當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 政策建言 >> 文章來(lái)源：《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年01期
【內(nèi)容提要】在全國(guó)社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)制度全面性覆蓋以后，社會(huì)保障的基礎(chǔ)理論研究就成為制約今后發(fā)展的瓶頸。在諸多基礎(chǔ)性問題中，底線公平是一個(gè)基本概念。“底線公平理論”是從中國(guó)問題出發(fā)所作的關(guān)于社會(huì)保障和社會(huì)福利的基礎(chǔ)性理論探討，但它又是針對(duì)具體的現(xiàn)實(shí)問題的。底線公平體現(xiàn)的是社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)普惠性的基礎(chǔ)。底線公平概念非但沒有掩飾，而是揭露并對(duì)準(zhǔn)了公平問題上的要害和根源，底線公平指標(biāo)所測(cè)結(jié)果與其他有些指標(biāo)相比，在同一種社會(huì)狀況下所測(cè)得的公平度可能偏低；就我國(guó)目前所達(dá)到的公平程度來(lái)看，要想逼近底線公平所要求的目標(biāo)值，就大多數(shù)指標(biāo)而言，可能還需要二三十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。
【關(guān) 鍵 詞】底線公平/簡(jiǎn)單性原則/底線部分福利/非底線部分福利
社會(huì)保障和社會(huì)福利并不僅僅是有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)以及貧困救助等事務(wù)性工作，在學(xué)術(shù)上，社會(huì)保障和福利問題涉及社會(huì)學(xué)一系列最基本的問題。如國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、個(gè)人與社會(huì)等等基本關(guān)系問題在福利領(lǐng)域都表現(xiàn)得非常突出、有時(shí)也非常尖銳。如果說(shuō)社會(huì)保障和社會(huì)福利的改革和發(fā)展也要“摸著石頭過(guò)河”，這個(gè)“石頭”就是基礎(chǔ)理論�；A(chǔ)理論缺失，或者不明確、摸不著，事務(wù)性工作就不知該怎么做，就難以避免掉到河里去的危險(xiǎn)。
基礎(chǔ)理論不是抽象的，更不是遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)的，恰恰相反，它必須直面和回答自己國(guó)家的實(shí)際問題。世界上現(xiàn)有的福利模式各有不同，根源在于它們背后依據(jù)的基礎(chǔ)理論是有區(qū)別的。有一種誤解，以為各國(guó)社會(huì)保障和社會(huì)福利的區(qū)別主要體現(xiàn)在一些具體制度和政策規(guī)定上，其實(shí)不然，更深層的區(qū)別是在基礎(chǔ)理論上。正如中醫(yī)與西醫(yī)，在藥品和治療手段上當(dāng)然有區(qū)別，但更大的區(qū)別是在于思維方式以及對(duì)于醫(yī)療本身的理解。誠(chéng)然，既然是社會(huì)福利的基礎(chǔ)理論，總應(yīng)該有其共通之處，但它們之間的區(qū)別，卻往往首先在于核心概念不同。
“底線公平理論”是從中國(guó)問題出發(fā)所作的關(guān)于社會(huì)保障和社會(huì)福利的基礎(chǔ)性理論探討，但它又是針對(duì)具體的現(xiàn)實(shí)問題的。本文擬結(jié)合現(xiàn)實(shí)問題，闡釋底線公平概念的問題背景、基本含義、測(cè)量方法和指標(biāo)。
一、為什么要講底線公平
底線公平概念最初是2002年筆者在吉林大學(xué)演講時(shí)提出來(lái)的。2004年第36屆國(guó)際社會(huì)學(xué)大會(huì)在北京召開，筆者作了“論底線公平”的大會(huì)發(fā)言，正式發(fā)表了關(guān)于“底線公平”和“社會(huì)保障的柔性調(diào)節(jié)機(jī)制”的主要見解。提出這個(gè)概念的背景，主要是世紀(jì)之交也可以說(shuō)是改革開放以來(lái)社會(huì)保障制度的演變和發(fā)展情況；當(dāng)然，在這個(gè)概念提出以后，筆者也不斷地在擴(kuò)展和運(yùn)用它，也就是說(shuō)，這個(gè)概念所針對(duì)的問題，直到現(xiàn)在仍然以不同的形式存在著。所以，要回答為什么要提出底線公平概念這個(gè)問題，就必須從不同角度觸及概念的背景和賦予它的規(guī)定性。
(一)實(shí)踐背景
改革開放以來(lái)，特別是1992年確立“市場(chǎng)化”改革方向以后，實(shí)踐上發(fā)生的最突出的一個(gè)問題，就是在社會(huì)福利和社會(huì)保障領(lǐng)域，政府責(zé)任與市場(chǎng)作用的邊界模糊了、混亂了。以為福利責(zé)任也可以推給市場(chǎng)，政府在主要的社會(huì)保障問題上推卸責(zé)任的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，以致出現(xiàn)了“看病難、看病貴”“上學(xué)難、上學(xué)貴”問題，到20世紀(jì)和21世紀(jì)之交，社會(huì)呼聲已經(jīng)非常強(qiáng)烈。為什么在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問題？即便在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)水平那么低，也很少發(fā)生失學(xué)、輟學(xué)現(xiàn)象，農(nóng)村里，學(xué)校還挨村動(dòng)員女童上學(xué)，有困難的，發(fā)給助學(xué)金；當(dāng)時(shí)的農(nóng)村合作醫(yī)療，雖然水平較低，但是，依靠一根銀針、一把草藥、生活在農(nóng)民群眾之中的“赤腳醫(yī)生”，初步解決了農(nóng)村缺醫(yī)少藥問題，曾被世界衛(wèi)生組織稱贊為一大奇跡�？梢�，“看病難、看病貴”“上學(xué)難、上學(xué)貴”問題的出現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有直接的必然關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)以接近10%的平均速度增長(zhǎng)20年后，居然發(fā)生貧困孩子輟學(xué)，考上大學(xué)卻因貧不能入學(xué)；得了病因貧不能就醫(yī)的嚴(yán)重問題，是何原因？不論搜羅出什么理由，政府責(zé)任都是不可開脫的。根源可以歸結(jié)為在義務(wù)教育和衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域政府責(zé)任和市場(chǎng)作用邊界沒有劃清，責(zé)任失守，底線失守，底線責(zé)任失守。實(shí)踐要求我們搞清楚：在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職責(zé)與在社會(huì)領(lǐng)域的職責(zé)有什么不同；在社會(huì)領(lǐng)域，哪些基本民生問題的解決是政府必須承擔(dān)責(zé)任的，哪些是可以交給市場(chǎng)去運(yùn)作和解決的。這樣，“底線”在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平中的極端重要性就凸顯出來(lái)了�？梢哉f(shuō)，將“底線”和“公平”聯(lián)系起來(lái)組成一個(gè)概念是筆者完成的，而底線公平問題是實(shí)踐提出來(lái)的。底線公平概念的第一個(gè)規(guī)定性——政府責(zé)任與市場(chǎng)作用的邊界，是實(shí)踐警示的。
(二)制度背景
由于城鄉(xiāng)分割，“一國(guó)兩策”[1]，中國(guó)的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度建設(shè)存在著兩個(gè)難以克服的缺陷：一是長(zhǎng)期以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等制度，只在城市內(nèi)部并且只在有城市戶口的職工內(nèi)部轉(zhuǎn)圈，無(wú)法擴(kuò)大到廣大農(nóng)村，農(nóng)民工同城不同待遇，企業(yè)內(nèi)職工和勞務(wù)工身份差距拉大。面對(duì)著身處圈子外邊亟須社會(huì)保障和福利的七八億農(nóng)民和2億農(nóng)民工，制度建設(shè)難以突破。直到20世紀(jì)初，每年社會(huì)保障部門都花很大力氣擴(kuò)大覆蓋面，但進(jìn)展仍然相當(dāng)遲緩，城鎮(zhèn)職工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)每年新增參保人數(shù)難有大的增長(zhǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)也就新增1 000萬(wàn)左右，失業(yè)保險(xiǎn)等只新增幾百萬(wàn)人左右。如果中國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)按照這個(gè)速度進(jìn)行，那恐怕要100年以后才能實(shí)現(xiàn)普遍覆蓋。怎么才能有所突破？靠農(nóng)民自己繳費(fèi)參保，農(nóng)民收入低，繳不起；叫農(nóng)民工繳費(fèi)參保，農(nóng)民工流動(dòng)性大，繳費(fèi)能力也不強(qiáng)。要想打破僵局，只有財(cái)政出手，可是財(cái)政能力也是有限的。所以，在制度設(shè)計(jì)上，必須區(qū)分基礎(chǔ)部分和非基礎(chǔ)部分，各級(jí)財(cái)政主要負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障、義務(wù)教育，以及公共服務(wù)等；非基礎(chǔ)部分，由社會(huì)、家庭和個(gè)人，由基金會(huì)、企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)承擔(dān)。在機(jī)制上，前者是剛性的、必保的，后者是柔性的，是可以由多元主體、通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
2003年開始，在廣大農(nóng)村實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，農(nóng)村缺醫(yī)少藥、農(nóng)民因病致貧的難題開始得到緩解，并隨著籌資水平的逐年提高而有所扭轉(zhuǎn)；2007年開始在農(nóng)村實(shí)行最低生活保障制度，并在短短三年時(shí)間迅速普及全國(guó)；2009年又開始實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。這樣，在社會(huì)保障和社會(huì)福利領(lǐng)域的城鄉(xiāng)壁壘很快被打破，覆蓋全民的社會(huì)保障體系基本形成，成為民生建設(shè)的一大亮點(diǎn)[2]。但是，這一偉大的歷史成就卻伴隨著另一個(gè)難以克服的缺陷：制度
