法治周末見習(xí)記者 汲東野
20年前，和當(dāng)下很多進(jìn)城務(wù)工人員一樣，農(nóng)民劉忠普懷揣“城市夢”，舉家遷到位于遼寧省沈陽市近郊的文官村。
20年后的今天，劉忠普的夢卻已破碎。
1993年，因為老家地理位置較偏；土地收成不高，劉忠普投奔家在文官村的妹妹，在一家私人經(jīng)營的水泥廠打工�？紤]到這里離沈陽市較近，教育質(zhì)量也比老家要好，劉忠普把家人都接到了文官村。
盡管戶口早已遷到新的村莊，作為外來戶的劉忠普一家的戶口卻和村里的“坐地戶(本地農(nóng)民)”不同。他們既無法享有土地承包權(quán)利，也不能享受村里的很多福利待遇。
法治周末記者了解到，文官村大約有1300口人。村中和劉家境遇相似的超過百人。其中，既有上個世紀(jì)80年代的農(nóng)民，也包括更晚搬來此地的南方商人。
外來戶聚集的文官村，代表了當(dāng)下不少的中國村莊。有資料顯示，近年，農(nóng)村外來戶失去土地承包權(quán)而造成的土地糾紛在沿海地區(qū)、吉林、內(nèi)蒙古等地頻繁出現(xiàn)，甚至成為上訪“重災(zāi)區(qū)”。而在此類糾紛中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員標(biāo)準(zhǔn)問題凸顯。
動遷是個“壞消息”
對于劉忠普而言，動遷，是砸碎自己“城市夢”的那把錘子。
文官村屬沈陽市皇姑區(qū)陵東街道管轄，位于沈陽市東北近郊。
今年4月，沈陽市皇姑區(qū)作出了組建八大特色功能區(qū)的規(guī)劃，陵東街道被劃為“首府新區(qū)”建設(shè)范圍。這意味著，文官村將以更接近城市的面貌呈現(xiàn)在人們面前。
6月底，法治周末記者來到文官村。
一場暴雨，沒能將文官村洗刷一新。村后的小路，積起了大小不一的黑色泥坑水洼。路邊茂盛的雜草掩映著堆砌的木料，即將干燥的黑泥留著車轍的痕跡。泥痕中，散見著被壓扁的彩色垃圾。
傳了幾年的動遷將要實(shí)施。這對于大多數(shù)文官村村民來說是個好消息。他們通常會拿到數(shù)目可觀的征地補(bǔ)償款，住上回遷房。
然而，在文官村的外來戶們看來，動遷的消息卻像是當(dāng)頭一棒。
村委會認(rèn)為劉忠普等人“不具備村民資格”，不承認(rèn)他們的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，外來戶們也不能享有村民的土地福利。
盡管具體的征地補(bǔ)償辦法還沒出來，外來戶們知道他們的征地補(bǔ)償款將會和坐地戶相距甚遠(yuǎn)。除此之外，村里也沒有為外來戶辦理養(yǎng)老保障。像劉忠普家以自家房子出租為主要經(jīng)濟(jì)來源的，沒了房子，就相當(dāng)于斷了口糧。
早在2003年，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司經(jīng)營體制處李琴就總結(jié)了“劉忠普們”的境況：農(nóng)民到城鄉(xiāng)接合部落戶是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的結(jié)果，他們之所以放棄原來的土地承包權(quán)，是為了尋求發(fā)展機(jī)會和經(jīng)濟(jì)利益。而現(xiàn)在為什么農(nóng)民要土地承包權(quán)，原因在于城鄉(xiāng)接合部不斷成為城區(qū)，牽涉土地補(bǔ)償?shù)睦鎲栴}。此類問題在中國城鄉(xiāng)接合部“非常普遍”。
難以討到的“說法”
二三十年前遷入文官村的外來戶，很多都已年過五旬。在不懂技術(shù)、沒有土地、沒有養(yǎng)老保障的情況下，他們試圖討個說法。
劉忠普的女兒劉超走遍了區(qū)、街道的相關(guān)部門、村委會和皇姑區(qū)法院，但是沒能要回土地承包權(quán)。
陵東街道信訪辦的一位趙姓工作人員的回復(fù)是：“這種涉及‘股民’身份的土地糾紛問題太普遍了。下周二來拿處理意見。”然而到了下周二，劉超得知，趙姓工作人員到區(qū)里開會去了，通知她下一周再來。
劉超早料到如此。事實(shí)上，她已經(jīng)習(xí)慣了這種拖延。她知道拖延的背后就是事情的無解。
和村委會也無協(xié)商可言，村委會告訴劉超，一切決定都是由當(dāng)時村民代表大會的討論通過的。
當(dāng)年，為了落戶文官村，劉忠普賣掉了老家的房子，在文官村買了一套40平方米的房子，取得了一張寫著他名字的宅基地使用證明和一個房產(chǎn)證。
