勞教的制度淤塞
《Lens視覺》雜志2013年4月號的調(diào)查報道《走出“馬三家”》，指責遼寧馬三家勞動教養(yǎng)院體罰、虐待勞教人員，激起了巨大的輿論漩渦。遼寧省于4月9日組成調(diào)查組進行調(diào)查，《法制日報》4月19日披露了相關(guān)調(diào)查結(jié)論，指出“《走出馬三家》一文內(nèi)容嚴重失實”。馬三家勞動教養(yǎng)院是否存在違法行為或許并不重要，重要的是，勞動教養(yǎng)制度已受到廣泛質(zhì)疑，中央政法委書記孟建柱在2013年1月7日的召開的全國政府工作會議中指出，近年將停止使用勞教制度，李克強在3月17日的答記者問中也回應(yīng)稱，年內(nèi)將出臺勞教制度改革方案。
絕大部分批判人士認為勞教制度具有法理缺陷，且被廣泛濫用，從而成為有關(guān)部門濫用權(quán)力、非法剝奪公民人身自由的根源，這也是《走出“馬三家”》這一報道的基本邏輯。這一邏輯存在基本缺陷，勞教制度存在了幾十年，它是在特殊政治環(huán)境中產(chǎn)生的，在鞏固政權(quán)，開展政治斗爭方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用——無論這一作用是否正面；改革開放以后，勞教制度基本上被改造成單純的行政處罰制度，在法理依據(jù)上并無多大問題，且制度的實施也越來越規(guī)范，如1979年11月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》，明確勞動教養(yǎng)制度可限制和剝奪公民人身自由一到三年，必要時可延長一年，這改變了之前勞教制度充當政治斗爭手段時，在勞教年限上的隨意性。尤為重要的是，勞教制度事實上一直在規(guī)范改革，社區(qū)矯正早已在推行。至于說勞動教養(yǎng)院可能存在的體罰、虐待勞教人員問題，并非勞動教養(yǎng)制度的核心問題，事實上，任何的行政處罰，乃至法律懲戒，都難以杜絕濫用職權(quán)的問題，同在2013年4月引起廣泛關(guān)注的浙江張高平叔侄奸殺冤案，充分揭示了執(zhí)法過程也可能出現(xiàn)類似問題。如果因為執(zhí)法人員因為濫用職權(quán)就廢除相關(guān)法律，無論如何都顯得有點滑稽。
勞教制度面臨的真正問題顯然不是其內(nèi)在運作機制已經(jīng)扭曲，沒有效率，恰恰相反，是因為這一制度太有效率，以至于承擔了過多的社會治理功能，成為解決社會問題的多面手。1957年《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，基本上確定了勞動教養(yǎng)的對象范圍，即那些犯法卻有不夠刑事處分的行為，比如，犯罪團伙中的從犯，屢有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為卻又不夠刑事處分的犯罪分子，聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安的輕微犯罪分子。1990年代以后，隨著吸毒、賣淫嫖娼等社會問題的凸顯，符合勞教的對象越來越多，勞教制度幾乎成為相關(guān)社會問題的唯一的治理手段。近些年來，鬧訪、纏訪等非正常上訪不斷增加，已成為地方政府維穩(wěn)的重大負擔，勞教制度就此成為上訪治理的重要制度依賴，因為，絕大多數(shù)非正常上訪人員都有擾亂社會治安的行為。勞教制度還承擔了特定時期的重大社會治理行動，比如對法輪功人員的勞動教養(yǎng)，遼寧省的調(diào)查結(jié)論稱，馬三家勞動教養(yǎng)院一直以來就受到法輪功邪教組織和境內(nèi)外敵對勢力的惡毒攻擊，《走出“馬三家”》大量使用了法輪功惡意攻擊的用語。