“碎片化”。制度是依據(jù)不同的身份群體建立起來(lái)的，如醫(yī)療保障，就分城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，還有公費(fèi)醫(yī)療等幾種制度，而保障水平和具體規(guī)定，依據(jù)各地和各個(gè)身份群體情況而千差萬(wàn)別，新農(nóng)合更是一個(gè)縣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)就更是五花八門，公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)各不相同，干部?jī)?nèi)部又有離休與退休的區(qū)別，再加上城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，造成了制度分設(shè)、管理分離的局面，帶來(lái)了身份固化、矛盾多發(fā)、不平等加劇等諸多社會(huì)問題。
要解決“碎片化”問題，就必須實(shí)行制度整合。怎么整合？制度整合不是搞成平均主義“大鍋飯”，也不是簡(jiǎn)單化的“大一統(tǒng)”。而是要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的完善和制度體系的提升。制度整合也必須有統(tǒng)有放，有同有異，統(tǒng)一的、共同的部分就是各項(xiàng)社會(huì)保障和社會(huì)福利制度中的基礎(chǔ)部分，差異的、放開的部分，就是各項(xiàng)社會(huì)保障和社會(huì)福利制度中的非基礎(chǔ)部分——這也就是底線公平概念的第二個(gè)規(guī)定性。
(三)政策主旨和導(dǎo)向
社會(huì)政策是做什么的？它所關(guān)注的重點(diǎn)就代表了它的主旨和導(dǎo)向。如果聲稱社會(huì)政策沒有重點(diǎn)，不偏不倚，一視同仁，那其實(shí)就是維護(hù)強(qiáng)勢(shì)群體的利益。譬如5個(gè)餓漢環(huán)顧3個(gè)蘋果，政策是：沒有傾向性，一視同仁，誰(shuí)先搶到手就算誰(shuí)的。這樣貌似公允，其結(jié)果必定是強(qiáng)漢搶到手，老弱病殘干瞪眼。顯然，社會(huì)保障和社會(huì)福利政策的重點(diǎn)應(yīng)該放在社會(huì)弱勢(shì)群體和中低收入階層。社會(huì)保障制度是干什么的？是幫助人們抵御個(gè)人無(wú)法抵御的風(fēng)險(xiǎn)的。中低收入者和弱勢(shì)群體是抗風(fēng)險(xiǎn)能力最差的群體。因此，社會(huì)保障和社會(huì)福利政策應(yīng)當(dāng)旨在惠及抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的群體。2008年金融危機(jī)中，歐盟主席巴羅佐說(shuō)，金融危機(jī)對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)有沖擊，但是對(duì)社會(huì)無(wú)沖擊。因?yàn)樗麄冇薪∪纳鐣?huì)保障，金融危機(jī)中沒有人因此而吃不上飯，社會(huì)有危機(jī)而無(wú)恐慌。社會(huì)保障，Social Security又譯作社會(huì)安全，它是可以給人們帶來(lái)安全感的。有趣的是，最近的歐洲杯足球比賽，倒是深陷債務(wù)危機(jī)的國(guó)家把經(jīng)濟(jì)狀況較好的法國(guó)、德國(guó)打敗了。在殺進(jìn)四強(qiáng)之后，德國(guó)人發(fā)現(xiàn)他們陷入了歐元區(qū)拖后腿國(guó)家的圍剿當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)的意大利、葡萄牙和西班牙這次要在球場(chǎng)上討回面子。這種情況或可理解為深陷債務(wù)危機(jī)的國(guó)家并沒有發(fā)生社會(huì)危機(jī)，飯照常吃，球照常踢。
社會(huì)政策必須著眼于保護(hù)大多數(shù)人的基本利益。任何一個(gè)政黨、政府，如果得不到大多數(shù)人的支持，都難以掌權(quán)。而如果搞得貧富差距太大，任何階層都沒有安全感，都不滿意。所謂社會(huì)保障，如果誰(shuí)交費(fèi)就保誰(shuí)，誰(shuí)交費(fèi)多就保得多，那就類同商業(yè)保險(xiǎn)了。所以，底線公平并不是主張社會(huì)保障“低水平”，而是主張優(yōu)先關(guān)注底層群眾。
以上三點(diǎn)都是實(shí)踐方面的，底線公平還有學(xué)術(shù)上、觀念上和方法上的含義。
(四)學(xué)術(shù)焦點(diǎn)
在學(xué)術(shù)上，到底“發(fā)展是硬道理”和社會(huì)公平之間是什么關(guān)系？是不是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展就一定要犧牲社會(huì)公平，能否實(shí)現(xiàn)二者的均衡？這個(gè)問題搞不清楚，就難免出現(xiàn)以上所說(shuō)的實(shí)踐上、制度和政策上的偏差。然而，由于“發(fā)展是硬道理”在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，僅僅是指“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理”，其他的都是軟性的，都是排不上日程的，都是要為經(jīng)濟(jì)讓路的，因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平長(zhǎng)期無(wú)法均衡。不均衡，就首先或主要是損害誰(shuí)的利益？富人的利益損害不了，非但損害不了，他們還能在不均衡中謀得更大利益。越是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，富人的錢包越鼓。沒有用多少年，中國(guó)就迅速造出了一個(gè)富豪階層。
另一端，也造出了一個(gè)龐大的底層社會(huì)——利益受到損害的中低收入階層。據(jù)北京師范大學(xué)李實(shí)教授課題組研究，在2007年中國(guó)基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到0.48，“2010年，估計(jì)已經(jīng)達(dá)到0.50的水平”[3]。隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，中國(guó)不但沒有走向橄欖型社會(huì)，反而走向了李強(qiáng)教授所說(shuō)的“丁字型”社會(huì)[4]，中低收入者占了大多數(shù)。處于社會(huì)底層的，不僅包括通常所說(shuō)的弱勢(shì)群體，也包括本應(yīng)進(jìn)入中產(chǎn)階層而未能進(jìn)入的龐大社會(huì)群體。一個(gè)重要原因，就是社會(huì)收入分配的調(diào)節(jié)是逆向的。“在發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅等針對(duì)富人的稅收制度非常健全。我國(guó)……由于稅收征管體系和個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息制度的不健全，使大量富人可以規(guī)避這些稅收，中低收入者反而成為納稅主體。”[5]
怎樣才能將社會(huì)收入分配從逆向調(diào)節(jié)(損貧濟(jì)富)轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛘{(diào)節(jié)(抑富濟(jì)貧)，讓財(cái)富在各社會(huì)階層間合理分配？基礎(chǔ)條件就是用財(cái)政力量確保中低收入者的基本需要，優(yōu)先保證生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利(受教育權(quán)利)公平，這樣，底層群眾才能向上流動(dòng)，中產(chǎn)階層才可能擴(kuò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)才可能趨于合理，社會(huì)才可能穩(wěn)定�？梢姡拙�公平直接調(diào)整和改善的是社會(huì)保障和社會(huì)福利狀況，但它能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平之間的均衡，盡管這不是單靠社會(huì)保障和社會(huì)福利就可以實(shí)現(xiàn)的，但底線公平可以發(fā)揮應(yīng)有的作用，幫助我們找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平的結(jié)合點(diǎn)和均衡點(diǎn)。在歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明平均主義走不通，西方福利國(guó)家道路在中國(guó)走不通，原有的“小福利”局限性已被突破的情況下，走底線公平的福利道路是可行的選擇。
(五)方法難點(diǎn)
從社會(huì)公平角度研究社會(huì)保障和社會(huì)福利，在方法上遇到的一大難點(diǎn)就是公平問題很難進(jìn)行精確測(cè)量。不用說(shuō)公平不公平有很多主觀和客觀的不同標(biāo)準(zhǔn)，就是一些完全客觀的變量，比如要計(jì)算社會(huì)福利總量是多少，也是非常困難的事。一是總體的范圍難以確定，二是每個(gè)項(xiàng)目都時(shí)有變化。新型農(nóng)村合作醫(yī)療，中國(guó)每個(gè)縣的標(biāo)準(zhǔn)都不一樣；新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前正在推行，今天是這樣，明天就變了，包括制度和政策都不斷在調(diào)整，要準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)出中國(guó)的社會(huì)福利有關(guān)變量，實(shí)在困難。
如能找到最可靠、最確定、最易于計(jì)算的變量，并能找到它們與其他變量之間的關(guān)系，就可能打開一條更科學(xué)地研究社會(huì)保障和社會(huì)福利的途徑。而在各種社會(huì)福利項(xiàng)目及其變量中，底線部分福利是最確定的、最穩(wěn)定的，易于獲得，也易于比較。如能由此避免研究和實(shí)踐中的模糊性和隨意性，底線公平概念和原則就具有重要的方法論意義。
(六)公平觀的分野
底線公平理論真正的發(fā)現(xiàn)，就是底線公平要比一般公平更有利于真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。尤其是在中國(guó)這樣的各種社會(huì)差距巨大的復(fù)雜國(guó)情下就尤其如此。這是需要特別強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵之點(diǎn)。