據(jù)劉忠普回憶，在陸續(xù)交了共兩萬元的落戶費(fèi)之后，當(dāng)時的村書記祖戰(zhàn)成(音)告訴他，他們享有和普通村民一樣的土地待遇。至于劉家是否享有和村民相同的其他待遇，祖戰(zhàn)成表示需要“再研究研究”。
1996年12月25日，劉忠普一家四口的戶口終于落下。戶口本上的服務(wù)處所為“文官農(nóng)工商聯(lián)合公司”，這是村里集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱，和村委會是“兩塊牌子，一套班子”。
劉忠普的落戶時間很“卡點(diǎn)”。
農(nóng)村第一輪土地承包從1983年開始到1997年止，承包期為15年。
第二輪土地承包自1997年開始，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，規(guī)定土地承包期再延長30年不變，指的是土地家庭承包經(jīng)營的期限。按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，全國許多地方都適當(dāng)進(jìn)行了土地調(diào)整。
劉忠普的土地承包情況也在此時發(fā)生了實(shí)質(zhì)變化。
在劉忠普的老家遼寧省新民市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理局開具的一份說明中寫道：由于劉忠普等4人不符合我市二輪土地承包人口界定資格范圍內(nèi)(1997年10月1日零時在籍人口)，為此在我市羅家房鄉(xiāng)小韓村未獲得土地承包地。
與此同時，文官村也未給劉忠普家分承包地。“他們分地時也沒告訴俺們。”劉忠普說。
法治周末記者在劉超所提供的“陵東街道紀(jì)委轉(zhuǎn)述村委會意見”中了解到，經(jīng)村民代表大會討論通過，村委會對整戶遷到該村的外來人口的土地承包權(quán)、自治組織的各項福利待遇并不認(rèn)可。
法治周末記者采訪了文官村村委書記王樹明。他解釋說：“1983年，一輪土地承包進(jìn)行完之后，村里的土地都分完了。第二輪土地承包時，我們近郊區(qū)沒有二輪承包合同，也沒有機(jī)動地。第二輪村里個人沒有承包地，集體土地完全由村集體統(tǒng)一經(jīng)營。”
因為戶籍的遷出，老家的土地被收回，新遷入地卻沒有土地可分，劉忠普覺得很憋屈。他去村里要地，但是每每都會被以“外來戶都沒分地”的理由給擋回來。
綁在土地上的養(yǎng)老金
與文官村的情況類似，但是沖突更為激烈的可能是由代耕農(nóng)演化的外來戶群體。
上世紀(jì)八九十年代，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的周邊農(nóng)村，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工而導(dǎo)致農(nóng)田荒蕪，其中以珠江三角洲地區(qū)最為突出。當(dāng)?shù)馗鬣l(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村基層組織招耕，聯(lián)系省內(nèi)或鄰省經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)民來代耕農(nóng)田。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了一系列的優(yōu)惠政策，有一部分人的人戶分離的問題被解決，成為外來戶。
但是，隨著農(nóng)村工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，有限的土地資源日顯珍貴，加上國家惠農(nóng)政策的實(shí)施，原承包戶開始回鄉(xiāng)要求返還承包地，與代耕農(nóng)、外來戶之間發(fā)生爭地糾紛，一定程度上影響了社會穩(wěn)定。
盡管沒有土地，生活還是要繼續(xù)。
劉忠普在自家開起了豆腐坊，做的豆腐得到鄰里好評。盡管劉家已經(jīng)不做豆腐十多年，村里人也還記得當(dāng)年劉家的豆腐。
也是在這個時候，劉忠普注意到，村子里的陌生面孔越來越多。他想到，蓋房子出租也許是一條生財之道。于是，劉忠普在自己40平方米的小房子周圍，蓋起了一圈房子。當(dāng)時的劉忠普沒有想到，正是這些違規(guī)建起的房子，會成為今天家里近乎唯一的經(jīng)濟(jì)來源。
2001年，劉忠普突發(fā)腦血栓病倒了。