可以這樣認為，勞動教養(yǎng)制度所遭受的批評，大多數(shù)來自于人們對相關(guān)社會問題處置的不同認知，很少有媒體質(zhì)疑勞動教養(yǎng)制度在解決傳統(tǒng)社會問題中的積極作用，比如，對擾亂社會治安、吸毒、賣淫的輕微犯罪分子的強制勞動和教育感化，但卻強烈質(zhì)疑勞動教養(yǎng)制度在信訪等問題上的作用，因為，信訪制度一直存在群眾的信訪權(quán)利與政府維護信訪秩序之間的張力，而人們顯然認為，維護公民權(quán)利要顯得重要一些。問題在于，對于地方政府而言，其信訪治理的手段已經(jīng)捉襟見肘，勞動教養(yǎng)制度或許是最重要的治理技術(shù)，因為，沒有什么手段比它更方便有效：由于無需法院審判，地方政府可以很方便地啟動這一制度；只要限制了非正常上訪人員的人身自由，就可以在一段時間內(nèi)一勞永逸地解除維穩(wěn)的高壓預(yù)警。
近些年來公眾質(zhì)疑勞教制度的切入口主要是信訪問題，《走出“馬三家”》的主人公幾乎全是鬧訪、纏訪人員，2012年延續(xù)至今的湖南永州“上訪媽媽”事件中的主人公唐慧，也是去北京二三十次，上省里百來次的老上訪人員。仔細審視這些案例，很難說地方政府的信訪治理存在問題，當然更談不上勞教制度在信訪治理中角色存在不當。問題在于，只要媒體愿意，就可以找到無數(shù)類似案例，并以此為由否定勞教制度，因為，上訪者是否沖擊信訪秩序并不重要，維護上訪者的權(quán)利卻是最重要的，媒體只要作如是觀，即可順其自然地質(zhì)疑勞教制度，因為這一制度充當了地方政府維護信訪秩序的主要手段，也是侵犯公民權(quán)利的罪魁禍首。很顯然，勞教制度成了信訪問題的替罪羊，正因為此，孟建柱在1月7日的全國政法工作會議中強調(diào)，應(yīng)審慎處理涉法涉訴上訪，鬧訪、纏訪人員不再勞教。
將信訪等有重大爭議的社會治理問題與勞教制度切割，倒是可以讓公眾客觀看待勞教制度。輿論對勞教制度顯然存在一些似是而非的看法，以為廢除了勞教制度就可以一勞永逸地解決濫用公權(quán)問題，卻不知道問題的另一面，假如沒有勞教制度，面對一些基本的社會治理問題，公權(quán)力將措手不及，到時，社會失序帶來的問題要比濫用公權(quán)的問題，性質(zhì)要嚴重得多。那么，有沒有更好的制度來替代勞教制度呢？
現(xiàn)在最成熟的制度無疑是社區(qū)矯治。且不論社區(qū)矯治實行的效果如何，只簡單討論它所必須的條件就夠了：首先，社區(qū)矯治必須配備相應(yīng)的社會力量，如社區(qū)管理者、社會工作者、一些社會團體等的，這顯然不是短期內(nèi)可以達成的目標；其次，社區(qū)矯治對象只適合那些不適合或無需監(jiān)禁的越軌者，比如輕微的吸毒者、不良少年、過失犯罪者等等，但并不適合那些慣犯，也就是說，即便社區(qū)矯治制度完全建立起來，也需要類似于勞教所的行政強制措施。廢除勞動教養(yǎng)制度是不現(xiàn)實的，至少短期內(nèi)沒有這個可能，哪一天宣布廢除這一制度，那也只能是換湯不換藥，因為，勞教制度所指向的社會問題并不會消失，政府的社會治理功能也不可能消除，任由社會自我規(guī)范是不可想象的。
既然廢除勞教制度并非可欲的目標，那么，較為現(xiàn)實的目標是改革勞教制度。事實上，現(xiàn)在勞教制度所面臨的問題與改革開放初期有類似之處，即它承擔了過多的政治功能。勞教制度應(yīng)對的問題本是明確的，即輕微犯罪者，立足于教育挽救，而非懲罰。但長期以來，勞教制度過多承擔了行政處罰功能，教育挽救功能卻被淡化，在改革開放之前，勞教制度不僅承擔了鞏固政權(quán)，教育挽救一些反革命分子和壞分子的功能，且還成為歷次政治運動的制度支持，擴大了勞教范圍。近些年勞教制度之所以開始在國內(nèi)備受詬病，核心也是倉促擴大了勞教對象范疇，強化了行政處罰性質(zhì)，比如，依據(jù)全國人大關(guān)于禁毒以及全國人大關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定，勞動教養(yǎng)事實上成為對吸毒和賣淫行為的行政處罰措施。非正常上訪者被納入勞動教養(yǎng)的范疇，同樣存在這一邏輯，因為，純粹從“量刑”的角度來說，大多數(shù)非正常上訪者的擾亂社會治安行為，是否夠得上勞動教養(yǎng)，值得商榷。2008年以后，大量的非正常上訪者被勞動教養(yǎng)，實際上是出于政治考量和技術(shù)治理相結(jié)合的需要，因為，面對愈來愈嚴峻的信訪形勢，已經(jīng)沒有更好的辦法進行信訪治理，對于地方政府而言，勞教的確是維穩(wěn)的一道生命線。