為什么要強(qiáng)調(diào)底線公平呢？在公平理論中，占主導(dǎo)地位的是所謂“一般公平”。它的一個(gè)重要特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)以“平等”為前提，并常常與“平等”相混同。而“平等”的政治含義是指地位平等、權(quán)利平等，這確實(shí)通常是公平的前提。但“平等”在經(jīng)濟(jì)上和數(shù)量關(guān)系上卻常常指“均等”“平均”�？墒牵�“均等”“平均”不一定就是公平，甚至可能是不公平，否則，平均主義大鍋飯就該“萬(wàn)歲”(絕對(duì)正確)了。“一般公平”的另一個(gè)特點(diǎn)，就是抽象性、絕對(duì)性，好像普遍如此，沒有差別。其實(shí)，這根本做不到，而且恰恰會(huì)造成更大的不公平。比如2007年金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，香港的策略之一是無(wú)論窮富，每人都發(fā)給同等數(shù)量的貨幣，結(jié)果證明沒有用處。因?yàn)楸热缑咳伺砂l(fā)1000元，富人不管用，窮人不夠用，基本不能解決什么問題。自從17、18世紀(jì)提出一般公平理論(觀)以來(lái)，這個(gè)世界的不公平反而越來(lái)越嚴(yán)重，這說(shuō)明一般公平甚至在某種程度上加劇了不公平程度�，F(xiàn)實(shí)表明，“一般公平”無(wú)法解決甚至?xí)觿「F國(guó)與富國(guó)之間的不公平，無(wú)法解決甚至?xí)觿∫粐?guó)之內(nèi)不同階層之間的不公平�？偨Y(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，我們有必要探索和建構(gòu)一個(gè)不只是形式上，而是實(shí)質(zhì)上能夠真正發(fā)揮作用的公平形式。
要區(qū)分無(wú)差別的公平與有差別的公平。底線部分福利，因?yàn)槭菨M足社會(huì)成員基本的生存需求、健康需求和發(fā)展需求，應(yīng)該沒有大的差別，至少?gòu)哪繕?biāo)上說(shuō)，應(yīng)該努力做到基本沒有差別，這是一種公平，無(wú)差別的公平；非底線福利，因?yàn)槭菨M足享受型需要和面向少數(shù)人的發(fā)展性需要的，應(yīng)該有差別，當(dāng)然也要把差別保持在合理的范圍內(nèi)，這是另一種意義上的公平，有差別的公平。
從以上六個(gè)方面，我們可以把底線公平概念的規(guī)定性概括為：
第一，底線公平首先強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任底線——政府責(zé)任與市場(chǎng)作用的邊界，強(qiáng)調(diào)建立政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人之間合理共擔(dān)的責(zé)任結(jié)構(gòu)。第二，政府責(zé)任和能力也是有限的，為此，就必須建立這樣一種制度結(jié)構(gòu)，即區(qū)分基礎(chǔ)部分和非基礎(chǔ)部分，也就是由底線部分福利制度、跨底線福利制度以及非底線福利制度，構(gòu)成多層次的福利制度體系。第三，社會(huì)政策的重點(diǎn)應(yīng)是關(guān)注大多數(shù)人的基本利益，優(yōu)先滿足弱勢(shì)群體和底層群眾的迫切需要，最符合全社會(huì)包括富裕階層在內(nèi)的根本利益。第四，底線公平因其能夠最直接地改善社會(huì)福利狀況，最明顯地收獲福利改善的社會(huì)效益，而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平的結(jié)合點(diǎn)。第五，底線部分福利因其具有基礎(chǔ)性、確定性和穩(wěn)定性，而有助于降低和克服福利實(shí)踐和福利研究中的模糊性和隨意性。第六，將公平區(qū)分為無(wú)差別的公平和有差別的公平，可以有效地增強(qiáng)社會(huì)包容度，協(xié)調(diào)貧富各方利益，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。
二、怎樣確定底線
所謂確定底線，不是確定社會(huì)保障水平高中低的標(biāo)準(zhǔn)線，按照以上所說(shuō)的底線公平的規(guī)定性，是要確定政府責(zé)任與市場(chǎng)作用的界線、社會(huì)保障和社會(huì)福利中基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分的界線、社會(huì)政策的重點(diǎn)和次序、無(wú)差別的公平與有差別的公平的界線。這些界線不是保障水平高低問題，而是社會(huì)保障和社會(huì)福利中一些基礎(chǔ)性的問題——福利(含社會(huì)保障，下同)占比、福利責(zé)任、福利分配、福利調(diào)節(jié)問題。因此，要確定底線，就不能只是找?guī)讉�(gè)數(shù)據(jù)，或者用國(guó)內(nèi)的數(shù)據(jù)與國(guó)外的數(shù)據(jù)做個(gè)簡(jiǎn)單的比較，就能完成的。必須依據(jù)對(duì)那些基礎(chǔ)性問題、基本的關(guān)系的深入研究。不然的話，別說(shuō)是確定底線，就連比較社會(huì)保障水平的高低都很難得到可靠的結(jié)論。
要確定底線，就要找到有標(biāo)志意義的“量”�？墒巧鐣�(huì)保障和社會(huì)福利制度都有那么多具體制度或項(xiàng)目，每個(gè)制度或項(xiàng)目都有一些可以標(biāo)志以上基本關(guān)系的“量”，要想以所有這些“量”為標(biāo)志把底線畫出來(lái)，可能是極其繁雜的。為此，我們先確立一個(gè)原則，就是科學(xué)上的簡(jiǎn)要性(亦稱簡(jiǎn)單性)原則。
(一)簡(jiǎn)要性原則
科學(xué)上的簡(jiǎn)要性原則，是考慮到任何一個(gè)科學(xué)問題其影響因素都是非常多的，而科學(xué)研究要在這些因素中選擇有重要意義的、關(guān)鍵性的因素，刪除那些可化約的，影響微小的因素。社會(huì)公平包括諸多變量，變量列得越多，說(shuō)明對(duì)研究對(duì)象看得越不清楚，越說(shuō)明沒有弄清楚變量中哪些是規(guī)定性的、關(guān)鍵性的，哪些是可以省略的。而這很可能根源于所作的研究和分析原本就是無(wú)的放矢，沒有抓住要害的。
在科學(xué)史上堪稱典范的簡(jiǎn)要性(簡(jiǎn)單性)原則應(yīng)用就是愛因斯坦的狹義相對(duì)論。愛因斯坦最初列出的公式所用變量很多，但是他自己后來(lái)回憶說(shuō)，他對(duì)那個(gè)公式不滿意，因?yàn)橛X得它不美，他認(rèn)為科學(xué)的也應(yīng)該是美的。于是他思考如何精煉公式，最終得出著名的公式：
E=MC[2](質(zhì)量乘以加速度平方等于能量)，那么復(fù)雜的關(guān)系，就這么簡(jiǎn)潔地刻畫了。
另外一個(gè)簡(jiǎn)要性原則應(yīng)用的典范，就是聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署制定的人類發(fā)展指數(shù)(HDI)[6]。測(cè)量人類發(fā)展這么復(fù)雜的事情，如果用羅列法可以列出無(wú)窮的相關(guān)變量，如何從其中找到最少的最有代表性的變量來(lái)刻畫人類發(fā)展？他們主要選擇了三個(gè)指標(biāo)：人均GDP、人均受教育年限和平均預(yù)期壽命，分別反映了人的生活水平、教育程度和健康水平，就非常簡(jiǎn)單而公允地把全世界差別巨大的各個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r測(cè)量出來(lái)了。
(二)底線公平的三個(gè)特征性指標(biāo)
人類發(fā)展指數(shù)測(cè)量的是人類發(fā)展?fàn)顩r，底線公平直接測(cè)量的是社會(huì)保障和社會(huì)福利狀況。雖然二者測(cè)量?jī)?nèi)容有別，但在原則上、在方法上有相通之處，那就是簡(jiǎn)要性原則。按照簡(jiǎn)要性原則，人的需要很多，最基本的需要是什么？每個(gè)人需要保障的權(quán)利很多，最必須確保的權(quán)利是什么？是生存權(quán)利、健康權(quán)利和發(fā)展權(quán)利。底線公平就應(yīng)該包括生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平和發(fā)展權(quán)利公平。確保了這三個(gè)權(quán)利的公平，就可以滿足人們的基本需要——吃得上飯、看得起病、上得了學(xué)。我們可以把保障這三項(xiàng)權(quán)利作為底線，即是基本需要的底線，也是政府和社會(huì)責(zé)任的底線[7]。
底線只是為了確定界限，不能代表或代替社會(huì)保障、社會(huì)福利的全部?jī)?nèi)容。運(yùn)用這條底線，我們可以把社會(huì)福利劃分為：底線部分福利、非底線部分福利以及跨底線部分福利。
那么，這三個(gè)指標(biāo)是否能夠充分體現(xiàn)底線公平的特征？有人說(shuō)，養(yǎng)老保障很重要，為什么不納入衡量指標(biāo)？因?yàn)轲B(yǎng)老所涉及的問題、人群以及需求層次很多，很復(fù)雜；而且，養(yǎng)老需求也很難界定，如五保戶的生存性養(yǎng)老需求和富人的享受性養(yǎng)老需求有很大差別，這無(wú)法用同樣的指標(biāo)來(lái)衡量；同時(shí)，養(yǎng)老需求既有底線以下的部分，也有底線以上的部分，因此，養(yǎng)老保障不宜作為底線公平的特征性指標(biāo)。住房也是人們非常重要的需求，但是，在某種意義上講，住房需求最低需要層次與生存權(quán)重疊，而從享受性需求來(lái)看具有無(wú)法確定性，甚至根本不屬于社會(huì)保障和社會(huì)福利的范圍，不同階層、不同地域、不同群體的情況差別太大，很難用一個(gè)變量(例如住房面積——農(nóng)村草屋面積很大但家徒四壁、城市豪宅極度奢華但面積未必很大)來(lái)刻畫。
我們選擇的刻畫生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)的指標(biāo)不能代表社會(huì)保障的全部?jī)?nèi)容。它們只是用來(lái)劃定“底線”的，劃分底線的標(biāo)志量應(yīng)該越少越好。吃得上飯、看得起病、上得了學(xué)，是政府的首要責(zé)任，是要財(cái)政出錢或兜底的。那么劃定底線的意義就在于分清政府責(zé)任和市場(chǎng)責(zé)任界限、基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分的界限、無(wú)差別的公平與有差別的公平的界限。
(三)相應(yīng)制度和代表性指標(biāo)
