分點，2020年，我國的城鎮(zhèn)化率將達到57%，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⑦_到8.28億人。[2]未來十年，我國城市化率還將達到60%左右，還有大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市。但長期存在的城鄉(xiāng)分割體制，特別是戶籍、土地、社保、就業(yè)、教育等歧視性制度影響，造成進城農(nóng)民同城市市民生存和發(fā)展機會極不平等，這不僅嚴重阻礙農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，而且加大進城農(nóng)業(yè)人口生存和生活壓力。
我國城市化人口的主要來源是農(nóng)村進城務(wù)工人員（農(nóng)民工）。但由于受城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度影響，我國農(nóng)民工可以進城務(wù)工，但卻很難在城市落地扎根。農(nóng)民工本應(yīng)該是城市化人口，卻因為農(nóng)村戶籍變成身份模糊的邊緣人口。他們是農(nóng)村人眼中的城市人，城里人眼中的農(nóng)村人，也是政府制度安排的農(nóng)村人。在許多農(nóng)民工看來，城市不是自己久留之地，更不是終身托付之地，早晚還得從農(nóng)村來回到農(nóng)村去。無論是在城里人看來，還是在進城務(wù)工人員看來，進城務(wù)工人員只是城市的臨時工，幾乎不可能成為真正市民。農(nóng)民工實際上成了“鐘擺式”或“候鳥型”的流動人口。同時，又由于城市就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療和社保等制度均與戶籍掛鉤，進城務(wù)工人員難以平等享受市民待遇，就業(yè)難、就醫(yī)難、居住難、子女教育難、遇到欠薪和工傷賠償?shù)戎卮罄щy尋求社會救助難等問題非常突出。
在城市，進城務(wù)工人員不僅從事最累、最苦、最臟工作，而且干活時間最長，獲得收入最低，扎根城市難度和壓力越來越大。近年來，由于全國城市遍地開花的一輪又一輪的房價畸形暴漲，加上無緣享受城市保障性住房待遇，因而，對絕大多數(shù)進城務(wù)工人員來講，住上保障房無疑是鏡中花，購買自己商品房更是水中月，大多進城務(wù)工人員只能居住在擁擠的簡易工棚中，或者居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部自建或租用的簡易屋里。高房價正在掏空城市居民收入，若再進一步掏空農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的收入，依靠城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需和驅(qū)動我國下一輪社會增長動力的功能就大打折扣。不僅如此，由于進城務(wù)工人員工作時間長、工作辛苦，又居無定所，再加上目前存在的歧視性戶籍、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老制度制約，不僅造成5800萬留守子女常年見不到自己的父母，2000多萬隨遷子女的教育難，數(shù)以千萬計的老人無人贍養(yǎng)，這將嚴重阻礙我國城市化健康發(fā)展。長期以來，城鎮(zhèn)對待農(nóng)民工總體上講，是“取而不予，用而不養(yǎng)”，“只用一時，不管終生”，“經(jīng)濟上接納，社會上拒絕”，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的生存壓力始終難以得到舒緩，并開始出現(xiàn)農(nóng)民工離城還鄉(xiāng)的“偽逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。為此，有必要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度，推動進城務(wù)工人員市民化，深化居民住房、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等制度的公平性改革，消除農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的制度壁壘，同時加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。
三、城市基礎(chǔ)設(shè)施等承載能力堪憂