“那些年，為了給‘老劉頭’治病，搭上了家里所有的積蓄。”陳秀蘭回憶。為了能讓房子多租些錢，劉忠普夫婦將原來40平方米的老宅出租出去，自己住進(jìn)沿街自建的20平方米的小房里。
如今，和村里的坐地戶相比，外來戶少的是土地帶來的福利。
法治周末記者采訪了一位“坐地戶”，54歲的孫姓村民告訴法治周末記者，她平均每個月還能有1500元左右的“退休金”收益，“集體土地產(chǎn)生的收益分紅，村里按標(biāo)準(zhǔn)分給村民”。而這一紅利，外來戶并不享有。
此外，前段時間，村里為每個18歲以上的村民交了7萬元的養(yǎng)老保險金。這筆養(yǎng)老保障金村里幫交的部分也是從土地福利所得。外來戶也都不能享有。劉忠普曾去村里申請辦理養(yǎng)老金保險事宜，但是被告知，外來戶想養(yǎng)老，只能自己掏錢去買。
同村有相同遭遇的還有孫嘉春家。孫家早在1983年就已經(jīng)在文官村生活。孫嘉春的妻子鞠秀香告訴法治周末記者：“我們家還不是來的最早的。最早的是一戶張姓的人家，他們1982年就已經(jīng)來了，解決了戶口，但是沒有地(土地承包權(quán))。”
如今已年過花甲的孫嘉春還常去沈陽市打零工賺錢，做點(diǎn)修剪花草之類的事情。
“這是一個很麻煩的問題”
在文官村，后遷入戶也享受一些和村民一樣的待遇，比如減免水電費(fèi)，擁有和村民一樣的選舉權(quán)利，村里還為他們辦了新型農(nóng)村合作醫(yī)療。
法治周末記者采訪了文官村村委書記王樹明，他強(qiáng)調(diào)說：“其他相關(guān)福利待遇村里也給他們辦了，他們只是不享有和土地有關(guān)的福利待遇。”
但是，劉忠普家在遷入文官村時，已經(jīng)取得了宅基地使用證。在劉忠普家人看來，這就是他們是“社員”(村集體組織成員)的最好憑證，他們享有宅基地的使用權(quán)。
然而，在今年3月，村委會給家家戶戶換取新版“農(nóng)村宅基地使用證明”，以舊換新。而劉家拿著寫著“劉忠普”名字的本村宅基地舊證卻無法換到新證。村委會的理由依舊是“外來戶不享受村民待遇”，不承認(rèn)其宅基地使用權(quán)。
據(jù)劉超了解，村中其他幾家外來戶的遭遇亦是如此。
至今，劉忠普手中所持有的還是舊版的宅基地使用證。陳秀蘭有些擔(dān)心，舊版的宅基地證明在領(lǐng)征地補(bǔ)償時是否有效。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英告訴法治周末記者：“這(農(nóng)村外來戶的土地權(quán)益)是一個很麻煩的問題。說到底這是一個產(chǎn)權(quán)問題，是產(chǎn)權(quán)不清晰帶來的麻煩。”
1998年8月29日，《中華人民共和國土地法》對土地的所有制問題作出了明確規(guī)定：“我國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”
2005年，北京市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站副站長任玉玲在接受媒體采訪時表示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有它的特殊性，一方面農(nóng)民有遷徙的自由；一方面因為集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)是一體化的，不能具體劃分給各個農(nóng)民，農(nóng)民搬遷時就無法帶走他們在原村的產(chǎn)權(quán)，到土地確權(quán)的時候，就產(chǎn)生了外來戶的問題。
任玉玲解釋說，由“外來戶”帶來的種種問題，究其根源，是目前我國這方面法律上的空缺造成的。
“在西方國家，產(chǎn)權(quán)利益都?xì)w個人，就無所謂什么時候遷入遷出戶籍的問題，因為不管什么時候遷入都享受不到。”黨國英說，“我們的土地產(chǎn)權(quán)沒有在個人頭上，這就牽涉到集體成員資格問題。什么人有資格，什么人沒有資格，本來就沒有好的標(biāo)準(zhǔn)，很難說得清。”
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員任常青對法治周末記者說：“沒有法律說農(nóng)民必須要有土地。土地是歸國家和集體所有。村里的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有耕地的承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)。”