選擇什么指標(biāo)來(lái)測(cè)量生存權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利公平、健康權(quán)利公平？具體而言，生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)，是由相應(yīng)的制度來(lái)體現(xiàn)的。毫無(wú)疑問，這些權(quán)利既然屬于基礎(chǔ)性權(quán)利，它們每一個(gè)都不是只靠某個(gè)單一制度來(lái)保障的。不光是社會(huì)保障和社會(huì)福利制度，其他的包括許多政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度等等，都對(duì)上述三項(xiàng)權(quán)利及其公平狀況發(fā)生影響，有些制度的影響程度可能不次于社會(huì)保障和社會(huì)福利制度。甚至也不光是制度，其他社會(huì)條件、發(fā)展環(huán)境、意識(shí)形態(tài)等等非制度因素也具有或大或小的影響。但是，我們進(jìn)行的只是一項(xiàng)社會(huì)保障和社會(huì)福利學(xué)科范圍內(nèi)的研究，我們對(duì)于底線公平的界定也僅限于這個(gè)范圍，因此，我們對(duì)于指標(biāo)的選擇，也只局限在這個(gè)范圍內(nèi)，即選擇和確定對(duì)于生存權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利公平、健康權(quán)利公平具有直接的、決定性影響的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度(當(dāng)然是在我們主張的“大福利”的概念范圍內(nèi))[8]。
在目前中國(guó)的制度體系中，我們選擇最低生活保障制度作為對(duì)于生存權(quán)利公平具有指標(biāo)意義的制度，選擇義務(wù)教育制度作為對(duì)于發(fā)展權(quán)利公平具有指標(biāo)意義的制度，選擇公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障制度作為對(duì)于健康權(quán)利公平具有指標(biāo)意義的制度。
選擇這三項(xiàng)制度的理由是：第一，它們?cè)谡?zé)任和市場(chǎng)作用的界限上都比較清楚；都屬于底線部分福利，與非底線部分福利沒有重疊、交叉、跨界的情況。最低生活保障制度、義務(wù)教育制度、公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助制度都是由財(cái)政承擔(dān)的。只是基本醫(yī)療保障制度目前沒有清晰的界定，但考慮到這項(xiàng)制度對(duì)于保障人民的健康權(quán)利非常重要，或者說(shuō)，僅靠公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助制度——盡管它們的財(cái)政責(zé)任非常明確，對(duì)于保障人民的健康權(quán)利還是不夠的，所以，我們還是把基本醫(yī)療保障制度作為一項(xiàng)標(biāo)志性制度，相信隨著中國(guó)醫(yī)療保障制度的完善和定型，這個(gè)界限是會(huì)得到明確的。
第二，作為制度，它們都沒有排斥性，在權(quán)利面前是人人平等的。雖然實(shí)際享受低保的只是少數(shù)人，但任何人只要在收入水平等方面符合規(guī)定，不論民族、地域、城鄉(xiāng)、職業(yè)盡可申請(qǐng)和得到低保待遇。同樣，盡管只有適齡兒童和青少年才能享受義務(wù)教育，但這項(xiàng)權(quán)利對(duì)于任何人都是平等的。衛(wèi)生醫(yī)療保障制度也是一樣。
第三，實(shí)踐證明，這三項(xiàng)制度對(duì)于保障社會(huì)成員的基本需要具有無(wú)可替代的作用，而且，它們對(duì)于其他社會(huì)保障和社會(huì)福利需要的滿足具有基礎(chǔ)性意義。例如，低保制度可以解決貧困老年人的后顧之憂，健康狀況改善了，也可以提高養(yǎng)老的生活質(zhì)量；義務(wù)教育和醫(yī)療保障都可以提高就業(yè)能力等等。
由于以上原因，上述三項(xiàng)制度適合作為劃分底線的代表性指標(biāo)。
三、底線公平的具體測(cè)量指標(biāo)
公平問題研究，最困難的就是測(cè)量。你說(shuō)你公平，我說(shuō)我公平，到底誰(shuí)公平，很難說(shuō)得清。在確定了上述三項(xiàng)具有指標(biāo)意義的制度以后，我們的所謂測(cè)量，其實(shí)就可以限定為找到經(jīng)由這三項(xiàng)制度所體現(xiàn)的底線公平的具體指標(biāo)。在這里，我們?nèi)匀蛔裱?jiǎn)要性原則，就是不必反映三項(xiàng)制度的全面情況，而是找出最能表示底線公平狀況的具體指標(biāo)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是能用一個(gè)指標(biāo)就不用兩個(gè)指標(biāo)，或者說(shuō)，如果有多個(gè)指標(biāo)，它們對(duì)底線公平狀況的表示情況是可以化約的，那就盡量簡(jiǎn)化，這就需要認(rèn)真去研究，去篩選。
(一)生存權(quán)利公平性的測(cè)量指標(biāo)
我們用最低生活保障制度作為劃分底線的一個(gè)標(biāo)志，并不是因?yàn)樗墓剿?ldquo;最低”，而是因?yàn)樗鼘?duì)于保障生存權(quán)利最為基本，也最為關(guān)鍵，同時(shí)也因?yàn)樗怯韶?cái)政出資的，完全體現(xiàn)政府責(zé)任，在底線的劃界上沒有“跨線”的情況，不會(huì)造成模糊的問題。那么，從最低生活保障制度怎么進(jìn)行生存權(quán)利公平情況的測(cè)量？最低生活保障制度確定的量化水平較為容易獲得。世界各國(guó)和各個(gè)地區(qū)都有自己的測(cè)量貧困的方法，都有明確的貧困線，都有行之有效的測(cè)量辦法，比如家計(jì)調(diào)查等。我們選擇以下三個(gè)具體指標(biāo)：
1.應(yīng)保盡保率
在最低生活保障制度中，最能夠反映生存權(quán)利公平性的是應(yīng)保盡保率。20世紀(jì)90年代中期，最初建立的最低生活保障制度是由各省自行負(fù)責(zé)，標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)不統(tǒng)一，各地差別非常大。1997-1998年，國(guó)有企業(yè)大舉改革，減員增效，全國(guó)在幾年時(shí)間里就有幾千萬(wàn)國(guó)有企業(yè)職工下崗，而下崗多的地區(qū)，也恰是省級(jí)財(cái)政最困難的地方。即使有低保制度，地方財(cái)政無(wú)力負(fù)擔(dān)，造成最需要低保的地方反而最沒有辦法承擔(dān)。于是，從1999年開始，中央財(cái)政開始承擔(dān)最低生活保障支出，2000年，國(guó)務(wù)院作出重要決策，從2001-2003年，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的低保經(jīng)費(fèi)連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億增加到2001年的23億，2002年的46億再到2003年的92億2004年的105億。困難地區(qū)由中央出大頭。
城市最低生活保障制度覆蓋面的擴(kuò)大，從1996年至2004年有兩個(gè)高峰：一是1998年迫于當(dāng)時(shí)的“下崗洪峰”，地方財(cái)政投入由3億元激增到12億元，是上一年的4倍，保障人數(shù)由88萬(wàn)人增加到184萬(wàn)人是上一年的2倍多。二是2001年保障人數(shù)首次突破千萬(wàn)，由403萬(wàn)人達(dá)到1171萬(wàn)人，2002年達(dá)到2 065萬(wàn)人，此后，在2 000萬(wàn)以上逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，到2009年達(dá)到2 346萬(wàn)人，基本上做到了應(yīng)保盡保[9]。
如果單從城市低保的應(yīng)保盡保率來(lái)看，一是變化迅速，數(shù)值到2009年以后才基本穩(wěn)定下來(lái)；二是它所反映的僅僅是只占人口總數(shù)不到40%(2011年城市人口才超過(guò)50%)的城市居民的情況，而占人口總量多數(shù)的農(nóng)村居民情況則有很大不同。在20世紀(jì)90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過(guò)程中，農(nóng)村最低生活保障的問題就被提出來(lái)了。但長(zhǎng)期采取的是由各地自主進(jìn)行的辦法，所謂“有條件的地方，要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”，這就難免造成各地制度不規(guī)范，保障率很低，而且“人均補(bǔ)差”(低保標(biāo)準(zhǔn)減去低保家庭人均收入后的差額)其實(shí)普遍很低，難以真正保障基本生活。到2003年，有15個(gè)省份1037個(gè)縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對(duì)象為404萬(wàn)人，僅占農(nóng)業(yè)人口的0.4%，估計(jì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村適合“低保”人數(shù)約在6000萬(wàn)左右，如此算來(lái)，當(dāng)時(shí)的應(yīng)保盡保率只有區(qū)區(qū)6.6%。
直到2007年3月“兩會(huì)”的政府工作報(bào)告才提出要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。當(dāng)年6月底，全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)都迅速建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬(wàn)人，當(dāng)年年底，享受低保的農(nóng)村居民上升到3 500萬(wàn)人左右。自此，覆蓋面以每年增加500萬(wàn)人左右的速度急速擴(kuò)大，2008年超過(guò)4300萬(wàn)人，2009年超過(guò)4 700萬(wàn)人，2010年已經(jīng)超過(guò)5200萬(wàn)人。農(nóng)村低保支出也是一樣，2007年是100億元上下，此后是每年以超過(guò)50億元～150億元的幅度增加，2008年超過(guò)200億元；2009年接近350億元；2010年則已突破400億元�？梢灶A(yù)計(jì)，在今后一段時(shí)間內(nèi)，城市低保對(duì)象的規(guī)模將穩(wěn)定在2 300萬(wàn)人左右，農(nóng)村低保對(duì)象可能會(huì)超過(guò)5500萬(wàn)人。至此，城鄉(xiāng)居民最低生活保障的應(yīng)保盡保率不僅達(dá)到了在現(xiàn)行政策下的較高水平，而且數(shù)值比較穩(wěn)定。
但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均生活水平的提高，低保標(biāo)準(zhǔn)肯定要相應(yīng)地逐步提高。目前中國(guó)的低保標(biāo)準(zhǔn)(社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn))，不僅與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還相當(dāng)?shù)�，就是與許多中等發(fā)展水平國(guó)家相比也明顯偏低。而在每一次提高低保標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，應(yīng)保盡保率都必然明顯下降。
2.低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)之比