勞教制度首要的改革目標是為其瘦身，回歸到其本來的職能。在去政治化的今天，勞教制度本來不應(yīng)有太明顯的政治功能，可以肯定的是，勞教制度之所以備受詬病，根源并不在于勞教制度本身，而是相關(guān)社會治理技術(shù)的缺失。典型如信訪，在2008年北京奧運會之前，“維穩(wěn)”還未被賦予強大的政治意義，成為“和諧社會”是否和諧的重要指標，也還不是影響地方政府政績的主要指標，地方政府實際上還有足夠的治理技術(shù)來應(yīng)對這一問題，比如，在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)村基層組織還未完全弱化，具有治理小事的功能，可以做到“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”，即便問題轉(zhuǎn)移到了城市，信訪部門也有足夠的治理資源，早些年飽受爭議的收容遣送就是地方政府“截訪”的合法手段。中央政法委已明確表示勞教制度不再參與信訪治理，這為勞教制度擺脫附加功能創(chuàng)造了機會；不過，應(yīng)該擔心的是，失去了勞教制度之后，信訪治理將走向何處？簡單地說，仍然需要準確定性那些鬧訪、纏訪等附帶著違反治安管理條例的非法行為，且還需對這一行為進行相應(yīng)的行政強制、甚或行政處罰，沒有了勞教制度，信訪治理里面應(yīng)該具備相應(yīng)的功能。
勞教制度的另一個改革目標是強化其行政強制性質(zhì)。行政強制很難擺脫一定的行政處罰性質(zhì)，事實上，人身監(jiān)禁本來就是最典型的懲戒手段。但是，勞教制度從一開始即立足于教育，強制勞動也只是教育的一個手段，這是它與通常所說的勞改不一樣的地方。對于一些專業(yè)性較強的勞教行為，如對吸毒人員強制戒毒，對少年犯進行管教，都很容易體現(xiàn)其行政強制性質(zhì)，由于它包含了較多的專業(yè)教育行為，人們也很難懷疑勞教制度的合理性。但是，對那些專業(yè)性并不強的勞教行為，卻很容易產(chǎn)生問題，比如，對上訪、纏訪人員進行勞教，除了讓其學(xué)習(xí)相關(guān)的法律政策，沒有更多的專業(yè)性教育，并且，地方政府將這些人員送進勞教所的動機主要是行政處罰，沒有多少“感化、教育”的想法，如此，人們當然容易質(zhì)疑勞教上訪人員的合理性。
當然，并不是說專業(yè)性不強的勞教行為就一定是行政處罰性質(zhì)重于行政強制，而是說因為有專業(yè)性教育，降低了行政處罰質(zhì)疑。事實上，勞教制度從來都有嚴格的關(guān)于教育的規(guī)定，比如一天需要多少教育時間，且勞動也有相應(yīng)報酬，甚而還可在勞教期間學(xué)習(xí)技能，這些已經(jīng)充分表明勞教制度的教育底色。在這個意義上，假使要否定勞教制度，最好的辦法是找到勞教所不事教育，只事懲罰的證據(jù)�！蹲叱�“馬三家”》的報道邏輯便建立于此，只是，這一報道很有點詆毀的味道，比如，把勞教所里面的學(xué)習(xí)活動本身也看成是懲罰，把合適的強制措施也當成是酷刑，假如按照報道者的理解，或許世上根本就不存在所謂的“教育感化”。如果所有的行政強制都要遵從勞教人員的“自由”，那還存在行政強制么？因此，強化行政強制的性質(zhì)，并不僅僅指淡化行政處罰性質(zhì)，還在于要理直氣壯地堅持合理的行政強制措施。
勞教制度的存在具有毋庸置疑的合理性，它承擔了別的制度無法替代的社會治理功能，當前對勞教制度的批評，并不足以否定這一制度的合法性。真實的問題是，勞教制度出現(xiàn)了嚴重的制度淤塞，由于社會問題越來越多，而政府的治理技術(shù)卻越來越少，導(dǎo)致了勞教制度承擔了本不應(yīng)該由其承擔的社會治理功能，使其具有了“全能主義”的特征，當然會沖擊其應(yīng)有的角色。
2013-4-23
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論