城鎮(zhèn)化需要基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、居住、教育、醫(yī)療等條件的有力支撐。同時，城鎮(zhèn)化的過程還是消耗大量能源，制造大量排放物的過程。到2030年，我國城市化率將達到65%左右，新增3億多人口，需要大幅度提升城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護與治理設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)等承載能力。長期以來，由于我國城市化發(fā)展理念、發(fā)展規(guī)劃和制度建設(shè)等嚴重滯后，當城鎮(zhèn)化走上快速發(fā)展軌道后，不僅已有的城市交通、地下管道、供電供水和廢水、廢氣、廢渣的“三廢”治理等設(shè)施建設(shè)，以及住房、教育、醫(yī)療等民生工程建設(shè)的承載能力明顯不足，而且城市各項新建和改、擴建基礎(chǔ)設(shè)施及民生工程建設(shè)發(fā)展跟不上城鎮(zhèn)化速度，難以適應(yīng)和滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，致使我國許多城市出現(xiàn)比較嚴重的環(huán)境污染、交通擁堵、交通事故、住房難、醫(yī)療難、就業(yè)難、就學(xué)難等等城市化問題，成為嚴重影響和制約我國城鎮(zhèn)化深度發(fā)展的絆腳石。
目前，我國許多城市的承載能力已經(jīng)接近或超出極限，這其中既有基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)本身的硬件問題，同時也有制度缺陷等軟件問題。主要表現(xiàn)在：一是城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足機動車和人口快速增加的要求。從一定意義上講，城鎮(zhèn)化的過程也是城市的機動化過程。機動車的快速增長是我國城市發(fā)展的最為顯著特征。2009年，北京就凈增新車51.5萬輛，等同2008年香港整個機動車保有量。[3]我國許多城市地面公路、地下軌道和交通管理等建設(shè)，始終難以跟上機動車和城市人口增長速度。二是城市環(huán)境保護和治理能力難以有效解決城市日益突出的環(huán)境問題。目前，我國城市環(huán)境保護和治理建設(shè)普遍滯后，許多城市綠化面積不增反降，致使城市及其周邊的工業(yè)“三廢”問題、城市生活垃圾問題、機動車尾氣排放問題等日漸突出，許多城市常年空氣質(zhì)量較差。目前，全國667個城市中約有2/3的城市交通高峰時出現(xiàn)擁堵，許多大城市相繼變成“霧都”，成為“無心”、“無肺”和“無腎”城市。三是城市住房建設(shè)和調(diào)控政策難以有效解決城鎮(zhèn)化進程中凸顯的住房供求矛盾。近年來，雖然我國城市商品房建設(shè)保持較快發(fā)展勢頭，但仍然滿足不了購房者需求，商品房供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出。大量空置住房的存在和大量居民無房可住情況日益突出。四是城市教育和醫(yī)療資源及相關(guān)制度改革難以滿足人們對公平教育和醫(yī)療的需求。城市教育資源和醫(yī)療資源差異較大，且分布不公，擇校問題和到大醫(yī)院就醫(yī)難等問題非常突出，而且有越演越烈之勢。五是城市就業(yè)崗位的增長難以滿足新增和換崗勞動力的就業(yè)需求。近年來，城市的快速擴張產(chǎn)生了大量需重新就業(yè)的失地農(nóng)民，高效的擴招造就了大批新增就業(yè)的大學(xué)生，而城市新增就業(yè)崗位不僅無法始終難以滿足新增勞動力的就業(yè)需求，也無法滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟周期等影響產(chǎn)生的轉(zhuǎn)崗勞動力就業(yè)需求。
城市承載能力的建設(shè)，既是一個系統(tǒng)工程，也是一個需要經(jīng)濟實力來支撐和不斷積累發(fā)展的過程。我國城鎮(zhèn)化承載能力發(fā)展滯后問題，將是我國長期面臨的突出問題。根據(jù)國際經(jīng)驗，人均GDP達到3000美元時，城鎮(zhèn)化問題將會逐漸凸現(xiàn)，我國還將長期面臨日益突出的城市化問題。為此，我們需要遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃城市各項建設(shè)，確實使城市的各項建設(shè)能最大限度地惠及到廣大民眾利益訴求，有效防范某些國家把城鎮(zhèn)化變成“富人的嘉年華，窮人的苦難營；圈房者的天堂，無房者的煉獄；強勢者斂財?shù)奶雇荆鮿菡咧仑毜纳顪Y”等情形發(fā)生，讓城市各項建設(shè)能有效支撐城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
[1] 李克強：《破解城市二元結(jié)構(gòu)難題 走新型城鎮(zhèn)化道路》，載于《城市規(guī)劃通訊》2012年19期。
[2] 國務(wù)院研究室：《中國農(nóng)民工問題研究總報告》，載于《改革》2006年第5期。
[3] 吳琪：《交通膨脹:考驗城市的容納極值》，載于《資治文摘（管理版）》，2011年第2期。
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