如果只看2010年以來(lái)的城鄉(xiāng)最低生活保障的應(yīng)保盡保率，那么，在現(xiàn)行低保線不做較大提高的情況下，應(yīng)保盡保率是較高的，但如果考慮到低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)差距，測(cè)量結(jié)果就會(huì)發(fā)生明顯的變化。2004年時(shí)，農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)只相當(dāng)于城市的36%補(bǔ)差的水平農(nóng)村相當(dāng)于城市的47%，平均下來(lái)，農(nóng)村一年人均補(bǔ)差只有33元。從2007年以后，全國(guó)農(nóng)村普遍建立了最低生活保障制度，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)連年大幅提高，到2011年后，不論低保人數(shù)還是低保標(biāo)準(zhǔn)都趨于穩(wěn)中緩升。從這個(gè)過(guò)程看，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距從2007年的2.6：1，逐年縮小到2.01：1，公平程度是有明顯改善的見(表1)。
資料來(lái)源：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采自唐鈞《“十一五”以來(lái)社會(huì)救助發(fā)展的回顧及展望》一文(《社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。)“差距”由筆者計(jì)算。
盡管如此，差距仍在2倍以上，而城鄉(xiāng)生活必需品的價(jià)格差距卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到兩倍。在統(tǒng)一市場(chǎng)條件下，工業(yè)制成品(包括食油等食品)的價(jià)格在城鄉(xiāng)之間沒有什么差別，農(nóng)村因?yàn)檫\(yùn)費(fèi)較高，有些食品比城市并不便宜；農(nóng)戶自己可能生產(chǎn)的蔬菜和雞蛋之類在“補(bǔ)差”中已經(jīng)被扣除了，除此而外，城市居民的水電氣等比農(nóng)村居民多開銷的部分一般也有福利補(bǔ)貼。雖然目前城鄉(xiāng)人均收入差距還在3倍以上，但低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)差距本來(lái)就應(yīng)該小于城鄉(xiāng)人均收入差距，因?yàn)榈捅H僅保的是起碼的生活需求，因此目前高于2倍的城鄉(xiāng)差距應(yīng)該認(rèn)為還是相當(dāng)大的。其對(duì)公平程度的貢獻(xiàn)是偏低的，從對(duì)底線公平的測(cè)量看，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距的影響仍然是關(guān)注的重點(diǎn)。
因此，我們將“農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)：城市低保標(biāo)準(zhǔn)”作為測(cè)量指標(biāo)，其目標(biāo)值為1(即農(nóng)村：城市=1：1)，當(dāng)下的比值在0～1之間。隨著城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距逐步縮小，這一指標(biāo)也逐步趨近于1。
3.低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)之比
在地區(qū)差距中，又有不同地區(qū)的城市之間的差距和不同地區(qū)的農(nóng)村之間的差距。從2011年年底城市低保標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)金額看，上海和北京在500元以上；天津和浙江在400～499元區(qū)間；江蘇、西藏、內(nèi)蒙古、山東、遼寧、河北、江西、陜西和海南9個(gè)省(自治區(qū))標(biāo)準(zhǔn)在300～399元，其余18個(gè)省(直轄市、自治區(qū))在300元以下。由于存在著中央財(cái)政巨額轉(zhuǎn)移支付等政策因素的影響，各地的低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不一致，因而與我們通常所稱的東中西部地區(qū)的劃分也不一致。例如，西藏是西部邊陲，但它的低保標(biāo)準(zhǔn)比東部經(jīng)濟(jì)大省廣東還高，西藏2011年城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)是356元，廣東僅有286元，西藏與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份江蘇(386元)屬于一個(gè)低保檔次，而在經(jīng)濟(jì)上，廣東與江蘇屬于一個(gè)檔次。同樣，東部地區(qū)的山東(314元)、遼寧(312元)，低于屬于西部地區(qū)的內(nèi)蒙古(344元)。盡管屬于低保標(biāo)準(zhǔn)最低檔次的多數(shù)是西部省區(qū)(新疆200元，甘肅207元，青海236元，四川242元，寧夏244元，云南
248元)，但多數(shù)西部省區(qū)仍高于屬于中部的河南(233元)、湖南(243元)。當(dāng)然，城市低保標(biāo)準(zhǔn)處于最高檔次的仍然出自東部省市(上海505元，北京500元，天津480元，浙江429元)，處于最低檔次的還是西部省區(qū)，但西東之間、西中之間、東中之間交叉、“異位”情況，與通常所說(shuō)的東中西部的劃分出入較大。
農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差距情況，與東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分布情況更接近一些。處于最高檔次的都出自東部地區(qū)(北京383元，上海360元，天津330元，江蘇300元)，低保標(biāo)準(zhǔn)低于100元的全都出自西部地區(qū)(西藏81元，甘肅、新疆91元，寧夏95元)。但交叉、“異位”情況也是存在的，如，廣東(196元)低于內(nèi)蒙古(199元)。其他省份之間的差距也很明顯，中部地區(qū)的河南(105元)、湖南(114元)低于西部地區(qū)的貴州(121元)、云南(122元)，而四川(110元)僅相當(dāng)于海南(216元)的一半稍多一點(diǎn)。
這種地區(qū)之間的所謂交叉、“異位”情況，說(shuō)明低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差距小于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差距。這種情況表明中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和各地政府在保障民生方面所做的努力，在促進(jìn)生存權(quán)利公平性上是發(fā)揮了積極作用的。
但是，東中西部低保標(biāo)準(zhǔn)的差距總體上仍然嚴(yán)重存在，交叉、“異位”情況并未表明低保標(biāo)準(zhǔn)的差距與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距已經(jīng)“脫鉤”了，而且實(shí)際上也不可能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。因?yàn)樵诔青l(xiāng)之間和地區(qū)之間，造成低保標(biāo)準(zhǔn)差距的原因有所不同。城鄉(xiāng)差距的原因更多地是制度性的，如城鄉(xiāng)分割、長(zhǎng)期實(shí)行的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、“一國(guó)兩策”等等；而地區(qū)差距的原因更多地是歷史性、地理性的，歸根到底，地區(qū)之間的差距要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史過(guò)程去解決，不是主要靠提高低保制度公平性就能夠完全解決的。
盡管如此，地區(qū)差距卻總是影響低保標(biāo)準(zhǔn)公平性的重要變量。我們將最低低保標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)內(nèi)低保標(biāo)準(zhǔn)平均值：最高低保標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)內(nèi)低保標(biāo)準(zhǔn)平均值”作為測(cè)量指標(biāo)。其目標(biāo)值為1(即最低地區(qū)：最高地區(qū)=1：1)，當(dāng)下的比值在0～1之間。隨著地區(qū)之間低保標(biāo)準(zhǔn)的差距逐步縮小，這一指標(biāo)也逐步趨近于1。至于是在省(直轄市、自治區(qū))之間比較，還是在縣(市)之間比較，取決于研究的需要和能否取得可用于比較的相關(guān)數(shù)據(jù)。一般地說(shuō)，單位越大，其平均值越容易掩蓋單位內(nèi)的差距，并且縮小單位之間的差距。
由此，在最低生活保障制度范圍內(nèi)，我們選取應(yīng)保盡保率、低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)之比和地區(qū)之比作為測(cè)量生存權(quán)利公平性的具體指標(biāo)。
(二)發(fā)展權(quán)利公平性的測(cè)量指標(biāo)
毋庸贅言，影響發(fā)展權(quán)利公平性的并不僅僅是教育，也不僅僅是義務(wù)教育，如前所述，我們的理由是在于義務(wù)教育的公平性對(duì)于發(fā)展權(quán)利的公平測(cè)量具有指標(biāo)性意義。而在義務(wù)教育中，也有許多指標(biāo)對(duì)于公平性具有影響，我們僅僅選取以下三個(gè)具體指標(biāo)：義務(wù)教育完成率、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差距、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差距。
1.義務(wù)教育完成率
義務(wù)教育完成率是一個(gè)受到學(xué)界重視的指標(biāo)，例如，李琳在1998年論述過(guò)這一指標(biāo)的計(jì)算方法[10]，沈百福、王紅對(duì)2000-2002年中國(guó)義務(wù)教育完成率作過(guò)專門研究。他們發(fā)現(xiàn)，這一期間，雖然我國(guó)小學(xué)凈入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到99%，但是以2002年全國(guó)12～14歲年齡組人口數(shù)為分母，以2000-2002年三年小學(xué)畢業(yè)生數(shù)為分子推算同齡少年兒童人口的小學(xué)畢業(yè)率僅為89%左右，兩者相差近10個(gè)百分點(diǎn)。雖然初中毛入學(xué)率達(dá)到90%，但是初中畢業(yè)率僅為76%左右，兩者相差近14個(gè)百分點(diǎn)。這三年，全國(guó)九年義務(wù)教育完成率只有77%，每年有500多萬(wàn)學(xué)生在完成九年義務(wù)教育前輟學(xué)[11]。2003年邱國(guó)華提出應(yīng)將“九年義務(wù)教育完成率”作為衡量和評(píng)價(jià)新階段義務(wù)教育進(jìn)展?fàn)顩r的核心指標(biāo)。以此指標(biāo)計(jì)算，1994-2003年間，中國(guó)義務(wù)教育完成率從51%提升到80%，顯示出十多年來(lái)義務(wù)教育的發(fā)展；同時(shí)，這一指標(biāo)也揭示了普及九年義務(wù)教育的質(zhì)量和效率有待進(jìn)一步提高以及各地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展并不平衡的現(xiàn)實(shí)狀況[12]。