我國集體組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。“戶籍遷到這個村子里來了，他就應(yīng)該算作這個村里的村民。”任常青解釋道。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員楊一介告訴法治周末記者，劉忠普的經(jīng)歷，反映出農(nóng)村戶籍管理與農(nóng)民土地權(quán)利之間的矛盾。“在戶籍管理的一般實(shí)踐中，一個人有戶籍就享有了戶籍所在地的成員權(quán)，有了成員權(quán)，也就應(yīng)該享有成員相應(yīng)的其他權(quán)利，包括農(nóng)民的土地權(quán)利等。但是，現(xiàn)在這些相應(yīng)的成員權(quán)沒有落實(shí)，就引發(fā)了土地權(quán)的沖突。”
任常青還介紹說，擁有了土地承包權(quán)，不一定就能得到土地承包地。為了保證土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，我國的農(nóng)村土地承包法嚴(yán)格限制土地調(diào)整。
“在土地承包中，存在這樣的問題，但是各地沒有統(tǒng)一的解決辦法。根據(jù)農(nóng)村土地承包法，如果是村集體組織的成員，都有權(quán)利承包土地。但是土地不像其他生產(chǎn)資料，它是固定有限的。而人口會去世、嫁娶等，是流動的。考慮土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，要經(jīng)過一定的時間，可能在人地矛盾凸顯的時候，才能經(jīng)過村集體經(jīng)濟(jì)組織討論調(diào)整。”任常青說。
“村規(guī)民約”排斥外來戶
記者查閱相關(guān)政策規(guī)定，解決在第二輪土地承包以前遷入人口的土地權(quán)益有政策可循。
沈陽市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會于2006年發(fā)布“關(guān)于解決‘后遷入人口’土地承包權(quán)益問題的指導(dǎo)意見”。
意見中明確了村里有地和無地可分兩種情況的應(yīng)對措施，無論村里有地?zé)o地都應(yīng)該確定其土地承包權(quán)利。其中無地可分的，“先確定其土地承包權(quán)，進(jìn)行數(shù)字量化，土地征占補(bǔ)償時按有土地承包權(quán)對待，享受村民征占地補(bǔ)償待遇，其承包方案要經(jīng)村民會議或村民代表會議三分之二成員討論通過”。
而文官村并未踐行上述意見。
法治周末記者采訪了文官村所屬的皇姑區(qū)陵東街道信訪辦的趙姓工作人員，對于沈陽市農(nóng)經(jīng)委2006年出臺的關(guān)于“后遷入人口土地承包權(quán)益”的文件，他也并未有耳聞，并對可信性提出質(zhì)疑。趙姓工作人員對文官村村委會的決定表示支持，他說：“因為村民代表大會的決議維護(hù)了大多數(shù)人的利益。”
除此之外，“村規(guī)民約”所帶來的阻力，也是外來戶難獲得“村民”身份的因素之一。
文官村村委書記王樹明在接受采訪時向記者強(qiáng)調(diào)：“我們做農(nóng)村工作也不是一兩天，比較了解這個事情。農(nóng)村有個政策規(guī)定，土地是生不添死不去的，人們對于土地承包有繼承權(quán)。比如子女可以繼承父母的土地，進(jìn)行承包。”
村子里的老會計劉福生對此解讀得更直接，本村的土地是本村人祖祖輩輩傳下來的，外來人怎么能突然進(jìn)入分一杯羹呢？
對于征地補(bǔ)償款，王樹明解釋說，補(bǔ)償款是本村固有資產(chǎn)的補(bǔ)償，用于補(bǔ)償本村村民；外來人口是不能享受這個待遇的，本村村民也不愿意。
劉超意識到，村里能聯(lián)系起來的外來戶人數(shù)太少，反抗村委會很難取得成功。
她認(rèn)為，倘若外來戶多一些，又能把握好時機(jī)，是有可以成功爭取的希望的。劉超聽說，在附近的沈陽市大東區(qū)朱爾村，外來戶人數(shù)較多，他們團(tuán)結(jié)起來借助村委會換屆選舉的機(jī)會，獲得了土地承包權(quán)。
但在文官村，外來戶的這一天可能永遠(yuǎn)也無法到來。
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