邱國(guó)華給出的計(jì)算公式是：義務(wù)教育完成率=初中畢業(yè)生數(shù)÷九年前小學(xué)招生數(shù)×100%。
從底線公平的觀點(diǎn)看，更傾向于選擇義務(wù)教育完成率指標(biāo)，因?yàn)椴荒芡瓿闪x務(wù)教育的，主要是西部和農(nóng)村貧困家庭，尤其是女孩，都是教育公平必須特別關(guān)注的弱勢(shì)群體。這一指標(biāo)，比起小學(xué)和初中毛入學(xué)率，更能夠反映教育公平的實(shí)際情況，并且在義務(wù)教育普及率逐漸接近極限的情況下，義務(wù)教育完成率更具有敏感性。
以上文獻(xiàn)使用的義務(wù)教育概念，均指九年義務(wù)教育，目前全國(guó)還沒有正式提出普遍擴(kuò)大義務(wù)教育年限。但是，筆者多年來(lái)一直呼吁將義務(wù)教育擴(kuò)大到12年，至于是往后延伸到高中3年，還是往前延伸到學(xué)前3年，可作不同嘗試。筆者特別贊賞浙江省寧波市幾年以前就在全國(guó)率先擴(kuò)大到15年，也特別佩服一些并不富裕的地方擠出有限的財(cái)政資金擴(kuò)大到12年，湖南省吉首市屬于武陵山貧困地區(qū)，2011年12月25日，從該市傳來(lái)振奮人心的好消息，吉首市將在“十二五”期間逐年實(shí)現(xiàn)市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行12年免費(fèi)義務(wù)教育，將義務(wù)教育范圍擴(kuò)大到高中三年，即高中階段學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。還有陜北等西部地區(qū)縣市，早兩年也擴(kuò)大了義務(wù)教育范圍；另外，浙江省教育廳宣布，到2012年底，適齡三類(視力、聽力、智力)殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到90%；2015年底，適齡三類殘疾兒童少年九年義務(wù)教育入學(xué)率基本達(dá)到普通兒童水平。這些地區(qū)的政府，應(yīng)該得到特別的尊敬，他們很有見識(shí)，深諳什么對(duì)于地方發(fā)展，大而言之對(duì)于民族復(fù)興，是真正有價(jià)值的。提高人均受教育年限，被世界公認(rèn)是支持發(fā)展的決定性因素。
“十一五”期間，義務(wù)教育普及鞏固水平進(jìn)一步提高，2010年全國(guó)初中三年鞏固率達(dá)94%。這是巨大的成就。如果義務(wù)教育年限普遍擴(kuò)大到12年，鞏固率或完成率可能會(huì)下降，但這種指標(biāo)“下降”，可能是更大的歷史成就。
2.義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)之比
城鄉(xiāng)差距在中國(guó)是一個(gè)相當(dāng)突出的問題，并且主要是由政策原因造成的。本來(lái)，應(yīng)該通過(guò)促進(jìn)教育公平特別是義務(wù)教育的公平，推動(dòng)城鄉(xiāng)整體差距的縮小，但義務(wù)教育的差距之大卻反過(guò)來(lái)成為拉大城鄉(xiāng)差距的一個(gè)重要原因。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，無(wú)論是生均教育經(jīng)費(fèi)還是生均教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出，農(nóng)村小學(xué)和中學(xué)所擁有的資源均低于城鎮(zhèn)的40%以上，由此可見，中國(guó)城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展極不平衡。究其根源，主要是在農(nóng)村義務(wù)教育的投資比例中，中央政府負(fù)擔(dān)的部分為2%，省市負(fù)擔(dān)11%，縣鄉(xiāng)合計(jì)負(fù)擔(dān)87%。在縣級(jí)財(cái)政困難、赤字日益擴(kuò)大的情形下，這種低重心的教育投資體制給基層地方財(cái)政造成嚴(yán)重壓力，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)困難重重[13]。
正是重城輕鄉(xiāng)的投入結(jié)構(gòu)，使得即使在財(cái)政狀況很好的大城市，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)差距也很大。據(jù)北京市政協(xié)的調(diào)查，2004年，在所調(diào)查的十個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)中，只有三個(gè)能達(dá)到北京市統(tǒng)一制定的公共經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。所調(diào)研的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)最高的1620元，最低的僅182元，相差近8倍。京郊的特級(jí)教師與學(xué)生的師生比為1：6.76萬(wàn)，而市區(qū)為1：0.37萬(wàn)。遠(yuǎn)郊區(qū)(縣)骨干教師及學(xué)科帶頭人真正在農(nóng)村中小學(xué)任教的只有不到50人，占所有市級(jí)骨干和學(xué)科帶頭人的4.96%。而郊區(qū)教師流失嚴(yán)重的原因主要是工資待遇偏低，培訓(xùn)、進(jìn)修機(jī)會(huì)少[14]。
在中部地區(qū)，城鄉(xiāng)教育差距同樣嚴(yán)重。據(jù)2011年蚌埠市政協(xié)調(diào)查，以蚌埠市區(qū)(不含下轄的縣)近三年高考的情況看，三本以上錄取率，城市戶口的學(xué)生達(dá)到參加高考城市戶口學(xué)生的27.69%，而農(nóng)村戶口的學(xué)生僅達(dá)到參加高考農(nóng)村戶口學(xué)生的12.6%，差距為2.2：1[15]。
當(dāng)然，從全國(guó)平均數(shù)看，2000-2004年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)，小學(xué)由413元增加到1 014元，年均增長(zhǎng)25%，初中由534元增長(zhǎng)到1074元，年均增長(zhǎng)20%，均高于城市6個(gè)百分點(diǎn)[16]。此后，這一差距總的趨勢(shì)也基本上是逐步縮小的。
在目前城市生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍高于農(nóng)村的狀況下，我們以“農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)：城市義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)”為測(cè)量指標(biāo)，其目標(biāo)值為1(即農(nóng)村：城市=1：1)，當(dāng)下的比值在0～1之間。隨著義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距逐步縮小，這一指標(biāo)也逐步趨近于1。
3.義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的地區(qū)之比
世界上大多數(shù)國(guó)家的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)特別是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本上由政府承擔(dān)，政府的投入一般都在85%～90%以上。但長(zhǎng)期以來(lái)，從中國(guó)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成看，財(cái)政撥款占的比例相當(dāng)?shù)停习傩盏牧x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)率較高。而中央財(cái)政不恰當(dāng)?shù)剡^(guò)分退出，使義務(wù)教育主體供給責(zé)任過(guò)度地依賴地方政府，在“以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌”的管理體制內(nèi)，義務(wù)教育是主要由縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)供給的公共產(chǎn)品，這樣一來(lái)，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距就最為明顯地反映到義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上來(lái)。2001年，中、西部地區(qū)的農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)僅為東部地區(qū)農(nóng)村小學(xué)的21%和36%，中、西部地區(qū)的農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)僅為東部農(nóng)村的初中的18%和30%。個(gè)別地區(qū)甚至為0。2001年，中國(guó)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)最高的直轄市(3634元)是最低的省份(356元)的10倍；初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)最高的直轄市(3438元)是最低的省份(518元)的7倍[11]。(見表2)
《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告2005》稱，2004年，初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)東部地區(qū)平均為1874元，西部地區(qū)為1017元，東、西部地區(qū)(各自平均值)之比為1.8：1。初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)東部地區(qū)平均為304元，西部地區(qū)為121元，東、西部地區(qū)(各自平均值)之比2.5：1。令人堪憂的是，與2000年相比，初中生均撥款東、西部地區(qū)之比均有所擴(kuò)大。小學(xué)情況也與之類似。到2004年，全國(guó)尚有113個(gè)縣(區(qū))的小學(xué)、142個(gè)縣(區(qū))的初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)為零，其中85%以上集中在中、西部地區(qū)[16]。
據(jù)中國(guó)教育科學(xué)研究院2009年基于中國(guó)42個(gè)縣(市、區(qū))的調(diào)查研究，縣際間生均教育經(jīng)費(fèi)存在嚴(yán)重的不平衡。其中，最高值20%的縣與最低值20%的縣比較，小學(xué)、初中生均事業(yè)經(jīng)費(fèi)的差距分別為5.1倍、4.51倍[17]；2012年由中國(guó)扶貧基金會(huì)在北京主辦首屆貧困地區(qū)小學(xué)校長(zhǎng)論壇，邀請(qǐng)55位校長(zhǎng)與會(huì)。貴州赫章山區(qū)小學(xué)校長(zhǎng)聶章林計(jì)算過(guò)孩子上學(xué)時(shí)到底走了多少崎嶇的山路。他說(shuō)：“我仔細(xì)算過(guò)，小學(xué)三年級(jí)畢業(yè)時(shí)，孩子就走完25000里長(zhǎng)征了，累都累得長(zhǎng)不大！”來(lái)自貴州的校長(zhǎng)郭昌舉感慨：“我們村離縣城至少差20年，縣城離北京又差了50年。”[18]這位校長(zhǎng)依據(jù)親身感受得出的判斷應(yīng)該是貼譜的——消除縣域內(nèi)義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距至少需20年，消除東西部地區(qū)之間義務(wù)教育差距需70年！
義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差距，同樣可以用“最低地區(qū)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)：最高地區(qū)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)”的方式加以測(cè)量。其目標(biāo)值為1，當(dāng)下的比值在0～1之間。隨著義務(wù)教育的地區(qū)差距逐步縮小，這一指標(biāo)也逐步趨近于1。
(三)健康權(quán)利公平性的測(cè)量①指標(biāo)[19]
衛(wèi)生服務(wù)一般分公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)又分基本醫(yī)療服務(wù)和非基本醫(yī)療服務(wù)，公共衛(wèi)生服務(wù)也可有基本和非基本之分。政府責(zé)任范圍應(yīng)該優(yōu)先保障的是基本公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)。公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容比較確定，而醫(yī)療服務(wù)種類龐雜，而且處于劇烈變動(dòng)之中，每種服務(wù)又對(duì)應(yīng)有多種治療方案，要?jiǎng)澐只踞t(yī)療服務(wù)在技術(shù)上有很大的難度。
面對(duì)“基本醫(yī)療服務(wù)”缺乏統(tǒng)一的共識(shí)的情況，我們?cè)J(rèn)為，基本醫(yī)療服務(wù)的范圍更接近“適宜服務(wù)”的含義，它是指在醫(yī)學(xué)技術(shù)上成熟的、常規(guī)的、可靠的，在經(jīng)濟(jì)上成本效益比相對(duì)較優(yōu)、個(gè)人和醫(yī)�？梢猿惺艿尼t(yī)療服務(wù)。這是保障“病有所醫(yī)”的必要內(nèi)容。如果用“底線公平理論”來(lái)分析，公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療屬于衛(wèi)生方面保障“底線公平”的部分，應(yīng)該按照需要給每個(gè)人提供；無(wú)論貧富貴賤，不管是生了什么病，應(yīng)不分病種和人群，都可以獲得適宜的治療，這就是實(shí)現(xiàn)“病有所醫(yī)”。
分析衛(wèi)生服務(wù)利用的障礙，最初從Accessibility、Availability、Affordability(簡(jiǎn)稱“3A”)角度進(jìn)行分析。從詞源上看，accessible指易于接近的；available指有效的、可得的；affordable指負(fù)擔(dān)得起的。Accessibility主要針對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的地理可及性，Availability主要是針對(duì)合格服務(wù)的可得性，Affordability指的是經(jīng)濟(jì)上的可負(fù)擔(dān)性�；颊咭@得合適的治療，三者缺一不可：首先要有易于接近的機(jī)構(gòu)或人員；其次，該機(jī)構(gòu)要能夠提供合適的服務(wù)；再次，這種服務(wù)的費(fèi)用是患者家庭可以承擔(dān)的。如果沒有機(jī)構(gòu)，有機(jī)構(gòu)卻沒有能力，有機(jī)構(gòu)有能力但是患者卻沒有支付能力，任何一種情況，都難以滿足患者的就醫(yī)需求，實(shí)現(xiàn)“病有所醫(yī)”的目標(biāo)。
“底線公平”與“病有所醫(yī)”目標(biāo)一致，測(cè)量底線公平實(shí)現(xiàn)的程度就是測(cè)量“病有所醫(yī)”的實(shí)現(xiàn)程度。因?yàn)榛踞t(yī)療服務(wù)的不確定性，直接測(cè)量“病有所醫(yī)”狀況操作性比較差，那么，反過(guò)來(lái)，測(cè)量“病無(wú)所醫(yī)”，也就是應(yīng)治療而未能治療，卻是有效性較好的選擇�？蛇x擇的指標(biāo)如兩周患病而未就診的比例、應(yīng)住院未住院的比例，如果測(cè)量到這個(gè)比例越高，就說(shuō)明底線公平的實(shí)現(xiàn)程度越低。
“可及性”“可得性”“可負(fù)擔(dān)性”，基本上與本文所關(guān)注的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距相切近，我們就借用這三個(gè)指標(biāo)測(cè)量底線公平意義上的健康權(quán)利公平性。
1.衛(wèi)生醫(yī)療可及性
提高基本醫(yī)療服務(wù)可及性，意味著擴(kuò)大衛(wèi)生服務(wù)地理覆蓋面，確�；踞t(yī)療服務(wù)人人可及，加強(qiáng)基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)，配備必要的設(shè)備和人員，培養(yǎng)適宜的基層人才隊(duì)伍，從而使機(jī)構(gòu)有能力提供合格的服務(wù)。發(fā)展中國(guó)家在基層服務(wù)體系建設(shè)中必須弘揚(yáng)初級(jí)衛(wèi)生保健的基本理念，建立完善的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系和農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立起“小病在社區(qū)，大病到醫(yī)院”，“分級(jí)診療，雙向轉(zhuǎn)診”的整合型服務(wù)提供模式，重點(diǎn)加強(qiáng)基層衛(wèi)生人員隊(duì)伍建設(shè)，從而將有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)先用于保障普通公民的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。這是符合成本效益要求的選擇。
近年來(lái)，各地提出了居民實(shí)現(xiàn)10分鐘(如江蘇贛榆、山東濰坊、陜西寶雞)、15分鐘(如上海松江、安徽蕪湖)“就醫(yī)圈”的目標(biāo)，包括城鄉(xiāng)急救、居民門診就醫(yī)、大醫(yī)院候診等待都不超過(guò)特定時(shí)間。對(duì)于偏遠(yuǎn)的西部農(nóng)村，有些地方“30分鐘就醫(yī)圈”都可能難于實(shí)現(xiàn)，這主要是由于地理可及性和服務(wù)可得性難以保障：當(dāng)?shù)厝丝诰幼O其分散，交通不便，很難按照急救要求布局醫(yī)療機(jī)構(gòu)；而由于缺乏吸引、留用和培訓(xùn)醫(yī)療服務(wù)人員的條件，基層醫(yī)療服務(wù)人員的能力普遍不足，也就是說(shuō)合格的醫(yī)生很少，去了也看不了病。由于在政府支持下建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，大大提高了可及性。2011年，15分鐘內(nèi)可到達(dá)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住戶比例為83.3%，其中農(nóng)村地區(qū)達(dá)到80.8%。
2.衛(wèi)生醫(yī)療可得性
衛(wèi)生醫(yī)療可得性與財(cái)政資源配置直接相關(guān)。以1998年為例，財(cái)政對(duì)醫(yī)療的撥款用于農(nóng)村的比例不足16%。從大中小醫(yī)院比例來(lái)看，重大輕小，三級(jí)甲等醫(yī)院補(bǔ)助比一級(jí)醫(yī)院的補(bǔ)貼高出100多倍。這些都導(dǎo)致醫(yī)療資源的配置出現(xiàn)兩個(gè)80%：一是80%的醫(yī)療資源集中于大城市；二是在大城市中又有80%集中于大醫(yī)院。
近十年來(lái)，城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療改革和建設(shè)加快步伐，城鄉(xiāng)居民衛(wèi)生醫(yī)療可得率大幅提升。2003年，中國(guó)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障覆蓋率分別為55%和21%，到2011年分別增至89%和97%。城鄉(xiāng)居民健康指標(biāo)差距逐步縮小，孕產(chǎn)婦死亡率城鄉(xiāng)之比由2005年的1：2.15縮小為2010年的1：1.01；嬰兒死亡率城鄉(xiāng)差距從7.2個(gè)千分點(diǎn)下降到5.9個(gè)千分點(diǎn)。
截至2011年，職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保人數(shù)超過(guò)13億，覆蓋率達(dá)到95%以上。新農(nóng)合人均籌資標(biāo)準(zhǔn)從2003年的30元提高到2011年的246元，受益人次數(shù)從2004年的0.76億人次提高到2011年的13.15億人次，政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到70%以上，補(bǔ)償封頂線達(dá)8萬(wàn)元。
3.衛(wèi)生醫(yī)療可負(fù)擔(dān)性
由于中國(guó)當(dāng)前貧富分化嚴(yán)重，要想切實(shí)保障廣大居民無(wú)論貧富，都有享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等機(jī)會(huì)，必須大力建設(shè)和完善醫(yī)療社會(huì)保障制度。“醫(yī)改”比較成功的一個(gè)方面，是衛(wèi)生總費(fèi)用發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。2002年，中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用中個(gè)人衛(wèi)生支出比重高達(dá)57.7%，政府預(yù)算衛(wèi)生支出和社會(huì)衛(wèi)生支出分別占15.7%和26.6%。2011年個(gè)人衛(wèi)生支出的比重下降到34.9%，政府預(yù)算和社會(huì)衛(wèi)生支出的比重分別提高到30.4%和34.7%。政府衛(wèi)生支出由2008年的3593.94億元增加到2011年的7 378.95億元，年均增速為21.68%，明顯快于同期衛(wèi)生總費(fèi)用和財(cái)政支出的年均增速。
衛(wèi)生籌資公平性，可選擇以下幾個(gè)方面指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量：
(1)居民個(gè)人支出(OOP)：指衛(wèi)生總費(fèi)用減去政府衛(wèi)生支出和社會(huì)衛(wèi)生支出(后兩者合稱公共籌資)的余數(shù)，其占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例與公平性密切相關(guān)。OOP占總費(fèi)用的比例不超過(guò)30%的國(guó)家或地區(qū)籌資公平性較好。中國(guó)近10年來(lái)，由于政府衛(wèi)生投入不斷增加，2011年OOP所占比例已經(jīng)下降到34.9%，估計(jì)2020年之前將接近30%。
(2)Kakwani指數(shù)：Kakwani指數(shù)是反映籌資公平性的重要指標(biāo)，如果小于0則表示窮人在健康方面付出的更多，財(cái)富和衛(wèi)生籌資的累退關(guān)系顯示目前的籌資方式是“劫貧濟(jì)富”，顯然是不公平的；反之，如果為正，而且數(shù)值越大，則說(shuō)明富人在衛(wèi)生籌資方面付出了更多，財(cái)富和衛(wèi)生籌資之間的關(guān)系是累進(jìn)的，至少不公平程度在降低。
(3)總體醫(yī)療保障水平：在公共衛(wèi)生之外，醫(yī)療的社會(huì)保障水平是一個(gè)重要的籌資公平性指標(biāo)。醫(yī)療保障覆蓋面、補(bǔ)償水平和補(bǔ)償內(nèi)容相當(dāng)于“保障容量”的長(zhǎng)、寬、高。以“保障容量”不低于某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)(例如70%)作為底線。在保障覆蓋面相差不大的情況下，保障水平、保障內(nèi)容決定最終的差異。
“病無(wú)所醫(yī)”可以用兩周患病未就診比例、應(yīng)住院未住院比例來(lái)測(cè)量。公平性研究也可以利用這些指標(biāo)。尤其是因經(jīng)濟(jì)原因未治療(不包括自我醫(yī)療)或未住院的比例，能反映籌資的不公平性程度：如果這一比例太大，就突破了公平的“底線”，底線公平程度較低。
我們可以將門診和住院兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，構(gòu)造一個(gè)綜合指數(shù)BiE作為底線不公平指數(shù)，表示“病無(wú)所醫(yī)”的程度。
BiE =αpX +β(1-p)Y-δ
X表示兩周患病未就診的比例，α表示因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因未就診的比例。Y表示應(yīng)住院未住院的比例，β表示因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因未住院的比例。p表示門診情況的權(quán)重，1-p表示住院情況的權(quán)重。δ是一個(gè)余數(shù)，在制度條件最理想的情況下應(yīng)該為0。
BiE最小為0，表示不存在底線不公平；最大為1，表示不公平程度很高。如果用BE表示底線公平程度，則：
BE =1-BiE
需要說(shuō)明的還有兩點(diǎn)：
(1)p值的大小還有待確定，如果能從理論上推導(dǎo)最佳，最不濟(jì)的是采取某種專家咨詢方法，但是同一次測(cè)量應(yīng)該是一個(gè)常數(shù)。
(2)余數(shù)δ經(jīng)驗(yàn)上為了對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的底線公平程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以參照發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，或者參照香港、英國(guó)等情況最好的國(guó)家或地區(qū)的情況作為基準(zhǔn)(benchmark)，獲得的相對(duì)值就可以進(jìn)行比較。余數(shù)δ的測(cè)量也一樣需要大規(guī)模調(diào)查。
總結(jié)
總的看來(lái)，以上三級(jí)指標(biāo)、九個(gè)具體測(cè)量指標(biāo)，包括以下共同特征：第一，只認(rèn)底線，不認(rèn)差別。在底線面前人人平等。第二，無(wú)歧視。目前中國(guó)的社會(huì)保障制度是包含歧視的，非戶籍人口不能參保、不能入學(xué)，多交費(fèi)就多得保障，從概念上就是對(duì)于平等權(quán)利的蔑視。第三，基于以上基礎(chǔ)的社會(huì)保障具有普惠性。底線公平體現(xiàn)的是社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)普惠性的基礎(chǔ)。換言之，“底線公平”概念憑借于它所具有的普惠性特點(diǎn)，而成為整個(gè)社會(huì)保障制度的理念基礎(chǔ)。
以上每個(gè)具體指標(biāo)，都有明確的目標(biāo)值。底線公平理論既然主張?jiān)诘拙�福利部分要堅(jiān)持權(quán)利一致性，那就是最終沒有什么差別，是無(wú)差別的公平，只在底線以上部分才承認(rèn)有差別的公平。當(dāng)然，所謂“無(wú)差別”是概念上的，實(shí)際上由于各種并非出于政策歧視方面的原因而不能不長(zhǎng)期存在的差別，還是不得不承認(rèn)，不過(guò)要堅(jiān)持長(zhǎng)期不懈的努力，盡量去縮小差別。所以，原則上，這些目標(biāo)值都可以等于或接近于極限值，如應(yīng)保盡保率、義務(wù)教育完成率、衛(wèi)生醫(yī)療可得性和可及性盡可設(shè)定逼近或等于100%，其他各種差距最終目標(biāo)亦可設(shè)定逼近于零。衛(wèi)生醫(yī)療可負(fù)擔(dān)性是一個(gè)籌資合理性概念，可以設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值。而各個(gè)具體指標(biāo)都有簡(jiǎn)便的測(cè)量方法，這樣，由實(shí)測(cè)值和目標(biāo)值(標(biāo)準(zhǔn)值)的比值，以及各個(gè)指標(biāo)所得比值的加總平均，或加權(quán)平均，就可以得到底線公平度。
我們把一級(jí)指標(biāo)設(shè)定為特征性指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)設(shè)定為代表性指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)設(shè)定為具體測(cè)量指標(biāo)，于是得到以下指標(biāo)體系：
因?yàn)樵跐M足社會(huì)成員的基礎(chǔ)性需求上，底線公平主張權(quán)利的一致性，就是基本沒有差別，或只有因歷史的、自然環(huán)境等非制度性原因，一時(shí)難以消除的差別，因此，底線公平所選取的目標(biāo)值較為嚴(yán)格——在這里，可以明顯看到，所謂底線公平并不是出于對(duì)字面意思的誤解所想象的“低水平的公平”，在底線公平概念確定的指標(biāo)性制度(體現(xiàn)基礎(chǔ)性需求)上，底線公平要求差別相對(duì)最小，要求最嚴(yán)格，也就是說(shuō)，用底線公平指標(biāo)體系所測(cè)得的公平程度一般會(huì)低于用其他公平指標(biāo)所測(cè)得的數(shù)值。
當(dāng)然，我們的目的，并不是追求哪個(gè)公平性測(cè)量所得數(shù)值更高或更低，因?yàn)椴⒉皇歉呋蚋途秃�，而是越逼近客觀實(shí)際，越能反映問題的本質(zhì)，越有助于解決實(shí)際問題越好。運(yùn)用底線公平指標(biāo)所做的測(cè)量，其結(jié)果更確定，方法更簡(jiǎn)易，還有可能更準(zhǔn)確。我們之所以預(yù)計(jì)底線公平指標(biāo)所測(cè)結(jié)果與其他有些指標(biāo)相比，在同一種社會(huì)狀況下所測(cè)得的公平度可能偏低，因?yàn)榈拙�公平概念非但沒有掩飾，而是揭露并對(duì)準(zhǔn)了公平問題上的要害和根源�？茖W(xué)研究并不在意對(duì)誤解的澄清和辯駁，而是關(guān)心能否得到經(jīng)得起檢驗(yàn)的結(jié)果。
正是在這個(gè)意義上，我們樂于承認(rèn)：第一，我們所選擇的指標(biāo)是相對(duì)的，目標(biāo)值的設(shè)定是可以準(zhǔn)確修正的。而且，當(dāng)中國(guó)進(jìn)入更發(fā)達(dá)的階段時(shí)，或者從不同的研究視角出發(fā)，某些指標(biāo)可能要被更換，實(shí)際上，聯(lián)合國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)，其測(cè)量指標(biāo)也是經(jīng)過(guò)更換的。第二，自不待言，任何一種簡(jiǎn)化方法，都是有利有弊的，我們不拒絕增加指標(biāo)以便獲得更全面更精細(xì)結(jié)論的任何建議。第三，底線公平指標(biāo)體系測(cè)量值可能偏低，是理論視角本身所使然，不是我們故意為之。必須承認(rèn)，中國(guó)在上述指標(biāo)所涉及的每一領(lǐng)域都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，尤其進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在改善民生方面的成績(jī)是輝煌的，但是，由于中國(guó)尚處于發(fā)展中國(guó)家的行列，特別是收入差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距還處于高位，而這些與底線公平指標(biāo)有最直接的關(guān)系，因此，所得測(cè)量值不論高低都是可以理解的。就中國(guó)目前所達(dá)到的公平程度來(lái)看，要想逼近底線公平所要求的目標(biāo)值，就大多數(shù)指標(biāo)而言，可能還需要二三十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。
*本文是從作者
注釋：
①“健康權(quán)利公平性的測(cè)量”是在衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所鄒珺副研究員的鼎力相助下完成的，特此深表感謝；李煒對(duì)測(cè)量指標(biāo)提供了改進(jìn)意見，也特此致謝！
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